VIII SA/Wa 274/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Protokolant Katarzyna Filipowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2008 r. sprawy ze skargi J.S.M. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania uwierzytelnionych dokumentów 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...]; 2) stwierdza, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Pismem z dnia 10 marca 2008 r. skarżący J.M. wystąpił z wnioskiem o wydanie uwierzytelnionych dokumentów: protokołu z przeprowadzonego postępowania kwalifikacyjnego z dnia 27 lutego 2008 r., notatki służbowej przewodniczących zespołów odnośnie punktacji zadania i wzorcowego zadania praktycznego z postępowania z dnia 25 maja 2006r. Postanowieniem Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak: [...] odmówiono przesłania skarżącemu notatki służbowej przewodniczących zespołu odnośnie punktacji zadania oraz wzorcowego zadania praktycznego z postępowania kwalifikacyjnego z dnia 25 maja 2006 r. W uzasadnieniu organ I instancji oparł się na treści art. 73 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej k.p.a. Dodał, iż zgodnie z orzecznictwem NSA strona postępowania nie może żądać, aby organ wykonywał i dostarczał jej kserokopie dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych. Strona może jedynie domagać się uwierzytelniania sporządzonych przez siebie odpisów (w tym kserokopii) z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, ale tylko wtedy gdy uzasadni to swoim ważnym interesem. Dokumenty, których domaga się skarżący zostały stworzone na potrzeby postępowania kwalifikacyjnego w celu jednolitej oceny prac kandydatów przez Państwową Komisję Kwalifikacyjną. Powyższe materiały nie stanowią części akt J.M. i jako takie nie podlegają udostępnieniu. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r., znak[...] utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] kwietnia 2008 r. Swoje stanowisko organ odwoławczy uzasadnił tym, iż notatka służbowa przewodniczących zespołów odnośnie punktacji zadania i wzór rozwiązania zadania praktycznego z części pisemnej egzaminu nie są dokumentami urzędowymi, o których mowa w art. 76 § 1 k.p.a. i nie stanowią części akt skarżącego w sprawie nadania uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości i jako takie nie podlegają udostępnieniu. Skargę na powyższą decyzję złożył J.M., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zarzucił - brak jawności oraz brak możliwości zapoznania się z pełną zawartością akt, w szczególności przeglądania materiałów związanych z prawidłowym rozwiązaniem zadania praktycznego i notatki służbowej przewodniczących zespołów dotyczącej punktacji zadania; nie wydanie przez organ uwierzytelnionych odpisów ww. dokumentów, które maja ważne znaczenie dla skarżącego. Podniósł również, iż organ dokonał błędnej wykładni art. 73 § 1 i 2 k.p.a. oraz przepisów prawa procesowego w szczególności niedopełenienie obowiązków wynikających z art. 7, 8, 9 i 10 k.p.a., pobieżną i błędną ocenę zadania praktycznego, brak podania obowiązujących ustaw i rozporządzeń wykonawczych stosowanych przy rozwiązaniu zadania praktycznego, akceptowanie przez organ sprawdzający "wadliwych odpowiedzi" ujętych w kluczu odpowiedzi jako prawidłowe, obejmowanie pytaniami zagadnień budzących spory w literaturze i doktrynie, dokonanie zmian zasad punktacji zadania praktycznego po zakończeniu egzaminu pisemnego. Takie postępowanie organu godzi w zasadę prawdy obiektywnej i zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pozostała cześć uzasadnienia organu dotyczyła odmowy nadania uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga J.M. zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia organów wydających przedmiotowe decyzje był przepis art. 73 k.p.a. Zgodnie z § 1 powołanego przepisu w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Natomiast, w myśl art. 73 § 2 k.p.a., strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Powyższy przepis, tak w świetle orzecznictwa, jak również poglądów doktryny, stanowi realizację zasady względnej jawności akt postępowania, które to uprawnienie przysługuje wyłącznie stronie i uczestnikom postępowania na prawach strony (tak J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2006 r., str. 382). W realiach niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skarżący jest stroną postępowania w przedmiocie odmowy nadania uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości, w ramach którego uwierzytelnione kserokopie chciał uzyskać, a zatem już z tego względu miał on ważny interes w uzyskaniu tych odpisów. Jak bowiem podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ważnym interesem strony, o którym mowa w art. 73 § 2 k.p.a., może być posiadanie uwierzytelnionych odpisów poszczególnych dokumentów z akt administracyjnych tak dla potrzeb prowadzonego postępowania w sprawie, jak i w celu ich wykorzystania w innych postępowaniach prawnych (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1998 r. sygn. akt I SA/Łd 770/96 - LEX nr 31771). Nie jest istotne i pozostaje poza oceną zarówno organów administracyjnych, jak i Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, czy żądane odpisy (uwierzytelnione kserokopie) mogą być w rzeczywistości przydatne do wykazania lub przedstawienia określonych okoliczności, uzasadnienia zajmowanego stanowiska lub też poparcia przedstawianych argumentów. Ocena taka może mieć miejsce jedynie w postępowaniu, w którym skarżący ma zamiar posłużyć się przedmiotowymi odpisami. Organy odnosząc się do treści cytowanego przepisu stwierdziły jednoznacznie, iż dokumenty, o których wydanie ubiega się skarżący, zostały stworzone na potrzeby postępowania kwalifikacyjnego w celu jednolitej oceny prac kandydatów i w związku z powyższym nie podlegają udostępnieniu, bowiem nie stanowią części akt J.M. W prawie do przeglądania akt mieści się uprawnienie do zapoznanie z treścią wszystkich dokumentów, a więc przejrzenie planów, notatek urzędowych, jak również utrwalenie na własny użytek wiadomości zawartych w aktach przez ich odnotowanie lub wykonanie odpisów. W tym zakresie nie ma żadnych ograniczeń w przepisie art. 73 § 1 k.p.a. Stronie służy prawo zaznajomienia się ze wszystkimi materiałami, niezależnie od tego, czy zostały zaliczone do dowodów służących rozstrzygnięciu sprawy, czy też nie mają takiego charakteru (tak J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2006 r., str. 385). Uniemożliwienie stronie dostępu do dokumentów, o które się ubiega, a które w jej ocenie mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, narusza zasadę jawności postępowania. Zasada ta doznaje ograniczeń jedynie w art. 74 k.p.a., który stanowi, iż przepisu art. 73 k.p.a. nie stosuje się do akt sprawy, objętych ochroną tajemnicy państwowej, a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy. Jak wynika z uzasadnienia obu decyzji organy nie wskazały, aby dokumenty, których udostępnienia żąda skarżący, należały do jednej z tych kategorii. Cytowany przepis wyraźnie odróżnia wyłączenia od przeglądania przez stronę akt sprawy objętych tajemnicą państwową od tych, które podlegają wyłączeniu w celu ochrony ważnego interesu państwowego. Za J. Starościakiem można wyrazić pogląd, że w trybie art. 74 § 1 k.p.a. mogą być wyłączone akta objęte tajemnicą służbową, których ujawnienie wobec strony jest niepożądane właśnie ze względu na ważny interes państwowy. Podobny pogląd wyraził W. Dawidowicz (cyt. w B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s. 346). Stosowanie wykładni korygującej z zastosowaniem przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ochronie tajemnicy państwowej i służbowej (Dz. U. Nr 40, poz. 271 ze zm.), wywołujące automatycznie skutek z mocy prawa w wypadku tajemnicy służbowej, nie zasługuje na aprobatę (B. Adamiak, J. Borkowski: op. cit., s. 347), gdyż przy stosowaniu przepisów ograniczających prawa strony nie można stosować wykładni rozszerzającej, lecz ścisłą wykładnię językową. W przeciwnym wypadku powstałoby pole do nadużyć dla organów administracji państwowej. (...) Można wprawdzie stosować ograniczenie wynikające z art. 74 § 1 k.p.a. także w stosunku do dokumentów, które nie są objęte tajemnicą państwową lub służbową, lecz tylko wówczas, gdy wyłączenie takie jest konieczne ze względu na ważny interes państwowy (por. wyrok NSA z dnia 8 września 1997 r., I SA/Ka 298/96). Przy wykładni tego przepisu należy mieć na uwadze konstytucyjne prawo obywateli do informacji wynikające z art. 51, 54 i 61 Konstytucji. Ograniczenie prawa do uzyskania informacji, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. W orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że przy rozpatrywaniu spraw dotyczących tajemnicy służbowej sąd ma prawo oceny, czy faktycznie wystąpiły przesłanki dla stwierdzenia tego typu tajemnicy. Akta sprawy powinny zawierać materiał, z którego by wynikało, jakimi względami interesu publicznego kierował się organ wydając niekorzystne dla strony orzeczenie. Z powodu braku tego materiału Sąd był pozbawiony możliwości dokonania oceny, czy nie zostały przekroczone przez organ granice uznania a zaskarżone postanowienia nie mają dowolnego charakteru (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 16 stycznia 1997 r. sygn. I KZP 34/96, OSP 1997, nr 7, poz. 147 i wyrok NSA z dnia 28 lipca 1992 r. sygn. III SA 1154/92, OSP 1994, nr 4, poz. 70). W tej sytuacji nie ma możliwości dokonania prawidłowej kontroli sądowoadministracyjnej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy ponownie ocenią przesłanki do wydania dokumentów, o które ubiega się skarżący. Organy powinny również wyjaśnić, dlaczego brak jest w aktach administracyjnych sporządzonej notatki urzędowej, na którą powołuje się protokół z 27 lutego 2008 roku, jak również informacji o niemożności jej dołączenia do akt sprawy administracyjnej. Przedmiotowa notatka ma istotne znaczenie zwłaszcza w kontekście rozpoznawania sprawy VIII SA/Wa 275/08 ze skargi J.M. w przedmiocie odmowy nadania uprawnień zawodowych. Treść notatki jak i data jej sporządzenia mają zasadnicze znaczenie przy ustaleniu wyników z przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej z dnia 27 lutego 2008 r. odnośnie zadania praktycznego. Dlatego biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2008 r. .