III SA/Lu 349/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Maria Filipek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 28 października 2008r. sprawy ze skarg: Gminy oraz M.S. na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargi Zarządzeniem zastępczym z dnia [...] lipca 2008 r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 98a/ ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 z późn. zm.) – po powiadomieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji dnia 21 lipca 2008 r., Wojewoda L. stwierdził wygaśnięcie mandatu radnej Rady Miejskiej w B. - M. S. W uzasadnieniu zarządzenia zastępczego Wojewoda L. wskazał, że pismem z dnia 14 kwietnia 2008 r. Przewodniczący Rady Miejskiej w B. poinformował organ nadzoru, że radna M. S. zrzekła się pisemnie mandatu radnej Rady Miejskiej w B., zaś w oświadczeniu woli z dnia 18 marca 2008 r. (po upływie ok. 5 tygodni) wniosła o uchylenie się od skutków prawnych wcześniejszego zrzeczenia się mandatu radnej. Zdaniem Wojewody L., zaszła przesłanka określona w art. 190 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województwa. Zgodnie bowiem z tym przepisem wygaśnięcie mandatu radnego następuje na skutek pisemnego zrzeczenia się mandatu. Wygaśniecie mandatu radnej nastąpiło więc z mocy prawa wskutek zaistnienia przesłanki zrzeczenia się mandatu, a uchwała stwierdzająca wygaśnięcie mandatu radnej, którą rada miała obowiązek podjąć najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu (cyt. wyżej art. 190 ust. 2 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województwa) ma jedynie charakter deklaratoryjny. W stanie faktycznym sprawy, Rada Miejska w B. nie wypełniła obowiązku podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnej M. S. Wojewoda L. działając na podstawie art.98a/ ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wezwał Radę Miejską w B. do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnej w terminie 30 dni od daty doręczenia wezwania. W wezwaniu wskazano, że nie ma podstaw prawnych do stosowania przepisów kodeksu cywilnego o wadach oświadczenia woli w stosunku do oświadczeń woli radnego dotyczących zrzeczenia się mandatu. Wezwanie powyższe zostało doręczone 12 czerwca 2008 r. Wobec bezskutecznego upływu 30-dniowego termin do podjęcia uchwały przez Radę Miejską w B., Wojewoda L. wydał skarżone zarządzenie zastępcze. Jednobrzmiące skargi na powyższe zarządzenie zastępcze złożyli M. S. (sygn. akt III SA/Lu 350/08 oraz Rada Miejska w B. (sygn. akt III SA/Lu 349/08) zarzucając naruszenie: - art. 98a/ ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez wydanie zarządzenia zastępczego w sytuacji gdy Rada Miejska w B. nie znalazła podstaw prawnych do podjęcia uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnej Rady Miejskiej, - art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym poprzez wydanie zarządzenia bez zgodnego z prawdą uzasadnienia i bez zbadania stanu faktycznego, - art. 190 ust. 3 Ordynacja wyborcza poprzez naruszenie zasady działania organu administracji polegający na pozbawieniu możliwości złożenia wyjaśnień, zalegalizowanie bezprawnego wprowadzenia w błąd przez Krajowe Biuro Wyborcze w Lublinie oraz Miejską Komisję Wyborczą w B. Ponadto, skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego tj. : art. 9, 11. W konkluzji skarg wniesiono o uchylenie zaskarżonego zarządzenia zastępczego i zasądzenie od Wojewody L. kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargi Wojewoda L. wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zarządzeniu zastępczym. Postanowieniem z dnia 2 października 2008 r. Sąd zarządził połączenie spraw o sygn. akt III SA/Lu 349/08 ze skargi Gminy B., oraz ze skargi M. S. (sygn. akt III SA/Lu 350/08) w celu łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia na podstawie art. 111 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skargi nie zasługują na uwzględnienie. Na wstępnie podnieść należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę m. in. działalność administracji publicznej po względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 tej ustawy kontrola ta obejmuje między innymi akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Rozpoznając skargę na akt nadzoru Sąd dokonuje oceny, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy prawa obowiązujące w dacie orzekania przez organ administracji publicznej. Analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawie w pierwszej kolejności rozstrzygnąć należy jakie podmioty są uprawnione do wniesienia skargi sądowej na zarządzenie zastępcze organu nadzoru stwierdzającego wygaśniecie mandatu radnego. Stosownie do art. 98 ust. 3 w związku art. 98a/ ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – do złożenia skargi na tego rodzaju akt, uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny uprawnienie lub kompetencje zostały naruszone. Wyrokiem z dnia 17 lipca 2007 r. – sygn. akt 19/04 (OTK z 2007 r. Nr 7 poz. 78) orzekł, że art. 98a/ ust. 3 cyt. wyżej ustawy, w zakresie w jakim uniemożliwia radnemu zaskarżenie zarządzenia zastępczego stwierdzającą wygaśnięcie jego mandatu, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji. W uzasadnieniu wyroku wywiedziono, że skoro radnemu przysługuje skarga sądowa na uchwałę rady gminy stwierdzającą wygaśnięcie jego mandatu, to radny może wnosić skargę na zarządzenie zastępcze, stwierdzające wygaśnięcie jego mandatu, oba te akty są