II SA/Ke 428/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza,, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 października 2008 roku sprawy ze skargi P. T. na decyzję Komendanta Policji z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego pojazdem bez opłaty za przejazd drogą krajową I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Komendanta Policji na rzecz P. T. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. II SA/Ke 428/08 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Komendant Policji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 kpa oraz art. 92 ust.1, 2 i 4 w zw. z art. 42 ust.1, art. 93 ust.1, 1a i 4 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007r., nr 125, poz. 874), zwanej dalej ustawą, po rozpatrzeniu odwołania P. T. – Usługi Transportowe Ł., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Policji w B.-Z. z dnia [...]r. w sprawie nałożenia kary pieniężnej w kwocie 3.000 zł. za wykonywanie przewozu drogowego pojazdem marki [...]nr rej. [...], bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drodze krajowej. W uzasadnieniu organ podał, że dnia 12 marca 2008r. w miejscowości Ż. policjant Komendy w B.-Z. zatrzymał do kontroli pojazd marki [...], o numerze rejestracyjnym jak wyżej, który uprzednio poruszał się drogą K-73. Kierującym pojazdem był P. T., będący jednocześnie jego właścicielem. Podczas kontroli policjant stwierdził, że w samochodzie brak było winiety samoprzylepnej umieszczonej w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu. Kierowca okazał natomiast drugą część karty opłaty drogowej, tj. odcinek kontrolny winiety rocznej nr [...], ważny do dnia 12 marca 2008r. P. T. poinformował, że powodem tego stanu rzeczy była wymiana szyby czołowej pojazdu w dniu 10 marca 2008r., stąd brak było w samochodzie winiety samoprzylepnej. Po wszczęciu postępowania administracyjnego, przedsiębiorca P. T. przedłożył fakturę VAT z serwisu [...] w K., na podstawie której potwierdził okoliczności przedstawione przez niego podczas kontroli drogowej oraz złożył oryginalną część winiety, która była naklejona na szybie czołowej samochodu przed wykonaniem usługi wymiany tej szyby. Organ I-szej instancji uznał, że powyższe uzasadnienie nie stanowi podstawy umorzenia postępowania administracyjnego i wydał decyzję opisaną na wstępie, od której odwołanie złożył P. T. Wniósł o ponowne przeanalizowanie sprawy, podając jako przyczynę wniesienie opłaty rocznej na pojazd marki [...] nr rej. [...] za przejazd po drodze krajowej, która kosztuje ponad 2.000 zł. Nadto skarżący uznał, że decyzja organu I-szej instancji jest bardzo krzywdząca, a on sam został potraktowany jak przestępca, który uchyla się od wymaganych opłat związanych z transportem drogowym. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, organ II-giej instancji przytoczył treść art. 42 ust.1 ustawy oraz podał, że w myśl przepisów rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz.U. z 2006r. nr 151, poz. 1089 ze zm.), zwanego w dalszym ciągu rozporządzeniem: - uiszczenie opłaty następuje poprzez nabycie przez podmiot wykonujący przewóz drogowy na terenie RP karty opłaty (§ 3 ust.1), - karta opłaty składa się z dwóch części (§ 3 ust.2 pkt 1 i 2), tj. winiety samoprzylepnej umieszczonej w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu i odcinka kontrolnego przechowywanego w pojeździe samochodowym, celem okazywania go na żądanie osób upoważnionych do kontroli opłaty, - dowód uiszczenia opłaty stanowią obie części karty opłaty łącznie (3 ust.3). Organ odwoławczy podkreślił, że jak wynika z § 3 ust.4 pkt 1 rozporządzenia, nie stanowią dowodu uiszczenia opłaty winieta nie przedziurkowana lub winieta nie umieszczona trwale wewnątrz samochodu w prawym rogu przedniej szyby pojazdu. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2006r., sygn. akt VI SA/Wa 202/06 oraz z dnia 8 maja 2006r. sygn. akt VI SA/Wa 452/06 organ odwoławczy podkreślił, że odpowiedzialność administracyjna za popełnione naruszenia, określone zarówno w ustawie oraz innych przepisach krajowych, jak i przepisach rozporządzeń unijnych, jest co do zasady oderwana od kwestii winy, a także od zaistnienia szkody bądź stanu zagrożenia nią. Organ prowadzący postępowanie działa w takiej sytuacji w warunkach uznania związanego, stwierdzenie określonego ustawą wykroczenia musi powodować odpowiednią, zgodną z przepisami ustawy kwalifikację, a następnie nałożenie kary w wymaganej tą ustawą wysokości. W związku z powyższym organ II-giej instancji uznał za niezasadny wniosek odwołującego się o ponowne przeanalizowanie odwołania, z przytoczoną wyżej argumentacją. W ocenie organu, obowiązujące przepisy ustawy nie przewidują, by w przypadku stwierdzenia braku podczas kontroli jednej części karty opłaty drogowej, organ I-szej instancji był uprawniony do odstąpienia od zakwalifikowania tego czynu jako naruszenia w transporcie drogowym, a w konsekwencji umorzenia postępowania administracyjnego. Ustawodawca w tym przypadku nie pozostawił organom kontroli żadnej swobody decyzyjnej, ściśle określając, jakiemu rodzajowi naruszenia obowiązku przypisana jest określona kara pieniężna. Skoro skarżący P. T., w czasie kontroli drogowej w dniu 12 marca 2008r. nie spełniał warunków, o których mowa w art. 42 ust.1 i 7 ustawy, to nałożenie kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł. jest w pełni uzasadnione. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach P.T. wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I-szej instancji, jako naruszających prawo. Skarżący podniósł, że podstawą nałożenia kary jest art. 42 i 92 ustawy o transporcie drogowym, przy czym powinno być udowodnione wykroczenie określone w załączniku do tej ustawy. Zgodnie z załącznikiem za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia opłaty uważa się sytuacje: 1/ karta dobowa lub tygodniowa, która w chwili rozpoczęcia kontroli nie znajdowała się w pojeździe, a przedstawiona została w terminie późniejszym, 2/ inna karta, która w chwili rozpoczęcia kontroli nie znajdowała się w pojeździe, a zakupiona została w dniu kontroli lub w dniach następnych. Skarżący podniósł, że posiadał winietę roczną, stąd też do niego ma zastosowanie wymieniony wyżej pkt 2. Zakupił kartę nie w dniu kontroli lub w dniach następnych, ale prawie rok wcześniej. W ocenie P. T. wniosek z analizy tych przepisów jest oczywisty – czyn karalny nie miał miejsca. Skarżący powołał się także na wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 lipca 2007r. sygn. akt II SA/Bk 276/07, w którym Sąd orzekł, że wprawdzie zasadą jest, że ujemne konsekwencje prawo wiąże z obiektywnym naruszeniem prawa, niezależnie od winy przedsiębiorcy, to jednak brak winy ma wpływ na zakres i samą odpowiedzialność. Także WSA w Warszawie w wyroku z dnia 19 lutego 2007r. sygn. akt VI SA/Wa 1956/06 orzekł, że podmiot, który nie dopełnił obowiązku administracyjnego musi mieć możność obrony i wykazania, że niedopełnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszenia przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Ustalony przez oba organy stan faktyczny nie był kwestionowany i odpowiada zebranym w sprawie dowodom. Nie ulega wątpliwości, że w dacie kontroli skarżący nie posiadał w kierowanym przez siebie pojeździe winiety samoprzylepnej, stanowiącej zgodnie z § 3 ust.2 pkt 1 rozporządzenia jedną z dwóch części karty opłaty za przejazd po drogach krajowych. Winietę tę – odpowiadającą posiadanemu odcinkowi kontrolnemu - złożył do akt w trakcie trwania postępowania przed organem I-szej instancji. Faktem jest także, iż dnia 12 marca 2007r. P. T. uiścił opłatę roczną (ważną zatem w dniu kontroli), na dowód czego przedstawił odcinek kontrolny odpowiadający złożonej do akt winiecie, stanowiący zgodnie z § 3 ust.1 pkt 2 drugą część karty opłaty. Ponieważ w dniu kontroli skarżący był w zarówno przedsiębiorcą jak i kierowcą pojazdu, jego odpowiedzialność za naruszenie przepisów dotyczących uiszczania opłat za przejazd po drogach krajowych winna być rozpatrywana w dwóch aspektach. Pierwszy, to przypadek regulowany art. 92a ust.1 pkt 1 w zw. z art. 87 ust.1 ustawy, zgodnie z którym kierowca realizujący przewóz drogowy podlega karze grzywny w przypadku stwierdzenia podczas kontroli drogowej, że nie posiada on w pojeździe karty opłaty drogowej. Naruszenie przez kierowcę obowiązku, o jakim mowa w art. 87 ust.1 jest wykroczeniem i orzekanie w sprawach, o jakich mowa wyżej, następuje w trybie określonym w Kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia (art. 92a ust.2 ustawy). Jak wynika z akt sprawy, P. T.– jako kierowca - taką odpowiedzialność poniósł, gdyż w dniu kontroli został ukarany mandatem karnym. Drugi aspekt naruszenia przepisów ustawy dotyczy skarżącego jako przedsiębiorcy, wobec którego właściwy organ może wszcząć postępowanie administracyjne, niezależnie od odpowiedzialności kierowcy za popełnienie wykroczenia, o jakim mowa wyżej (art. 92a ust.3 ustawy). Stosownie do treści art. 93 ust.1, prowadzone wobec przedsiębiorcy postępowanie, może się zakończyć nałożeniem kary pieniężnej, w drodze decyzji administracyjnej, tak jak miało to miejsce w niniejszym przypadku. Karę nakłada się w wysokości określonej w załączniku do ustawy (art. 93 ust.10), przy czym w stanie faktycznym sprawy, mamy do czynienia z regulacją zawartą w pkt 4.1 tego załącznika, określającą wysokość kar za wykonywanie przewozu drogowego z naruszeniem przepisów dotyczących uiszczania opłat za przejazd po drogach krajowych. Karę w wysokości 3.000 zł. – taką, jaką organ nałożył na P. T. w zaskarżonej decyzji - ustawodawca przewidział z tytułu wykonywania przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Już z brzmienia tego przepisu wynika, że zakres odpowiedzialności administracyjnej przedsiębiorcy różni się od odpowiedzialności kierowcy z tytułu popełnienia wykroczenia. Kierowca odpowiada bowiem za naruszenie wynikającego z art. 87 ust.1 ustawy, obowiązku posiadania w pojeździe karty opłaty drogowej i to niezależnie od tego, czy przedsiębiorca opłatę taką uiścił czy też nie. Odpowiedzialność przedsiębiorcy związana jest natomiast z faktem wykonywania przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty. W zapisie zawartym w pkt 4.1 załącznika ustawodawca przewidział jednocześnie sposób, w jaki przedsiębiorca może wykazać, że należną opłatę drogową uiścił mimo, że kierowca nie okazał do kontroli karty opłaty. Możliwości te zależą od rodzaju opłaty. W przypadku karty dobowej lub tygodniowej, brak karty opłaty powoduje automatyczne przyjęcie, że przedsiębiorca podlega odpowiedzialności określonej w pkt 4.1 załącznika do ustawy. Zgodnie z zapisem tam zawartym, karta dobowa lub tygodniowa, która w chwili rozpoczęcia kontroli nie znajdowała się w pojeździe, a przedstawiona została w terminie późniejszym, nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty. Taka regulacja jest zrozumiała, skoro kartę opłaty dobowej podmiot wykonujący przewóz drogowy może wypełnić w terminie 7 dni od daty wydania, a kartę opłaty tygodniowej – w terminie 14 dni od tej daty (art. 42 ust.3b pkt 1 i 2 ustawy). Zgodnie z § 4 ust.2 rozporządzenia, wypełnienie karty polega na wpisaniu numeru rejestracyjnego pojazdu samochodowego na jej odcinku kontrolnym. Dopiero od dnia dokonania tego wpisu (ale w terminie określonym w art. 42 ust.3b pkt 1 i 2 ustawy) zaczyna biec termin dobowy lub tygodniowy, w zależności od rodzaju wykupionej karty. Czytelny jest także zamysł ustawodawcy, który cytowanym wyżej uregulowaniem zawartym w pkt 4.1 załącznika do ustawy, zapobiegł obchodzeniu przez przedsiębiorców przepisów o obowiązku uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych poprzez wypełnianie kart opłaty dobowej czy siedmiodniowej po dokonaniu kontroli, w celu zwolnienia się od odpowiedzialności administracyjnej. Inaczej jednak sytuacja przedstawia się w przypadku pozostałych kart, a więc rocznych, półrocznych i miesięcznych, co do których ustawodawca nie zastrzegł możliwości wypełnienia w terminie późniejszym, jak w przypadku karty dobowej lub siedmiodniowej. Oznacza to, że te rodzaje kart wypełniane są bezpośrednio po zakupie i zgodnie z § 4 ust.1 rozporządzenia – przed rozpoczęciem pierwszego przejazdu. Data przedziurkowania odcinka kontrolnego i winiety oznaczają jednocześnie początek biegu okresu, na który karta została zakupiona. Dlatego w przypadku tych kart opłaty drogowej, inaczej niż przy karcie dobowej lub tygodniowej, ustawa przewiduje możliwość wykazania przez przedsiębiorcę, że należną opłatę uiścił mimo, że kierowca - wbrew obowiązkowi określonemu w art. 87 ust.1 ustawy - nie posiadał w pojeździe karty opłaty. Tym samym, w niektórych przypadkach przedsiębiorca może zwolnić się od odpowiedzialności administracyjnej przewidzianej w art. 93 ust.1 i 10 ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z regulacją zawartą w pkt 4.1 załącznika do tej ustawy, nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty inna karta (roczna, półroczna i miesięczna), która w chwili rozpoczęcia kontroli nie znajdowała się w pojeździe, a zakupiona została w dniu kontroli lub dniach następnych. Użyte w zdaniu drugim tego przepisu sformułowanie "To samo dotyczy innej karty" należy bowiem odnieść jedynie do zawartego w zdaniu pierwszym określenia "nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty". Przytoczony wyżej przepis czytany a contrario oznacza z kolei, że stanowi dowód uiszczenia opłaty inna karta (poza dobową i tygodniową), która w chwili rozpoczęcia kontroli nie znajdowała się wprawdzie w pojeździe, ale zakupiona została przed dniem kontroli. Odmienna, zaprezentowana przez organ interpretacja zapisu zawartego w pkt 4.1 załącznika jest niewłaściwa i nie uwzględnia ratio legis zawartych w ustawie przepisów o odpowiedzialności administracyjnej przedsiębiorcy wykonującego przewóz drogowy. Jak już wyżej wspomniano, przedsiębiorca odpowiada za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych, a nie za to, że w pojeździe nie było dowodu uiszczenia tej opłaty. Gdy przedsiębiorca wykupił jakąkolwiek inną kartę niż tygodniową i dobową, ma możliwość wykazania – w sposób określony w zdaniu drugim przepisu zawartego w pkt 4.1 załącznika do ustawy – że należną opłatę uiścił, a wówczas nie ponosi odpowiedzialności, o jakiej mowa w art. 92a w zw. z art. 93 ust.1. Poglądu przedstawionego wyżej nie zmienia treść § 5 pkt 4 rozporządzenia, na co powołuje się organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie z przepisem tam zawartym, podmiot wykonujący przewóz drogowy może wystąpić do jednostki z wnioskiem o zwrot niewykorzystanej opłaty rocznej z przyczyn od niego niezależnych, a w szczególności wymiany szyby w pojeździe, na której umieszczona była winieta. Z uregulowania tego mógłby niewątpliwie skorzystać skarżący, bo odpowiada ono stanowi faktycznemu ustalonemu w sprawie. Zapis ten dotyczy jednak innej sytuacji i nie może rozstrzygać kwestii odpowiedzialności przedsiębiorcy za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Przepis § 5 reguluje – stosownie do delegacji ustawowej zawartej w art. 42 ust.7 ustawy – sposób rozliczania opłaty w przypadku niewykorzystania w całości lub w części dokumentu potwierdzającego jej wniesienie za okres roczny z przyczyn niezależnych od podmiotu i tylko w tym aspekcie należy go stosować. Interpretując zapisy zawarte w rozporządzeniu zawsze trzeba mieć na uwadze, że wydane zostały w oparciu o delegację ustawową i stanowią jedynie wykonanie ustawy, a nie jej uzupełnienie. Skoro przepisy ustawy zawarte w załączniku, przewidują możliwość zwolnienia się przedsiębiorcy od odpowiedzialności, o jakiej mowa w art. 93 ust.1 i 10 w przypadku wykupienia przez niego opłaty rocznej, to nie można odmiennej interpretacji wywodzić z przepisów rozporządzenia, które jest aktem normatywnym niższej rangi aniżeli ustawa. Mając na uwadze przedstawione wyżej wywody, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraża pogląd, że w stanie faktycznym sprawy skarżący skutecznie i zgodnie z przepisami zawartymi w pkt 4.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym wykazał, że uiścił opłatę drogową za przejazd po drogach krajowych. Tym samym, nie może ponosić odpowiedzialności, o jakiej mowa w art. 93 ust.1 i 10 tej ustawy. Odmienne stanowisko przedstawione przez organ II-giej instancji stanowi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy powodując konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Postanowienie zawarte w pkt II i III wyroku oparto o przepisy art. 152 i 200 p.p.s.a.