I OSK 221/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 793/08 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 4 listopada 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 793/08 oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych Spółki Akcyjnej z siedzibą w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2008 r. [...], w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia 14 grudnia 2007 r. stwierdził nabycie z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Żmigród z mocy prawa nieodpłatnie prawa własności nieruchomości położonej w P., Gmina Żmigród, w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr[...], nr [...] i nr [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r., to jest w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała tylko w faktycznym władaniu Polskich Kolei Państwowych S.A. Z tego względu podlegała komunalizacji. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., w wyniku rozpatrzenia odwołania Polskich Kolei Państwowych S.A., utrzymała w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Odnosząc się do postawionych zarzutów wskazała, iż zarówno wydzielanie jak i obejmowanie przez państwowe osoby prawne przekazywanych im przez właściwy organ państwa, państwowych nieruchomości gruntowych w zarząd następowało przed dniem 27 maja 1990 r. w trybie określonym w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99), a wcześniej w użytkowanie, na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159), które przeszło później w zarząd, bądź jeszcze wcześniej decyzjami władz państwowych wydawanymi na podstawie art. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47, poz. 354). Prawo zarządu konkretną nieruchomością nie podlegało domniemaniu, gdyż regulowane było ustawą, która określała sposób powstania i przeniesienia tego prawa. W szczególności z art. 38 ust. 2 wskazanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. wynika, że zarząd nieruchomości był ustanawiany w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo za zezwoleniem tego organu, na podstawie umowy o przekazanie nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabycie nieruchomości. Wszystkie państwowe jednostki miały zatem obowiązek uregulowania stanu prawnego gruntów faktycznie przez nie użytkowanych. Organ odwoławczy wskazał, że na PKP S.A. ciąży obowiązek wykazania tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości. Odwołująca się Spółka, mimo wezwania, tytułu prawnego nie wykazała, ani też taki tytuł nie wynika z akt sprawy. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uznała, że skoro analiza całokształtu sprawy wskazuje, że przedmiotowa nieruchomość nie podlegała wyłączeniu z komunalizacji, stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. mienie ogólnonarodowe i należała w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, to organy orzekające miały obowiązek stwierdzić, że stała się ona z dniem 27 maja 1990 r. mieniem komunalnym Gminy Żmigród. Od decyzji tej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółka PKP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów wskazano, iż m.in. zarzuty naruszenia art. 5 ust. 1 oraz art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) przez ich nieprawidłowe zastosowanie są nietrafne. Pierwszy z przepisów powyższej ustawy stanowi o nabyciu – z dniem wejścia w życie ustawy – z mocy prawa przez właściwe gminy mienia ogólnonarodowego (państwowego) należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których organy, określone w pkt 1, pełnią funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 tego artykułu. W konsekwencji zasadnie organy przyjęły, że komunalizacja w trybie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy następowała z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., a wydana decyzja Wojewody Dolnośląskiego miała charakter deklaratoryjny. Wskazano również, że z mocy art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74) w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tej sytuacji należały one do terenowego organu administracji państwowej. Stosownie zaś do art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.), dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie natomiast z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można domniemywać. Ponadto decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna była określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej. W aktach przedmiotowej sprawy brak jest dokumentów wskazujących, że Polskie Koleje Państwowe legitymowały się na dzień 27 maja 1990 r. (data, z którą ustawa komunalizacyjna wiąże przejście prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy na właściwe gminy) tytułem prawnym względem przedmiotowej nieruchomości. Dokumentacja odnośnie przedmiotowej nieruchomości nie została przez skarżącą okazana ani w postępowaniu administracyjnym, ani też w postępowaniu sądowoadministracyjnym, dlatego można przyjąć, że stosowne dokumenty nie istnieją. Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko wyrażone przez organy, że w okolicznościach niniejszej sprawie prawnorzeczowy tytuł Polskich Kolei Państwowych co do przedmiotowej nieruchomości nie wynika, ani z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", ani też z konkretnych dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy. Jeżeli natomiast określone mienie ogólnonarodowe należało do przedsiębiorstwa państwowego w sensie faktycznym, a nie prawnym – gdyż nie legitymowało się ono odpowiednim tytułem prawnym do użytkowanego mienia – to mienie podlegało komunalizacji ex lege na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Odpowiadało to bowiem ustrojowej przesłance wymienionej w tymże przepisie (mienie należało do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej). Powoływany przez stronę skarżącą art. 7 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", w brzmieniu na dzień 5 grudnia 1930 r. nadanym rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 29 listopada 1930 r. w sprawie zmian i uzupełnień rozporządzenia z dnia 24 września 1926 r., mówił o nabywaniu i przekazywaniu majątku w użytkowanie i powierniczy zarząd przedsiębiorstwu "Polskie Koleje Państwowe". Jakakolwiek dokumentacja odnośnie do przedmiotowej nieruchomości o nabyciu czy przekazaniu nie została przez skarżącą okazana ani w postępowaniu administracyjnym, ani też w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Błędny jest również pogląd wyrażony w skardze, że w sprawie miał zastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...), wyłączający spod komunalizacji mienie służące do wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Fakt, że funkcję organu założycielskiego pełnił w stosunku do przedsiębiorstwa państwowego minister, nie przesądza o tym, że przedsiębiorstwo wykonywało zadania należące do właściwości administracji rządowej. Nie organizacyjne uwarunkowania, a aspekt funkcjonalny – służenie mienia wykonywaniu zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej wyłącza mienie z komunalizacji następującej z mocy prawa. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niezastosowania art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP, Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...), Rada Ministrów miała określić, w drodze rozporządzenia, wykaz przedsiębiorstw i jednostek, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2. Realizując ten obowiązek, w dniu 9 lipca 1990 r. zostało wydane przez Radę Ministrów rozporządzenie w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji. W wykazie tym przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe nie zostało jednak umieszczone. Od powyższego wyroku złożono skargę kasacyjną, zarzucając na podstawie art. 174 pkt.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: – art. 4 ust. 1, art. 6 oraz art. 7 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312) oraz art. 4 dekretu z dnia 13 listopada 1945 r. o zarządzie Ziem Odzyskanych (Dz. U. z 1945 r. Nr 51, poz. 295) oraz art. 37 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159), poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że do powstania tytułu prawnego do nieruchomości niezbędne było wydanie decyzji administracyjnej bądź zawarcie umowy o nabyciu nieruchomości w warunkach, gdy przedmiotowe przepisy wskazują na normę rangi ustawowej jako źródła zarządu i użytkowania nieruchomości Państwowych, – art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że sporna nieruchomość stanowi mienie Gminy Żmigród, w sytuacji gdy przedmiotowa nieruchomość stanowi mienie PKP S.A., – naruszenie art. 37 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach z dnia 14 lipca 1961 r. w związku z art. 12 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. z 1970 r. Nr 9, poz. 76) oraz w związku z art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, iż jednostka taka musi legitymować się decyzją administracyjną w zakresie zarządu lub użytkowania mienia państwowego, gdy z przedmiotowych norm prawnych wynika, iż istnieje kategoria nieruchomości, na których zarząd lub użytkowanie obowiązuje pomimo braku przedmiotowych decyzji administracyjnych, – art. 11 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zw. z art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. poprzez jego pominięcie w wyniku przyjęcia, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, w sytuacji gdy z analizy ww. przepisów wynika, że skarżąca została powołana do wykonywania zadań m.in. z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa, zatem posiadane przez nią mienie, w tym sporna nieruchomość, podlega wyłączeniu spod komunalizacji jako służące wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, – naruszenie art. 16 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP poprzez jego niezastosowanie i odmowę uznania, iż przedmiotowa nieruchomość jako "mienie skarżącego" do niego należała, – naruszenie art. 2 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17) poprzez jego niezastosowanie. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji poprzez uchylenie decyzji [...] z dnia [...] lutego 2008 r. i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Dolnośląskiego nr [...] z dnia [...] grudnia 1990 r. i przekazanie Sądowi pierwszej instancji sprawy do ponownego rozpoznania lub ewentualnie o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji i uchylenie wyżej wymienionych decyzji w razie uznania, że zachodzi jedynie przypadek naruszenia przepisów prawa materialnego bez naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania za wszystkie instancje według norm przepisanych. W obszernym i szczegółowym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż rozstrzygnięcia w odniesieniu do przedmiotowych gruntów zostały wydane z naruszeniem prawa. Skarżąca kasacyjnie uważa, iż rozważanie sprawy powinno się oprzeć o dekret z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87) czy ustawę z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. z 1946 r. Nr 3, poz. 17), ale także o dekret z dnia 13 listopada 1945 r. (Dz. U. z 1945 r. Nr 51, poz. 295) o zarządzie Ziem Odzyskanych, z którego wynika, iż na mienie odzyskane rozciąga się ustawodawstwo obowiązujące na obszarze Sądu Okręgowego w Poznaniu (art. 4 dekretu), a zatem także rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe i postanowień dotyczących zarządu PKP z mocy przepisów prawa. Przedmiotowe rozporządzenie z mocą ustawy o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312) zostało powtórzone w ramach regulacji stanów prawnych po 1945 r. oraz zachowano zapisy art. 4 i art. 6 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe dotyczące objęcia w zarząd przez przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" linii kolejowych oraz całego majątku ruchomego zarządzanego dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji. Natomiast na podstawie dekretu PKWN z 1 grudnia 1944 r. utworzono Ministerstwo Komunikacji, któremu powierzono administrowanie majątkiem poniemieckim w zakresie jego kompetencji. Co do oceny prawidłowości postępowania komunalizacyjnego uznano, iż było ono już od samego początku obarczone istotną wadą prawną, albowiem toczyło się wobec działki wyłączonej z zakresu stosowania art. 5 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, ponieważ nie zostały spełnione przesłanki ustawowe, zawarte w tym artykule, dotyczące stwierdzenia nabycia z mocy prawa mienia na rzecz gminy z dniem 27 maja 1990 r., bowiem przedmiotem zaskarżonej decyzji na ten dzień były składniki mienia ogólnonarodowego państwowego a nie mienia komunalnego, należące do przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", wykonującego zadania o charakterze ogólnokrajowym. Również art. 11 tej ustawy wykluczał możliwość komunalizacji wymienionych działek, zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego) z art. 5 ust. 1-3 ustawy nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej, a w chwili domniemywanej komunalizacji z mocy prawa przedsiębiorstwo państwowe PKP z całą pewnością wykonywało zadania publiczne, o czym przesądza treść art. 1 tej ustawy. Powołana ustawa wprost powierza PKP wykonanie zadań znajdujących się we właściwości organów administracji rządowej. Przedmiotowa nieruchomość nie podlegała komunalizacji z mocy prawa a tym samym organ I oraz II instancji dokonały nieprawidłowej identyfikacji własności mienia Skarbu Państwa. Kwestionując dopuszczalność komunalizacji z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości wskazano również na normę art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP, z której wynika, iż mienie PKP stanowiło wówczas wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, majątek będący w dyspozycji PKP w dniu wejścia w życie ustawy oraz nabyty w toku dalszej działalności. Przepis art. 50 ust. 1 tej ustawy stwierdza, że mienie oraz prawa i zobowiązania przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe działającego na podstawie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach stają się mieniem oraz prawami i zobowiązaniami PKP, działającego na podstawie niniejszej ustawy. Trzeba podkreślić, iż taki stan prawny dotyczący przedsiębiorstwa państwowego obowiązywał w czasie istotnym dla stwierdzania komunalizacji, to jest na dzień 27 maja 1990 r. i ten stan prawny winien być przez Sąd pierwszej instancji brany pod rozwagę przy ustalaniu charakteru uprawnień PKP do mienia, którym gospodarowało. Natomiast strona skarżąca swoje prawa do przedmiotowej nieruchomości wywodzi z przedwojennej regulacji prawnej – rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, z którego wynika jednoznacznie, iż przedsiębiorstwo państwowe PKP prowadząc eksploatację wszystkich linii kolejowych zarządzanych dotąd przez Ministerstwo Komunikacji, objęło w zarząd i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy. Zgodnie bowiem z art. 4 rozporządzenia przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe prowadzi eksploatację wszystkich linii kolejowych zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji i w tym celu obejmuje w zarząd i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy. Jak wskazuje jednocześnie art. 6 rozporządzenia cały majątek oddany PKP w myśl art. 4 zostaje wyodrębniony z ogólnego majątku Skarbu Państwa. Ponadto, według skarżącej kasacyjnie, w sposób nieuzasadniony pominięto także obowiązujące w Polsce powojennej regulacje prawne dotyczące mienia poniemieckiego oddanego przedsiębiorstwu państwowemu PKP w związku z prowadzoną eksploatacją linii kolejowej, a przedmiotowe działki stanowiły w latach powojennych wyodrębnioną z ogólnego majątku Skarbu Państwa część nieruchomości związanych funkcjonalnie z infrastrukturą kolejową. Podkreślono, iż nieruchomości linii kolejowych poniemieckich przejęły koleje polskie w strukturze istniejących podziałów nieruchomości, stąd też poprawnym jest wnioskowanie, iż koleje polskie objęły w tym czasie wydzielone części mienia ogólnonarodowego, przy obowiązującym wówczas akcie normatywnym. Zgodnie z przepisami dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87) z mocy samego prawa przechodził na własność Skarbu Państwa wszelki majątek m.in. Rzeszy Niemieckiej, niemieckich osób prawnych z wyłączeniem osób prawnych prawa publicznego, spółek kontrolowanych przez obywateli niemieckich lub przez administrację niemiecka – art. 2 ust. 1. Jednocześnie zgodnie z art. 2 ust. 4 majątek niemieckich osób prawa publicznego przechodzi z mocy samego prawa na własność odpowiednich polskich osób prawnych, co wskazuje, że możliwym było nabycie nieruchomości przez PKP także z mocy samego prawa. O takim rozwiązaniu stanowić może pośrednio dekret z dnia 21 września 1950 r. (Dz. U. z 1950 r. Nr 44, poz. 408) o zaopatrzeniu dla pracowników b. kolei prywatnych przejętych przez p.p. PKP oraz dla wdów i sierot pozostałych po tych pracownikach, z którego to wynika, iż część majątku zajmowanego przez PKP pochodziła z prywatnych przedsiębiorstw przewozowych. Dla skarżącej istnieje także konieczność wyjaśnienia daty i trybu przejęcia nieruchomości przez PKP, co nie zostało w sprawie wyjaśnione i ustalone. Także ustawa z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. z 1946 r. Nr 3, poz. 17) wskazuje w art. 2 i art. 3 na odrębny stan prawny nieruchomości należących do przedsiębiorstw osób prawa publicznego i kontrolowanych przez administrację niemiecką. Te pierwsze były nabywane z mocy samego prawa przez odpowiadające im przedsiębiorstwa polskich osób prawnych, drugie zaś przejmowane przez Państwo Polskie. Według art. 2 tej ustawy na własność Państwa bez odszkodowania przechodzą przedsiębiorstwa: przemysłowe, górnicze, komunikacyjne, bankowe, itd. Według zaś art. 3 ust. 1 lit. c/ za odszkodowaniem przejmuje Państwo przedsiębiorstwa komunikacyjne (kolei żelaznych, kolei żelaznych normalnych i wąskotorowych, kolei elektrycznych, komunikacji powietrznej), przy czym przedsiębiorstwa te przejęte na zasadzie przepisu art. 3 przechodzą na rzecz Państwa w całości waz z majątkiem ruchomym i nieruchomym (art. 6). Według zaś § 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność państwa właściwy minister ogłasza w Monitorze Polskim wykazy przedsiębiorstw górniczych, przemysłowych i komunikacyjnych przejmowanych na własność Państwa za zasadzie art. 3 ust. 1 lit. c/ ustawy wyżej wymienionej. Zauważono, iż przy przejmowaniu na własność przedsiębiorstw komunikacyjnych wyłączona została droga postępowania przed Komisją do Spraw Upaństwowienia Przedsiębiorstw, a o przejęciu orzekał właściwy minister. Ponadto dla przedmiotowej sprawy istotnym jest fakt, iż na mocy dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 4 listopada 1944 r. o militaryzacji Polskich Kolei Państwowych zarządzanie kolejami po ich zmilitaryzowaniu przeszło na Naczelnego Dowódcę Wojska Polskiego lub na upoważnione przez niego osoby. Dekret ten obowiązywał do 20 lipca 1949 r. Zatem zasadny jest podniesiony wcześniej zarzut skargi kasacyjnej, że pominięto regulacje prawne, w oparciu o które kolej przejmowała majątek byłych kolei niemieckich, zwłaszcza, że szczególnie w okresie gdy kolej była zmilitaryzowana podlegała innym zasadom zarządzania, mogły być wydawane polecenia kierowane do zmilitaryzowanej jednostki, a zatem mogły mieć charakter mniej sformalizowany. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy i w związku z tym podlegała oddaleniu. Sąd pierwszej instancji właściwie bowiem zastosował przepisy prawa materialnego i dokonał prawidłowej subsumcji. Ponieważ skarga kasacyjna opiera się jedynie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, uznać należy, iż stan faktyczny na jakim oparł się Sąd nie jest kwestionowany i został prawidłowo ustalony. Wskazać należy, iż materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji komunalizacyjnej stanowił art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawy o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 101 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się z mocy prawa mieniem właściwych gmin, z dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. 