niewątpliwie aktami o tożsamej treści i wywołują tożsame skutki prawne, wobec czego nie można różnicować tychże aktów ze względu na ich skutki i możliwości ich zaskarżenia. W tym stanie, nie budzi wątpliwości legitymacja M. S. do złożenia skargi na zarządzenie zastępcze. Nie może również być kwestionowana legitymacja czynna gminy lub związku gminnego, których uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone, co wprost wynika z art. 98 ust. 3 zdanie 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym. Oczywiste jest przy tym, że jeżeli rada gminy podejmie uchwałę o wyrażeniu woli w przedmiocie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze (zarządzenie zastępcze), to rada gminy nie jest zobowiązana do wskazania osoby uprawnionej do podpisania wniesionej skargi sądowej. W takiej sytuacji, bezsprzecznie uprawnienie do reprezentowania gminy postępowaniu sądowym oraz do wniesienia skargi będzie miał wójt (burmistrz, prezydent), na podstawie art. 31 u.s.g. Jeżeli natomiast w uchwale inicjującej wszczęcie postępowania sądowego rada gminy upoważni jej przewodniczącego lub inną osobę ( z pominięciem wójta) do reprezentowania gminy oraz do wniesienia skargi, to w takiej sytuacji , zdaniem sądu wojewódzkiego, organem uprawnionym do reprezentacji gminy będzie jej rada. W tych okolicznościach, gdyby hipotetycznie założyć, że skargi sądowej na zarządzenie zastępcze o wygaśnięciu mandatu radnego, nie wniósł radny, którego dotyczy owo zarządzenie gmina zostałaby pozbawiona prawa do sądowej kontroli aktu wydanego przez organ nadzoru. Podzielić należy stanowisko wyrażone w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2007 r. sygn. I OSK 706/07 (niepubl.) oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2005 r. sygn. IV SA/Wa 821/5 (Lex nr 192932), że wykładnia art. 98 ust. 3 w powiązaniu z ust. 3a/ przemawia, za przyjęciem tezy, iż uprawnienie do wniesienia skargi sądowej na rozstrzygnięcie nadzorcze w przedmiotowej sprawie "zarządzenie zastępcze" przysługuje również radzie gminy (zobacz również wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 lipca 2007 r. , sygn. akt III SA/Po 491/07; wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 lutego 2007 r. sygn. VII SA/Wa 48/07, postanowienie NSA z dnia 6 kwietnia 2006 r. sygn. OSK 343/06). Za przyznaniem radzie gminy uprawnienia do wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze, mogą przemawiać również względy słuszności np. w sytuacji, gdy na skutek konfliktu rady gminy z organem wykonawczym, bądź z innych przyczyn – ostatni z wymienionych nie będzie zainteresowany w złożeniu skargi. Z tych wszystkich przyczyn , większość składu orzekającego jest zdania, że w przedmiotowej sprawie Rada Miasta w B. była organem uprawnionym do wniesienia skargi sadowej w imieniu gminy miejskiej. Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały, wskazać należy, że w stanie faktycznym sprawy, organ gminy wbrew obowiązkowi wynikającemu m.in. z przepisów art. 190 ust. 2 i 6 Ordynacji samorządowej, nie podjął uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego. Po bezskutecznym upływie 30-dniowego terminu, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej wydał zarządzenie zastępcze. Podzielić należy stanowisko Wojewody, że w sprawie niniejszej zaistniała przesłanka określona w art. 190 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województwa (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.). Zgodnie z cytowanym wyżej przepisem wygaśnięcie mandatu następuje z mocy prawa, na skutek pisemnego zrzeczenia się mandatu, a uchwała stwierdzająca wygaśniecie mandatu, którą Rada ma obowiązek podjąć najpóźniej w terminie 3 miesięcy od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia, ma jedynie charakter deklaratoryjny. Podzielić należy również stanowisko organu nadzoru, że rezygnacja z mandatu radnej jako oświadczenie woli wywołała swój skutek prawny z chwilą złożenia jej na ręce Przewodniczącego Rady Miejskiej w B. z mocą od 12 lutego 2008 r. Podnieść należy, że treść oświadczenia jest jednoznaczna i zostało złożne bezpośrednio przewodniczącemu rady. Trafnie przyjął Wojewoda, że przepisy Ordynacji wyborczej do rad gmin, powiatów i sejmików województw nie zawierają regulacji prawnych dotyczących dopuszczalności odwołania oświadczenia woli radnego o zrzeczeniu się mandatu, a także ocen oświadczenia dotkniętego wadami oświadczenia woli. Nie zawierają także odesłania do przepisów kodeku cywilnego. Instytucja zarządzenia zastępczego nie przewiduje wymogu wysłuchania wyjaśnień radnego przed wydaniem zarządzenia zastępczego. Dodać przy tym należy, że zgodnie z art. 190 ust. 3 cytowanej wyżej ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województwa tylko w przypadkach określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 (odmowa ślubowania, utrata prawa wybieralności lub brak tego prawa w dniu wyborów) i tylko przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu, należy umożliwić radnemu złożenie wyjaśnień. W świetle powyższych ustaleń istniała podstawa do podjęcia przez Wojewodę L. zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego M. S. w trybie art. 98a/ ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto, Sąd rozstrzygając sprawę oparciu o art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie stwierdził uchybień w prowadzonym przez Wojewodę postępowaniu nadzorczym. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji.