II SA/Gd 532/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Referent Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 25 września 2008 r. na rozprawie sprawy ze skarg R. L. i Zakładu A na decyzję Wojewody z dnia 21 maja 2008 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Wojewody na rzecz R. L. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, 4. zasądza od Wojewody na rzecz Zakładu A kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 20 marca 2008r. Nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty dnia 9 stycznia 2008r. orzekającą o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości składającej się z działek oznaczonych nr 88/1, 88/2 i 76 o pow. odpowiednio 1,2368 ha, 7,7832 ha i 2,9100 ha, położonej w obrębie D., gmina K. stanowiącej własność R. L., dla której Sąd Rejonowy w W. Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w P. prowadzi księgę wieczystą Kw [...], poprzez udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na nieruchomości rurociągu paliwowego DN250 oraz innych podziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tego rurociągu, ustalono, że rurociąg przebiegać będzie wzdłuż północnej granicy przedmiotowej nieruchomości w sposób przedstawiony w decyzji Wojewody Pomorskiego Nr [...] z dnia 15 września 2005r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a wokół rurociągu ustanowiono strefę bezpieczeństwa o szerokości 30 m ( po 15 od osi rurociągu). Jednocześnie nałożono na Zakład Inwestycji Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po założeniu i przeprowadzeniu rurociągu paliwowego oraz innych podziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tego rurociągu, a także obowiązek usuwania skutków wywołanych ewentualnymi awariami rurociągu paliwowego i urządzeń służących do korzystania z tego rurociągu. Na właściciela nałożono obowiązek udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii rurociągu paliwowego oraz innych podziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tego rurociągu. Skargę na powyższą decyzję wniósł R. L. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty z uwagi na naruszenia prawa, tj.: 1. art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez utrzymanie w mocy decyzji pomimo istnienia przesłanek do jej uchylenia i umorzenia postępowania, które wobec braku prawidłowego przeprowadzenia rokowań w sprawie jest co najmniej przedwczesne; 2. naruszenie przepisu § 136 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie poprzez ustanowienie strefy bezpieczeństwa o szerokości 30m, choć projekt budowlany wymaga jedynie strefy o szerokości 12 m, tj. po 6m od osi rurociągu; 3. naruszenie przepisu art. 112 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nierozważnie wniosku skarżącego o pełne wywłaszczenie części nieruchomości zajętej pod inwestycję w miejsce ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 4. naruszenie przepisu art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 75 § 1, art. 86, art. 140 i art. 136 Kpa oraz błąd w ustaleniach faktycznych poprzez uznanie, iż rozstrzygniecie organu I instancji zostało poprzedzone wyczerpującym zebraniem materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że umową sprzedaży z dnia 4 grudnia 2007r. zbył na rzecz B. M. i I. M. działki nr 78 i 88/1, która to okoliczność winna była zostać uwzględniona przez organ II instancji przy rozpoznawaniu sprawy. Ponadto stwierdził, że przeprowadzone rokowania były pozorne i nie odpowiadały wymogom nałożonym w ustawie. Tym samym przedwczesne rozstrzygnięcie w sprawie zostało wydane z naruszeniem obowiązujących przepisów. Skargę na powyższą decyzję wniosła również B. M. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej Starosty z uwagi na naruszenie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, naruszenie przepisu § 136 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie oraz naruszenie przepisu art. 112 ustawy o gospodarce nieruchomościami z taką samą argumentacją jak w skardze R.L. Dodatkowo skarżąca zarzuciła naruszenie art. 10 § 1 Kpa w związku z art. 61 § 4 Kpa i art. 28 Kpa poprzez brak zawiadomienia o toczącym się postępowaniu skarżącej jako właścicielki działek nr 76 i 88/1, a w konsekwencji wydanie zaskarżonych decyzji bez zapewnienia skarżącej czynnego udziału w postępowaniu. Decyzją z dnia 21 maja 2008r. [...] Wojewoda na podstawie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po uwzględnieniu skargi R. L. i B. M. uchylił własną decyzję z dnia 20 marca 2008r. oraz uchylił decyzję Starosty z dnia 9 stycznia 2008r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, zgodnie z art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Powołał się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26.10.2006r. IV SA/Wa 1480/06. Organ odwoławczy po ponownym rozpatrzeniu odwołania i w świetle nowych dowodów zawartych w skargach stwierdził, że decyzja organu I instancji została wydana naruszeniem art. 10 § 1 Kpa, gdyż B. M. i I. M., z uwagi na nabycie od R. L. działek nr 76 i 88/1, stali się stronami przedmiotowego postępowania. W związku z tym organ uznał, że strony bez swej winy zostały pozbawione czynnego udziału w postępowaniu, co przesądza o niezgodności decyzji Starosty wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z obowiązującymi przepisami prawa. Skargę na tą decyzję wniósł R. L. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie art. 140 i art. 107 § 3 Kpa poprzez sporządzenie uzasadnienia, które nie zawiera wszystkich wymaganych elementów i nie pozwala przez to na ocenę dokonanego rozstrzygnięcia. Skarżący zarzucił także naruszenie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez częściowe jedynie rozpoznanie skargi oraz naruszenie art. 136 Kpa poprzez brak ponownego rozpatrzenia sprawy oraz brak stanowiska w kwestii wadliwości postępowania przed organem I instancji w odniesieniu do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego w skardze z dnia 18 kwietnia 2008r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Skargę na decyzję z dnia 21 maja 2008r. wniósł także Zakład Inwestycji Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego zarzucając naruszenie art. 7, 12 i 138 § 2 Kpa, art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisu art. 54 § 3 P.p.s.a. i domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi tą skargę organ odwoławczy również wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2008r. sprawa ze skargi Zakładu Inwestycji Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego sygn. akt IISA/Gd 533/08 została połączona ze sprawą ze skargi R. L. sygn. akt IISA/Gd 532/08 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. W myśl stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej decyzji przepisu art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. W przepisie tym ustanowione zostało prawo autokontroli organu, którego działanie lub bezczynność zostały zaskarżone do sądu administracyjnego. Nie ulega wątpliwości, że unormowanie to ma umożliwić organowi administracji publicznej weryfikację własnego działania bez potrzeby rozpatrywania sprawy przez sąd administracyjny. Rozwiązanie takie prowadzi do zapewnienie szybszego załatwienia sprawy i to zgodnie z żądaniem skarżącego (pośrednie zrealizowanie jednej z zasad ogólnych postępowania administracyjnego - zasady szybkości i prostoty postępowania), nie angażuje też w rozstrzygnięcie sprawy sądu administracyjnego (tak uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. FPS 20/98 - ONSA 1999 Nr 4 poz. 120). Omawiany przepis wymaga uwzględnienia skargi w całości, określając przy tym termin, w jakim powinno to nastąpić. Uprawnienia organu dokonującego autokontroli określone w tym przepisie stanowią samoistną podstawę postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej w ramach tej procedury. Uprawnienie to bowiem powstaje w związku ze skargą skierowaną do sądu administracyjnego. Bez wątpienia organ odwoławczy w momencie złożenia skarg przez R. L. oraz B. M. na podstawie art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nabył uprawnienie do wydania nowego rozstrzygnięcia w sprawie, o ile prowadziło to do uwzględnienia skargi i nastąpiło przed rozpoczęciem rozprawy przed sądem. Art. 54 § 3 nie określa prawnych form, w jakich ma nastąpić przewidziane w tym przepisie "uwzględnienie skargi w całości". Rozstrzygniecie organu administracyjnego nie może się ograniczyć się stwierdzenie, że organ ten "uwzględnia skargę". Decyzja wydana na podstawie art. 54 § 3 powinna nadto rozstrzygać o losach zaskarżonej decyzji i ewentualnie decyzji organu I instancji. Należy przyjąć, że rozstrzygnięcie takie może zawierać: -uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub części (w zależności od zakresu zaskarżenia) i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy; -uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie o istocie sprawy: -uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania w sprawie; -uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania odwoławczego (tak Tadeusz Woś w: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. T. Wosia, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2005, str. 252-253). Odnosząc przedstawione uwagi na tle stosowania przepisu art. 54 § 3 cytowanej ustawy do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że wyrażone w petitum obu skarg żądanie sprowadzało się do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Zasadniczym zarzutem obu skarg była przedwczesność rozstrzygnięcia z uwagi na wadliwe przeprowadzenie rokowań, co zdaniem skarżących powodować powinno uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania. Nadto w swojej skardze B. M. podniosła zarzut, że wydanie zaskarżonych decyzji nastąpiło bez zapewnienia jej czynnego udziału w postępowaniu z uwagi na brak zawiadomienia o toczącym się postępowaniu skarżącej jako właścicielki działek nr 76 i 88/1. W zakresie tak określonych żądań zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja autokontrolna nie odpowiada treści przepisu art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uwzględniając bowiem obie skargi Wojewoda Pomorski uchylił swoją decyzję z dnia 20 marca 2008r. i poprzedzającą ją decyzję Starosty Puckiego oraz przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Warunkiem skorzystania z uprawnienia do autokontroli jest uwzględnienie skargi w całości, jak wprost stanowi cytowany przepis. W piśmiennictwie oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie podkreśla się, że "uwzględnienie skargi w całości" oznacza w rozumieniu przywołanej normy prawnej uznanie za uzasadnione zarówno zarzutów oraz wniosków skargi, jak i wskazanej w niej podstawy prawnej. Organ podejmujący rozstrzygnięcie w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. jest związany treścią żądania skargi i nie ma możliwości wybiórczego uwzględnienia skargi. ( por. np. A. Kabat w: B. Dauter, B.Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz." Zakamycze 2005 r., str.149, wyrok WSA w Warszawie z 18 lutego 2004 r. sygn. III SA 1804/82,publ. ONSA WSA 2005, nr 1,poz.9). Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja z dnia 21 maja 2008r., bezsprzecznie nie uwzględnia zarzutów i wniosków skarg R. L. i B. M. w całości, jako że zmierzały one zasadniczo do umorzenia postępowania w kwestii ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości i ewentualnego wywłaszczenia tej części, która ma zostać zajęta na budowę rurociągu za stosownym odszkodowaniem, jak również jej wniosków. Organ administracji publicznej, uwzględniając skargę w całości winien ocenić słuszność podniesionych zarzutów i tylko w przypadku gdy uzna wszystkie zarzuty za zasadne - może wydać rozstrzygnięcie w trybie powołanego wyżej art. 54 § 3. Oznacza to, w ocenie Sądu, konieczność orzeczenia w sprawie co do istoty. Uwzględnienie bowiem skargi polega na skorygowaniu zaskarżonego działania lub bezczynności wyłącznie w kierunku pożądanym przez skarżącego i w całości musi być zgodne z jego żądaniem. Decyzja wydana trybie art. 54 § 3 P.p.s.a może tylko zadośćuczynić skardze, nie może natomiast przynieść skutku w postaci powrotu sprawy na drogę administracyjną, bo tę możliwość wykluczyło skierowanie sprawy na drogę sądową (por: wyrok WSA z dnia 12.07.05 I SA/Wa 735/04 baza LEX nr 190723, wyrok z dnia 23.06.2005 VII SA/Wa 318/05 baza LEX nr 1866671 , wyrok z 15.06.2005 IV SA/Wa 158/05 baza Lex nr 179228, wyrok z dnia 3.06.2005 VII SA/Wa 812/04 baza Lex nr 186673, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" - Zakamycze 2005r. str. 146-150). Tego zaś wymogu nie spełnia wydana przez organ odwoławczy decyzja kasacyjna z dnia 21 maja 2008r. Na marginesie jedynie zauważyć należy, że zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie pojawiają rozbieżności, co do zakresu działania organów administracyjnych wydających decyzję na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. i możliwych rozstrzygnięć w decyzji wydanej na podstawie tego przepisu, a w szczególności prezentowany jest pogląd, że możliwe jest skorzystania przez organ administracyjny w decyzji autokontrolnej z uprawnień wynikających z art. 138 § 2 Kpa. Stanowisko takie zostało zawarte zarówno w wyroku przytoczonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8.08. 2008r., II OSK 935/07 (nie publikowany), przy czym podkreśla się że musi zostać jednocześnie spełniona podstawowa przesłanka decyzji autokontrolnej, a mianowicie uwzględnienie skargi przez organ w całości. W związku z tym orzekające Sądy uznają, że w przypadku zawartego w skardze wyraźnego żądania strony przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, wydanie takiego właśnie rozstrzygnięcia na podstawie art. 54 § 3, nie narusza tego przepisu (por. także J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, Warszawa 2006 r., s. 106). Wojewódzki Sad Administracyjny nie podziela tych poglądów z przyczyn wskazanych powyżej. W niniejszej sprawie istotne jest jednak, że w obu skargach stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji autokontrolnej zawarto zarzuty naruszenia przez ograny obu instancji szeregu przepisów prawa materialnego i procesowego. W zaskarżonej decyzji wydanej na podstawie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi organ odwoławczy ograniczył się wyłącznie do uwzględnienia jednego z zarzutów skargi B. M. Wskazać przy tym należy, że skarżący R. L. domagał się innego rozstrzygnięcia niż zostało podjęte przez Wojewodę w zaskarżonej decyzji, o czym świadczy również fakt, że zaskarżył on decyzję autokontrolą. Decyzja ta z całą pewnością nie uwzględnia obu wniesionych skarg w całości, a tym samym została wydana z obrazą powołanego jako jej podstawa prawa art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Jeżeli bowiem organ odwoławczy orzekając w trybie unormowanym w art. 54 § 3 tej ustawy nie uwzględnia skargi w całości, to decyzję tę należy uznać za wydaną z naruszeniem przywołanego przepisu prawa. Konkluzja ta uzasadnia konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Orzekający w sprawie organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania, co miało oczywisty wpływ na wynik sprawy, wobec czego Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję. Z uwagi na uwględnienie skarg Sąd na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania przyjmując stosownie do treści art. 205 § 2 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżących wpis sądowy oraz koszty zastępstwa procesowego.