II SA/Bd 382/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz ( spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant Ewa Majchrzak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 października 2008r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] – [...] z dnia [...] lutego 2008r., 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy na rzecz skarżącej kwotę [...] zł ( [...] ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. U z a s a d n i e n i e: Burmistrz Ż. decyzją z [...] lutego 2008 r., na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 , ust. 2 pkt 2, art. 106 ust. 1, ust. 3, ust. 3 lit a, ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 roku nr 64 poz. 593 z późno zm.), art. 163, zmienił swą decyzję z [...] października 2006 r. W sprawie przyznania zasiłku stałego w części dotyczącej jego wysokości w ten sposób, że kwotę [...] zł. zastąpił kwotą: [...] zł., począwszy od [...] lipca 2007 r. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że na podstawie decyzji z [...] maja 2004 r., skarżąca nabyła prawo do otrzymywania zasiłku stałego, który jak wynika z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, przysługuje pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, przy czym wysokość świadczenia, jak stanowi art. 37 ust. 2 pkt 2 w/w ustawy, ustala się w przypadku osoby w rodzinie jako różnicę pomiędzy kryterium dochodowym na osobę w rodzinie a dochodem na osobę w rodzinie. Organ wskazał, że z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem, otrzymującym zasiłek stały w kwocie [...] zł., która stanowi łączny dochód rodziny, a na osobę przypada: [...] zł. Skoro, więc kryterium dochodowe dla rodziny wynosi: [...] zł., a na osobę [...] zł., to różnica pomiędzy kryterium dochodowym na osobę w rodzinie, a posiadanym dochodem na osobę w rodzinie wynosi [...] zł. Dlatego też w ocenie organu skarżącej przysługuje zasiłek stały w wysokości [...] zł miesięcznie od dnia [...] lipca 2007 r. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca nie zgodziła się z faktem obniżenia dotychczasowej kwoty świadczenia, kwestionując ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji, polegające - w jej ocenie - na uznaniu, że łączny dochód w jej rodzinie wynosi [...] zł., co oznacza, że rzeczywisty dochód na osobę w rodzinie wynosi [...] zł., co nie polega na prawdzie, albowiem jej mąż jest całkowicie niezdolny do pracy i otrzymuje jedynie zasiłek stały w kwocie [...] zł.; legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności trwałej i nie może pracować od 2001 r. Decyzją z [...] marca 2008 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., w oparciu o art. 1 ust 1, art. 2, art. 17 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U z 2001 L Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 37 ust 1 pkt 2 i ust 2 ustawy z dnia 12 maca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U z 2004 r., Nr 64, poz. 593 z późn. zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000r. Nr 98, poz. 1078 z późn. zm., dalej: kpa), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy oparł o następujące ustalenia i rozważania: Ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie wynika, że skarżąca mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z małżonkiem. Obaj małżonkowie legitymują się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Na podstawie decyzji z [...].10.2006 r., Nr [...] skarżąca otrzymała zasiłek stały w wysokości [...] zł. miesięcznie, natomiast małżonek Z. S. na podstawie decyzji z [...].10.2006 r., Nr [...] otrzymał zasiłek stały w wysokości [...] zł. miesięcznie. Z chwilą utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności z [...].06.2007 r. przez skarżącą organ zmienił wysokość zasiłku stałego przyznanego mężowi na kwotę [...] zł miesięcznie. Na podstawie orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności nr [...] z dnia [...].02.2008 r., skarżąca została zaliczona do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności na stałe, stąd organ przyznał zasiłek stały w wysokości [...] zł. miesięcznie ([...] zł. kryterium dochodowego ustalonego przez ustawodawcę na dwie osoby, minus [...] zł. dochodu rodziny, podzielone na 2 osoby = [...] zł.). Ze skargi złożonej do Sądu, wynika, że skarżąca nie godzi się na obniżenie świadczenia, jak też stoi na stanowisku, że winna otrzymać spłatę kwoty 351 zł., albowiem nigdy nie utraciła prawa do zasiłku stałego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i należało ją uwzględnić. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W ocenie Sądu organy obu instancji dopuściły się naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną do wydania decyzji organu pierwszej instancji stanowił art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zgodnie z jego treścią decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia. Decyzję można także zmienić lub uchylić, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa wart. 11, art. 12, art. 107 ust. 5 powyższej ustawy. Okolicznością bezsporną i niewątpliwą jest, że nie wystąpiła pierwsza przesłanka odnosząca się do zmiany przepisów prawa. Organy winny były, więc wykazać zmianę sytuacji dochodowej strony, na jej korzyść, poprzez porównanie dochodów jej rodziny z okresu wydania decyzji z [...] października 2006 r. z aktualnie uzyskiwanymi wyższymi dochodami, na dzień wydania zaskarżonej decyzji, co uprawniałoby do zmniejszenia wysokości zasiłku. Tymczasem organy wykazały okoliczność wręcz przeciwną, polegającą na zmniejszeniu dochodu rodziny. Organ odwoławczy przedstawił sytuację dochodową strony z daty zmienionej decyzji z [...].10.2006 r., wskazując, że na jej mocy uzyskała ona kwotę [...] zł. zasiłku stałego, a jej mąż na podstawie decyzji z tej samej daty uzyskał kwotę [...] zł., co sprawia, że całkowity dochód rodziny wyniósł [...] zł., a więc dochód na osobę w rodzinie wynosił wtedy [...] zł. ([...] zł. : 2). Aktualnie natomiast według organów, całkowitym dochodem rodziny strony jest jedynie kwota [...] zł. zasiłku stałego, osiągana przez męża skarżącej, (któremu decyzją z [...].07.2007 r. podwyższono świadczenie z kwoty [...] zł. do [...] zł.), co sprawia, iż dochód na osobę w rodzinie wynosi [...] zł. ([...] zł. : 2), a więc jest mniejszy niż miało to miejsce w dacie wydania zmienionej na niekorzyść strony decyzji. Przy wyliczeniu tym organy zupełnie pominęły obowiązującą decyzję z [...].10.2006 r., przyznającą skarżącej [...] zł. zasiłku stałego. Konsekwencją takich ustaleń jest niezrozumiała sytuacja, że pomimo zmniejszenia wyliczonego przez organy dochodu, dokonano zmniejszenia stronie wysokości świadczenia, uznając, że w istocie, było to "przyznanie" na nowo świadczenia w kwocie [...] zł., albowiem w ocenie organów, wspomniana decyzja z [...].10.2006 r., przyznająca skarżącej [...] zł. zasiłku stałego "utraciła ważność" z dniem [...] lipca 2007 r., z chwilą utraty orzeczenia o niepełnosprawności (vide: uzasadnienie zaskarżonej decyzji). W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek orzeczenia na podstawie, którego można by poczynić ustalenia w przedmiocie wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej skarżącej kwotę [...] zł. zasiłku stałego, ani też nie zachodzą podstawy ku temu, zwłaszcza, że z ugruntowanego orzecznictwa wynika, iż niedopuszczalne jest, by ryzyko nieprawidłowego działania administracyjnego (w postaci błędnego dokonania oceny niepełnosprawności) było przerzucone na osobę ubiegającą się o zasiłek stały, w sytuacjach, w których orzeczono ostatecznie o kontynuacji niepełnosprawności, tak jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie. Sprawia to, że w istocie stronie służy roszczenie o zapłatę przyznanego, lecz niewypłacanego świadczenia, począwszy od [...] lipca 2007 r. Powyżej wskazane uchybienia nie miały jednak wpływu na wynik sprawy, albowiem organy ostatecznie dokonały prawidłowych wyliczeń w zakresie kwoty świadczenia, która obecnie winna służyć stronie, przy uwzględnieniu dwóch istotnych okoliczności: po pierwsze, że nie otrzymuje ona w rzeczywistości należnej jej kwoty [...] zł. (wynikającej z w/w decyzji z [...].10.2006 r.), a po wtóre, że jej mąż otrzymuje zasiłek stały w wysokości [...] zł. W tej sytuacji, bowiem zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 2 w/w ustawy kwota zasiłku przysługującego skarżącej, powinna stanowić różnicę między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie, która wynosi [...] zł. ([...] zł. : 2), a dochodem na osobę w rodzinie, który wynosi aktualnie [...] zł. ([...] zł. : 2), co daje należność w wysokości [...] zł. Organy jednak w inny sposób uchybiły przepisom postępowania, tj. art. 6 kpa, oraz przepisom prawa materialnego, tj. art. 106 ust. 3 i 5 w/w ustawy o pomocy społecznej, co miało wpływ na wynik sprawy. Trzeba podkreślić, że zgodnie z art. 6 kpa, organy administracji publicznej winny przestrzegać zasady praworządności, tzn. działać na podstawie przepisów prawa. Zasada ta została podkreślona wart. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) stanowiącym, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Mając, więc na względzie powyższe, nie będąc związany granicami skargi, Sąd wziął pod uwagę okoliczność, że decyzja w przedmiocie zmiany wcześniejszej decyzji organu na podstawie art. 106 ust. 5 w/w ustawy ma charakter konstytutywny i wywołuje skutki prawne dopiero od chwili jej uostatecznienia. W związku z tym termin, od którego została zmieniona decyzja w przedmiocie wysokości zasiłku stałego ustalono nieprawidłowo. Poczynienie przez organ właściwych ustaleń w przedmiocie zaistniałej zmiany sytuacji dochodowej strony, w rozumieniu art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej, powinno wywrzeć tylko ten skutek, że prawidłowo, organ pomocy społecznej winien dokonać zmiany decyzji - powstrzymując się od określenia daty dokonanej zmiany. Zmiana, o której orzeka organ odniesie, bowiem skutek od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, a obliczenie nowej wysokości świadczenia powinno nastąpić z zastosowaniem przepisu art. 106 ust 3 w/w ustawy. Jej przepisy nie przewidują, aby zmiana wysokości świadczenia winna być dokonana z określonym momentem (dniem lub miesiącem), w którym zaistniało zdarzenie ją uzasadniające. Brak było, więc podstaw do wydania decyzji uchylającej lub zmieniającej decyzję poprzednią od określonego terminu, a tym bardziej ze skutkiem ex tunc, tj. z chwilą zaistnienia zmiany sytuacji dochodowej uprawnionej osoby, albowiem decyzja uchylająca lub zmieniająca decyzję poprzednią, jest decyzją o charakterze konstytutywnym, odnoszącą skutek ex nunc. Na powyższe zwracał już uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyrokach z 13.11.2007 r., w sprawie II SA/Bd 598/07, oraz z 21.11.2007 r., W sprawie II SA/Bd 760/07, choć w wyroku z 13.11.2007 r., dopuścił możliwość określenia przez organ daty zmiany, wskazując jednak, że winna ona być określona na pierwszy dzień następnego miesiąca po miesiącu w którym wydano decyzję. W ocenie Sądu w niniejszym składzie, określenie daty zmiany decyzji nie znajduje jednak podstawy prawnej, a okresowy - miesięczny charakter zasiłku stałego, nie może oznaczać, że skutki zmiany decyzji zostaną przesunięte w czasie, na okres - od ustatecznienia się decyzji - do pierwszego dnia miesiąca, następnego po miesiącu, w którym ustatecznienie to nastąpi. W okresie tym obliczenie świadczenia powinno odbyć się z zastosowaniem przepisu art. 106 ust. 3 w/w ustawy, który stanowi, że w przypadku, gdy uprawnienie do świadczenia nie obejmuje pełnego miesiąca, świadczenie przyznaje się za niepełny miesiąc, a kwotę świadczenia ustala się, dzieląc pełne kwoty przez liczbę dni kalendarzowych tego miesiąca i mnożąc przez liczbę dni objętych świadczeniem. W ocenie Sądu "świadczeniem nieobejmującym pełnego miesiąca" w rozumieniu tego przepisu jest nie tylko świadczenie, do którego prawo całkowicie wygasło (skutkiem uchylenia poprzedniej decyzji), a decyzja uchylająca ustateczniła się w trakcie okresu miesięcznego, przez co dotychczasowe, uchylone świadczenie nie obejmuje pełnego miesiąca. "Świadczeniem nie obejmującym pełnego miesiąca" jest również zdaniem Sądu, świadczenie w zmienionej wysokości, co oznacza, że obejmuje ono część miesiąca, a jego pozostałą, poprzednią część obejmuje dotychczasowe zmienione, nie obowiązujące już świadczenie, więc świadczenie, do którego strona utraciła uprawnienie. W tej sytuacji oczywistym jest, że nowoprzyznane świadczenie zgodnie ze wskazanym przepisem nie obejmuje pełnego miesiąca. Na zasadę działania skutków prawnych na przyszłość, tj. ex nunc, decyzji zmieniającej zwracał też uwagę wyrok WSA w Opolu z 6.03.2006 r., w sprawie II SA/Op 374/05, a także wyrok WSA w Krakowie z 22.01.2008 r. w sprawie II SA/Kr 150/06. Stanowisko orzecznictwa, w tym aktualnego, nie jest jednak w tym względzie jednolite, albowiem przyjmuje się również, że jako datę początkową zmiany decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 w/w ustawy, należy przyjmować datę zaistnienia zmiany sytuacji dochodowej strony, nawet ze skutkiem wstecznym ex tunc (por. wyrok WSA w Gdańsku z 20.09.2007 r., w sprawie II SA/Gd 509/07, a także wyrok WSA we Wrocławiu z 24.09.2008 r., w sprawie II SA/Wr 298/08). Sąd w niniejszym składzie opowiada się jednak za wyrażonym wyżej stanowiskiem odnośnie działania skutków decyzji ex nunc. Dodać trzeba, bowiem że wywoływanie skutku ex tunc wiąże się z wydawaniem aktów o charakterze deklaratoryjnym, a nie należy do nich omawiana decyzja zmieniająca. Co się zaś tyczy uznania przez Sąd braku przesłanek do określania daty zmiany, to należy podsumować jedynie, że brak regulacji w zakresie możliwości określania daty zmiany decyzji, nie oznacza, że powstaną jakiekolwiek trudności z właściwym obliczeniem wysokości świadczenia, co wyjaśniono już wyżej. Mając powyższe na uwadze, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a", oraz "c" p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji wyroku. Sąd nie orzekł o braku wykonalności zaskarżonej decyzji, by nie pozbawiać strony, należnych bieżących środków na utrzymanie. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji winny w pełni uwzględnić zasygnalizowane wyżej uwagi odnoszące się do prawidłowości postępowania. Dotyczy to, jak już to podkreślono, konieczności poczynienia wyczerpujących i prawidłowych ustaleń faktycznych, co wyżej omówiono, a przede wszystkim prawidłowego sformułowania sentencji decyzji uwzględniając, że działa ona wyłącznie na przyszłość i brak jest podstawy prawnej do określania daty dokonywanej zmiany decyzji z [...] października 2006 r.