II OSK 194/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. K. i M. A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 października 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 453/08 w sprawie ze skargi D. K. i M. A. K. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 7 października 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 453/08, oddalił skargę wniesioną przez D. K. i Mariana A. K. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. W uzasadnieniu tego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył następujący stan sprawy: W dniu 19 października 2007r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Suwalskiego na oględzinach dokonał kontroli budowy budynku gospodarczego o powierzchni 23,20 m2, położonego na działce oznaczonej nr geod. 31/3 we wsi K., gmina W., stanowiącej współwłasność D. i M. K.. W wyniku oględzin organ ustalił, że na powyższej działce inwestor wykonał fundamenty i izolację poziomą budynku, a przedmiotowa budowa jest realizowana w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach rozporządzenia nr 25/03 Wojewody Podlaskiego z dnia 6 listopada 2003 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony Suwalskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Podlaskiego z 2003 r. Nr 117, poz. 2162) oraz rozporządzenia nr 4/06 Wojewody Podlaskiego z dnia 31 sierpnia 2006r. w sprawie Suwalskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Podlaskiego z 2006 r. Nr 221, poz. 2157). W tych okolicznościach organ postanowieniem z dnia [...] października 2007 r., nr [...] wstrzymał roboty budowlane prowadzone przez Mariana K. na podstawie zgłoszenia do Starostwa Powiatowego w Suwałkach z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...]. Postanowienie to wskutek jego zaskarżenia, zostało utrzymane w mocy postanowieniem Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] listopada 2007 r. Kontynuując wszczęte postępowanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Suwałkach w dniu 21 grudnia 2007 r. wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), nakazał D. i M. K. rozbiórkę fundamentu, wybudowanego na działce o nr geod. [...] we wsi K., gmina W.. W odwołaniu od powyższej decyzji M. K. zarzucił organowi pierwszej instancji obrazę art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego przez zignorowanie terminu zawitego określonego w tym przepisie, art. 50 ust.1 tej ustawy poprzez wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę budowli pomimo tego, że nie zaistniały warunki opisane w tym przepisie oraz art. 50 ust. 4 przez wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę w sytuacji, gdy minął 2-miesięczny termin unieważniający decyzję o wstrzymaniu robót budowlanych. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071) oraz art. 51 ust.1 pkt 1 i art. 83 ust.2 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Suwałkach. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że chociaż inwestycja odwołujących powstała w oparciu o skuteczne zgłoszenie, co wynika z decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] czerwca 2007r., to organy nadzoru budowlanego nie były pozbawione możliwości działania, bowiem budowa kolidowała z obowiązującymi przepisami prawa. Wskazał, że na terenie wsi K., na której położona jest działka o nr geod. [...] obowiązuje rozporządzenie Wojewody Podlaskiego w sprawie ustanowienia planu Ochrony Suwalskiego Parku Krajobrazowego, które zakazuje m.in. wznoszenia jakichkolwiek obiektów budowlanych, ustawiania barakowozów i wszelkich innych obiektów tymczasowych, a realizacja nowej zabudowy zagrodowej jest możliwa wyłącznie dla gospodarstw o powierzchni 10 ha użytków rolnych. Organ wyjaśnił, że przedmiotowa działka zlokalizowana jest na obszarze Suwalskiego Parku Krajobrazowego w 100-metrowej strefie ochronnej jeziora K., a zgodnie z § 5 ust.1 pkt 6 rozporządzenia Wojewody Podlaskiego z dnia 31 sierpnia 2006 r. zakazuje się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek i jezior. Uwzględniając powołane okoliczności, organ odwoławczy za słuszne uznał rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Suwałkach, który wstrzymał na podstawie art. 50 ust.1 pkt 4 Prawa budowlanego prowadzone roboty budowlane, a następnie działając w oparciu o art. 51 ust.1 pkt 1 powyższej ustawy nakazał Dorocie i Marianowi K. rozbiórkę fundamentu wybudowanego na działce o nr geod. [...]. Jednocześnie odnosząc się do zarzutu przekroczenia dwumiesięcznego terminu do wydania decyzji o rozbiórce organ wyjaśnił, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie dwóch miesięcy od dnia jego doręczenia. Skoro zatem postanowienie z dnia [...] października 2007 r. zostało doręczone stronie w dniu 29 października 2007 r., to ostatnim dniem jego ważności był dzień 29 grudnia 2007 r. Tymczasem zaskarżona decyzja została wydana w dniu 21 grudnia 2007 r. i wysłana stronom w dniu 27 grudnia 2007 r., a zatem przed upływem terminu, o jakim mowa w art. 50 ust.4 Prawa budowlanego. Skargę na powyższą decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] lutego 2008 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku D. K. i Marian A. K. zarzucając naruszenie art. 50 ust. 4 oraz art. 51 ust.1 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżących Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając decyzję nakazującą rozbiórkę nie zmieścił się w dwumiesięcznym terminie, albowiem Prawo budowlane uzależnia ważność takiej decyzji od daty jej doręczenia stronom. Skoro zaś postanowienie o wstrzymaniu wykonywanych robót zostało doręczone skarżącemu w dniu 29 października 2007 r., to doręczenie decyzji o rozbiórce w dniu [...] stycznia 2008 r., miało miejsce po upływie ważności powyższego postanowienia. Skarżący wskazali również, że powody, dla których wstrzymano prowadzoną przez nich budowę są wątpliwej jakości i pozbawione podstaw prawnych. Odpowiadając na skargę Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w motywach wyroku oddalającego skargę odnosząc się do podniesionych w niej zarzutów w pierwszej kolejności zwrócił uwagę na różnicę w określeniu terminu utraty ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, który - stosownie do art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego - wynosi dwa miesiące od dnia doręczenia stronie oraz terminu wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego, który wynosi dwa miesiące od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu robót (art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego). Jednocześnie podkreślił, że przepis art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego nie określa jedynie terminu utraty ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, ale także pośrednio termin wydania m.in. decyzji o rozbiórce, o której mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Stanowi on bowiem, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych nie traci ważności, jeżeli w terminie dwóch miesięcy od jego doręczenia zostanie wydana decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, z czego wynika, że winna ona być wydana w tym terminie. Tymczasem w przepisie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego termin wydania takiej decyzji jest określony inaczej i jest on z reguły krótszy niż termin określony w art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego. W rozpatrywanej sprawie postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych z dnia [...] października 2007 r. zostało doręczone skarżącym w dniu 29 października 2007 r. Ostatnim zatem dniem ważności tego postanowienia był dzień 29 grudnia 2007 r., natomiast termin do wydania decyzji orzekającej o rozbiórce, o której mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, upływał w dniu 23 grudnia 2007 r. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie ulega wątpliwości, iż kontrolowana decyzja z dnia [...] grudnia 2007 r. nakazująca skarżącym rozbiórkę fundamentu wybudowanego na działce o nr geod. [...], została wydana zarówno w terminie ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, jak i w terminie dwóch miesięcy od jego wydania. Sąd ten rozważając, czy w omawianych przepisach chodzi o wydanie decyzji o rozbiórce, czy - jak podnoszą to skarżący - również o jej doręczenie adresatom, podkreślił, że żadna z powyższych regulacji nie wskazuje wprost, aby chodziło o doręczenie decyzji. Wręcz przeciwnie w art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego mowa jest wyraźnie o wydaniu decyzji. Co więcej, w tym przepisie mowa jest o wydaniu decyzji obok sformułowania o doręczeniu postanowienia o wstrzymaniu robót. Nie można zatem dwóm różnym sformułowaniom nadawać tej samej treści i przyjmować, że także w przypadku wydania decyzji tak naprawdę chodzi o jej doręczenie (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 listopada 2007r., sygn. akt II SA/Gd 621/07, niepublik.). Wystarczy wobec tego, aby w terminach określonych w art. 50 ust. 4 i art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego decyzja o rozbiórce została wydana, co też uczyniono w niniejszej sprawie. Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi, tj. wstrzymania prowadzonych robót budowlanych bez podstawy prawnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Suwałkach w postanowieniu z dnia 23 października 2007 r. wyraźnie wskazał podstawę prawną - art. 50 ust.1 pkt 4 Prawa budowlanego. Przepis ten umożliwia organom nadzoru budowlanego wstrzymanie robót budowlanych, jeżeli prowadzone są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Wstrzymanie takie jest możliwe nawet wówczas, gdy roboty budowlane prowadzone są w oparciu o skuteczne zgłoszenie. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] października 2007 r. organ dokładnie wyjaśnił skarżącym, jakie przepisy prawa narusza prowadzona przez nich inwestycja, wskazując na rozporządzenie Wojewody Podlaskiego z dnia 31 sierpnia 2006 r. w sprawie Suwalskiego Parku Krajobrazowego oraz rozporządzenie Wojewody Podlaskiego z dnia 6 listopada 2003 r. w sprawie ustanowienia planu Ochrony Suwalskiego Parku Krajobrazowego. Przepisy te zakazują m.in. wznoszenia jakichkolwiek nowych obiektów budowlanych, ustawiania barakowozów i wszelkich innych obiektów tymczasowych, a realizacja nowej zabudowy zagrodowej jest możliwa wyłącznie dla gospodarstw o powierzchni 10 ha użytków rolnych. W konsekwencji, skoro inwestycja skarżących naruszała powyższe regulacje organ nadzoru budowlanego miał podstawę prawną, ażeby wstrzymać prowadzone roboty w oparciu o przepis art. 50 ust.1 pkt 4 Prawa budowlanego. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zaskarżyli D. K. i M. A. K., reprezentowani przez adwokata. W skardze kasacyjnej podniesiony został zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego mający wpływ na treść wyroku, tj. art. 50 ust. 4 w związku z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że termin 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu robót jest terminem do wydania decyzji, w przypadku gdy stosując wykładnię mającą na celu respektowanie zasad z art. 7 oraz 9 Kpa jest to termin do zawiadomienia, tj. doręczenia zainteresowanemu decyzji, jaką podjął organ. Podnosząc ten zarzut wnoszący skargę kasacyjną wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania, powołując się na art. 185 § 1, art. 188 i art. 189 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zwrócił uwagę, że istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy w terminie dwóch miesięcy od doręczenia decyzji o wstrzymaniu robót budowlanych organ winien jedynie wydać, czy również doręczyć stronie jedną z decyzji wskazanych w art. 50 a i art. 51 Prawa budowlanego. Jego zdaniem art. 50 ust. 4 oraz art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego należy interpretować w oparciu o zasady wyrażone w art. 7 i art. 9 Kpa, czyli dążąc do uwzględnienia słusznego interesu strony oraz dbając o to, by nie poniosła ona szkody przez błędne, w tym także nieterminowe decyzje organów administracji. Dwumiesięczny termin do wydania decyzji jest terminem do załatwienia sprawy, a zatem w tym terminie decyzja organu musi być znana stronie, aby zachować wskazane powyżej zasady postępowania administracyjnego. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną tylko taka interpretacja art. 50 ust. 4 w związku z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego daje gwarancję realizacji założeń ustawodawcy, który ustanawiając instytucję wstrzymania robót budowlanych oraz wydania dalszych decyzji naprawczych, chciał uprościć do minimum procedury związane z budową niewielkich obiektów, przy poszanowaniu słusznego interesu strony. Kasator wreszcie zwrócił uwagę, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi, pomijając kwestię nieprawdziwości stwierdzenia dotyczącego daty dokonania kontroli obiektu w dniu 19 października 2007 r. Zaakcentował również, że uzależnianie skuteczności decyzji jedynie od jej wydania przerzuca odpowiedzialność na skarżących, nie dając pewności w obrocie prawnym i tym samym czyni realizację obiektu budowlanego wydarzeniem przyszłym i niepewnym, nadto podważa fakt funkcjonowania w obrocie prawnym właściwego zgłoszenia budowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej oznacza, że to strona wnosząca tę skargę poprzez przytoczenie podstaw i ich uzasadnienie wyznacza zakres rozpoznania sprawy. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie o podstawę wymienioną w art. 174 pkt 1 Ppsa, tj. naruszenia prawa materialnego. Aczkolwiek w petitum skargi kasacyjnej jej autor nie określił wprost, czy przepisy art. 50 ust. 4 i art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane miały zostać naruszone przez Sąd pierwszej instancji przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, to jednak z uzasadnienia przytoczonej podstawy wynika, że kasator podważa sposób rozumienia tych przepisów, a zatem zarzuca dokonanie błędnej wykładni tych materialnoprawnych przepisów. Odnosząc się do tak skonstruowanego zarzutu w punkcie wyjścia należy stwierdzić, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, wydane w toku postępowania wszczętego na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zachowuje ważność przez okres 2 miesięcy od dnia doręczenia stronie tego postanowienia. Wynika to w sposób jednoznaczny z treści art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Słusznie zauważają wnoszący skargę kasacyjną, że z chwilą doręczenia postanowienia inwestor ma możliwość powzięcia informacji o wstrzymaniu robót budowlanych, poznania przyczyny wstrzymania tych robót, a w konsekwencji zastosowania się do nakazu zawartego w postanowieniu. Dwumiesięczny termin liczony od dnia doręczenia postanowienia ustawodawca uznał za wystarczający do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i podjęcia jednej z decyzji z katalogu wymienionego w art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W razie wykonywania robót budowlanych pomimo ich wstrzymania, w dwumiesięcznym terminie od dnia doręczenia postanowienia winna również zostać wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Bezczynność organu przejawiająca się w niewydaniu w tym terminie wymienionych decyzji powoduje, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność z mocy prawa. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1122/08 - http: orzeczenia.nsa.gov.pl, unormowanie z art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane stanowi swoistą sankcję przeciwko bezczynności organu w omawianej materii. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest nie tylko to, że upada wydane postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, ale również niemożność wydania takiego postanowienia opartego na tych samych przesłankach. Jednakże wydanie jednej z decyzji z art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych oznacza, że decyzja taka podjęta została w okresie ważności postanowienia wstrzymującego roboty budowlane. Dodać trzeba, że chodzi o decyzję wydaną przez właściwy organ w pierwszej instancji, jako że przepis art. 51 ust. 1 w zdaniu wstępnym nie łączy dopuszczalności takiej decyzji od posiadania przymiotu ostateczności. Wbrew odmiennym twierdzeniom autora skargi kasacyjnej ważność decyzji podjętej na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie jest uzależnione od doręczenia jej stronie przed upływem 2 miesięcy od doręczenia postanowienia wstrzymującego roboty budowlane. Takiego warunku nie zawierają przepisy ustawy Prawo budowlane, w szczególności art. 51 ust. 1. Przepis ten wymaga, aby właściwy organ podjął decyzję "przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1". Dodać trzeba, że sytuacja gdy określone skutki łączone są z upływem terminu od doręczenia w ustawie Prawo budowlane wyraźnie zostały wskazane ( oprócz art. 50 ust. 4 przykładowo można wskazać art. 30 ust. 5, art. 54, art. 59c ust. 1). Mając powyższe uwagi na względzie za trafny należy uznać pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że dla skuteczności decyzji podjętej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wystarcza, że wydana została przez organ pierwszej instancji przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Tym samym nieusprawiedliwionym okazał się zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni powołanych przepisów. Odnosząc się do twierdzeń wnoszących skargę kasacyjną, że Sąd pierwszej instancji nie zajął stanowiska co do poprawności ustalenia daty oględzin, nazwanych przez organy kontrolą obiektu, wskazać przyjdzie, że skarga kasacyjna oparta została wyłącznie o podstawę naruszenia prawa materialnego. Utrwalony zaś jest pogląd, że zarzutami naruszenia przepisów materialnoprawnych nie można skutecznie zwalczać stanu faktycznego sprawy przyjętego przez wojewódzki sąd administracyjny za podstawę wyrokowania ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt I FSK 1593/07 - Lex nr 493175, z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 149/08 - Lex nr 484136). Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny wobec braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 Ppsa.