II OSK 75/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ Sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 października 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 854/08 w sprawie ze skargi B. M. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] października 2007 r. Nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wschodniej części obszaru K. oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 27 października 2008 r. (sygn. akt II SA/Kr 854/08) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę B. M. na uchwałę Rady Gminy Kościelisko z dnia 30 października 2007 r. Nr XIV/76/07 w sprawie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wschodniej części obszaru wsi Kościelisko w gminie Kościelisko. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. B. M. w dniu 10 grudnia 2007 r. wystąpił do Rady Gminy Kościelisko z wezwaniem do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego dokonanego wskazaną uchwałą Rady z dnia 30 października 2007 r. Skargę do sądu administracyjnego na tą uchwałę wniósł w dniu 5 lutego 2008 r. Zaskarżony akt prawa miejscowego został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 7 lutego 2008 r. Nr 95, poz. 705 i wszedł w życie z dniem 9 marca 2008 r. Skarga B. M. została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 maja 2008 r. (sygn. akt 213/08), który uznał, że zarówno wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, jak i sama skarga zostały złożone przedwcześnie, gdyż w dacie ich wniesienia przedmiotowa uchwała jeszcze nie obowiązywała, a więc nie mogła naruszać interesu prawnego skarżącego. Postanowienie to zostało uchylone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2008 r. (sygn. akt II OSK 1132/08), a sprawa przekazana Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż wejście w życie uchwały podjętej przez radę gminy stanowi istotną okoliczność podczas rozpoznawania skargi przez sąd administracyjny, natomiast nie stanowi przesłanki formalnej zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego. Sąd I Instancji, ponownie rozpoznając tą sprawę, podkreślił, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Na gruncie niniejszej sprawy Sąd I instancji związany był więc wykładnią art. 58 § 1 pkt 6 i art. 53 § 2 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przedstawioną w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt: II OSK 1132/08. Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd zauważył, iż w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały. Sąd I instancji podkreślił, iż uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i dla uzyskania mocy prawnej wymaga opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Jak stanowi art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 z późn. zm.), uchwała rady gminy w sprawie uchwalenia planu miejscowego obowiązuje od dnia wejścia w życie w niej określonego, jednak nie wcześniej niż po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa. W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała została opublikowana w dzienniku urzędowym województwa z dnia 7 lutego 2008 r., a zatem weszła w życie z dniem 9 marca 2008 r. Pismo zawierające wezwanie do usunięcia naruszenia interesu lub uprawnienia skarżący złożył w dniu 10 grudnia 2007 r., a skargę do sądu administracyjnego - w dniu 5 lutego 2008 r. W związku z powyższym Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona uchwała ani w chwili wniesienia przez skarżącego do organu wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, ani w chwili wniesienia skargi do sądu nie mogła - jako akt prawny, który nie wszedł w życie - naruszać uprawnień lub interesów prawnych skarżącego. Skarżący nie wykazał, aby istniał związek między tą uchwałą a jego indywidualną, aktualnie istniejącą sytuacją prawną. Zdaniem Sądu, taki związek musiał już w chwili składania skargi, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, LEX nr 53376). Sąd I instancji wskazał, że brak legitymacji skargowej B. M. do zaskarżenia przedmiotowej uchwały uniemożliwia Sądowi badanie merytorycznych zarzutów skargi, a jego konsekwencją jest oddalenie skargi. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł B. M., opierając ją na następujących podstawach: - naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym polegające na uznaniu, że w przedmiotowej sprawie zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego, co stanowi o braku jego legitymacji do wniesienia skargi, - naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, polegającą na uznaniu, że naruszenie interesu prawnego może zaistnieć dopiero po wejściu w życie uchwały, - naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 190 p.p.s.a. poprzez niepełne uwzględnienie wykładni prawnej art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym dokonanej w tej sprawie w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2008 r., - naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym przez błędne oddalenie skargi. Powołując się na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż możliwość skutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie określonym w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie jest uzależniona od wejścia w życie uchwały czy też zarządzenia, która ma być przedmiotem skargi. Zdaniem strony skarżącej, nie sposób z przedmiotowego przepisu wyprowadzić także wymogu publikacji aktów należących do kategorii aktów prawa miejscowego. Skarżący wskazał, iż legitymacja do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oparta została na subiektywnym przekonaniu danej osoby, iż ze względu na postanowienie zawarte w danej uchwale został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie. Takie stanowisko zostało wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 czerwca 1995 r. (IV SA 346/93, ONSA 1996, nr 3, poz. 125). Zdaniem skarżącego, takie subiektywne przekonanie może zaistnieć już po podjęciu zaskarżonej uchwały, niekoniecznie dopiero po jej wejściu w życie. Potwierdza to treść uzasadnienia postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2007 r., (II OSK 1738/06, Lex nr 341259), w którym Sąd stwierdził, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że strona musi odczekać, aż określona uchwała, która w jej ocenie zawiera uregulowania naruszające jej interes prawny wejdzie w życie i dopiero wtedy może skutecznie dokonać wezwania organu do usunięcia naruszeń spowodowanych tą uchwałą. Przeciwny pogląd zdaje się być zbędnym utrudnieniem czy formalizmem, nie mieszczącym się w aktualnych standardach ochrony praw obywatelskich. Skarżący podkreślił, iż Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w tej sprawie postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2008 r. w pełni podzielił pogląd wyrażony w postanowieniu z dnia 22 czerwca 2007 r. W ocenie skarżącego, naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym powinno być jednakowo rozumiane w kontekście instytucji wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego, jak również w kontekście legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Jeżeli naruszenie interesu prawnego niezbędnego do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa nie jest uzależnione od wejścia w życie uchwały, to konsekwentnie należy przyjąć, że wejście w życie uchwały nie jest przesłanką niezbędną do skutecznego wniesienia skargi na tą uchwałę. Pojęcie "naruszenie interesu prawnego" powinno być jednakowo rozumiane niezależnie od etapu procesu kontroli zgodności treści uchwały z przepisami prawa. Skarżący zauważył ponadto, że uzależnienie możliwości wniesienia skargi na uchwałę rady gminy od jej wejścia w życie może pośrednio wyłączyć możliwość sądowej kontroli aktów prawa stanowionych przez gminę. Taka sytuacja zaistnieje, gdy podmiot wezwie radę gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego w związku z podjętą uchwałą na tyle wcześnie, że trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi, liczony od dnia otrzymania odpowiedzi organu upłynie jeszcze przed dniem wejścia w życie uchwały. Powyższe niebezpieczeństwo wynika z treści art. 29 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który wejście w życie uchwały rady gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzależnia od dnia ogłoszenia uchwały w dzienniku urzędowym województwa. Wprawdzie akty normatywne ogłasza się niezwłocznie (art. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych), lecz w praktyce jest to proces złożony i czasochłonny. Zdaniem skarżącego, z powyższych względów została również wyłączona sądowa kontrola zaskarżonej uchwały w niniejszej sprawie, gdyż wzywając radę gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego w dniu 10 grudnia 2007 r. nie miał on możliwości złożenia skargi do sądu po wejściu w życie zaskarżonej uchwały. W skardze kasacyjnej podniesiono ponadto, że uchwała Rady Gminy Kościelisko narusza interes prawny skarżącego. Interes ten skarżący wywodzi z przysługującego mu prawa własności nieruchomości, którego ochronę zapewniają przepisy art. 61 ust. 2 i 3 Konstytucji, art. 140 k.c. oraz art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z prawem własności nieruchomości jest bowiem ściśle związane uprawnienie do swobodnego zagospodarowania terenu. Podjęcie zaskarżonej uchwały uniemożliwiło skarżącemu zrealizowanie inwestycji objętej uzyskaną przez niego decyzją o pozwoleniu na budowę, jak również obniżyło w sposób istotny wartość jego nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem kontrola legalności zaskarżonego wyroku ogranicza się do rozważenia zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną wykładnię tego przepisu. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP), które musi nastąpić w zgodzie z odpowiednimi zasadami i w odpowiednim trybie, o którym mowa w art. 88 ust. 2 Konstytucji. Postanowienia art. 88 Konstytucji mają na celu realizację zasady, w myśl której w demokratycznym państwie prawnym prawo jest jawne; tylko jawne, należycie ogłoszone, a zatem dostępne każdemu zainteresowanemu prawo może wiązać swych adresatów i znajdować zastosowanie przed organami władzy publicznej (P. Winczorek "Komentarz do Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku, Wyd. Liber, Warszawa 2008, s. 204). Akt prawa miejscowego, który nie został opublikowany i nie wszedł w życie nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego i nie wywołuje żadnych skutków prawnych, a zatem postanowienia takiego aktu nie mogą naruszać niczyjego interesu prawnego lub uprawnienia. Należy dodatkowo zauważyć, iż każda uchwała rady gminy podlega kontroli dokonywanej przez organ nadzoru tj. wojewodę lub regionalną izbę obrachunkową (art. 85 i art. 86 ustawy o samorządzie gminnym). Zgodnie z art. 90 ust. 1 zdanie pierwsze wskazanej ustawy wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (art. 91 ust. 1 ustawy). Może więc mieć miejsce sytuacja, w której uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podjęta przez radę gminy w całości lub w części nie stanie się aktem prawa miejscowego obowiązującym na terenie gminy, gdyż jej zapisy zostaną wyeliminowane z obrotu prawnego rozstrzygnięciem nadzorczym w wojewody. W przypadku wniesienia przez jakiś podmiot skargi na taką uchwałę przestanie więc istnieć przedmiot zaskarżenia. Dopiero publikacja takiej uchwały oznaczać będzie, iż podlegała ona kontroli organu nadzoru. Na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego ma to istotne znaczenie, ponieważ przedmiotem merytorycznej kontroli sądu powinny być uchwały rady gminy, które zostały uprzednio skontrolowane przez organ nadzoru i organ ten w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego nie zakwestionował ich legalności. Zgodnie z art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. skarga powinna zawierać określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego skarżącego. Oznacza to, że takie naruszenie musi mieć miejsce najpóźniej w dacie wniesienia skargi. Skoro skarżący wniósł skargę w dniu 5 lutego 2008 r., a zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego Nr 95, poz. 705 z dnia 7 lutego 2008 r. i weszła w życie w dniu 9 marca 2008 r., to Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż kwestionowany akt prawa miejscowego w dacie wniesienia skargi nie mógł naruszać interesu prawnego lub uprawnień skarżącego, a zatem, że nie miał on legitymacji do zaskarżenia tej uchwały do sądu administracyjnego. Tym samym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - jako niezasadny - nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Nietrafnie również podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 190 p.p.s.a. poprzez niepełne uwzględnienie wykładni prawnej art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym dokonanej w tej sprawie w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2008 r. W postanowieniu tym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że już sam fakt podjęcia uchwały może rodzić u strony przekonanie o naruszeniu jej interesu prawnego. Przekonanie to jest niezależne od wejścia w życie uchwały. Wejście w życie uchwały podjętej przez radę gminy stanowi istotną okoliczność podczas rozpoznawania skargi przez sąd administracyjny, natomiast nie stanowi przesłanki formalnej zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, ponownie rozpoznając tą sprawę, w pełni zastosował się do tej wykładni, prawidłowo przyjmując, że fakt, iż zaskarżona uchwała w dacie wniesienia skargi nie miała jeszcze mocy obowiązującej przesądza o tym, że interes prawny skarżącego w dacie wniesienia skargi nie mógł zostać tą uchwałą naruszony. Uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.