27 maja 1990 r., jeżeli dalsze przepisy prawa nie stanowią inaczej. Z przepisu tego wynika, że zadaniem organu właściwego do wydania decyzji o komunalizacji jest ustalenie, czy mienie o nabycie którego ubiega się gmina, jest mieniem ogólnonarodowym (państwowym) należy do rady narodowej lub terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a jeżeli tak, to czy nie zachodzi przeszkoda do komunalizacji, bowiem jest to mienie, o którym mowa w art. 11 tej ustawy. Z kolei podmiot, który uważałby, że istnieje przeszkoda do komunalizacji, uczestnicząc w postępowaniu powinien wskazać i udokumentować te przeszkodę. Rozpatrując zatem w świetle treści przywołanego przepisu prawa postawiony w skardze zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że sporna nieruchomość stanowi mienie Gminy Żmigród w sytuacji, gdy nie miał on zastosowania albowiem w rzeczywistości przedmiotowa nieruchomość stanowi mienie Polskich Kolei Państwowych S.A., Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieuzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał bowiem właściwej wykładni i prawidłowo zastosował przepis art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Podstawowym zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było bowiem ustalenie, czy w dacie 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe dysponowało tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości, czy też władanie nieruchomością przez to przedsiębiorstwo było jedynie władztwem faktycznym. Z dokumentów złożonych do akt sprawy jednoznacznie wynika, że przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe nie legitymowało się na dzień 27 maja 1990 r. tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości. W szczególności nie dysponowało prawem zarządu w formie przewidzianej w obowiązujących na dzień 27 maja 1990 r. przepisach, co w sposób szczegółowy przedstawił Sąd pierwszej instancji, przywołując stosowne przepisy. Podzielić zatem należy stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w okolicznościach niniejszej sprawy prawnorzeczowy tytuł przedsiębiorstwa państwowego Polskich Kolei Państwowych co do przedmiotowej nieruchomości nie wynika ani z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego, ani też z konkretnych dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy. Jeżeli natomiast określone mienie ogólnonarodowe należało do przedsiębiorstwa państwowego w sensie faktycznym, a nie prawnym – gdyż nie legitymowało się ono odpowiednim tytułem prawnym do użytkowanego mienia – to mienie takie podlegało komunalizacji ex lege na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Odpowiadało to bowiem ustrojowej przesłance wymienionej w tymże przepisie (mienie należało do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej). W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone jest stanowisko, że użyte w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. pojęcie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym. Faktyczne władanie mieniem przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację, która w trybie przepisu przywołanej ustawy komunalizacyjnej następowała z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., a wydana decyzja komunalizacyjna miała jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdzała przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 września 2000 r. sygn. akt I SA 1342/99, niepubl. z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 1295/05, Lex nr 194864; z dnia 16 marca 2006 r. sygn. akt I OSK 583/05, Lex nr 198195, z dnia 22 stycznia 2009 r. sygn. I OSK 156/08, niepubl.). Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego niezastosowania art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.) należy stwierdzić, że Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu orzeczeń (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2006 r. sygn. akt I OSK 1947/06; z dnia 15 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1456/06 i sygn. akt I OSK 1457/06; z 18 grudnia 2007 r. sygn. akt I OSK 1884/06, a także z dnia 20 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 187/07 – niepubl.) wyraził pogląd, że przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe, jako aktu o charakterze ogólnym (abstrakcyjnym), nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości. Mogły one stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia. Sama ustawa nie mogła zatem być źródłem dowodu na wykazanie prawa zarządu do spornej nieruchomości. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem autora skargi kasacyjnej, że skarżąca spółka ma możliwość dokumentowania w zewnętrznym obrocie prawnym tytułu prawnego do oznaczonego co do tożsamości mienia, którym dysponuje, poprzez ogólne powołanie się na przepisy aktów normatywnych określających status prawny tego przedsiębiorstwa. Dysponowanie czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są tożsame z pojęciem "należy do", które wskazuje na aspekt prawnorzeczowy (por. m.in. wyroki NSA w sprawach o sygn. akt: I OSK 1259/05, I OSK 1457/06, I OSK 1947/06 i I OSK 187/07). Oznacza to, że również dalsze, zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zarzuty formułowane na tle kolejnych uregulowań, dotyczących Polskich Kolei Państwowych, czy też przejęcia na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, nie mogą mieć znaczenia prawnego, o ile właśnie Polskie Koleje Państwowe nie wykażą negatywnej przesłanki do komunalizacji nieruchomości, a przesłanką taką może być wyłącznie tytuł prawnorzeczowy, przysługujący temu przedsiębiorstwu do przedmiotowej, indywidualnie oznaczonej nieruchomości (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2007 r. sygn. akt: I OSK 1456/06). Przywołane w skardze kasacyjnej przepisy dotyczące przedsiębiorstwa państwowym Polskie Koleje Państwowe, jako akty o charakterze ogólnym i abstrakcyjnym, nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości i nie mogą stanowić substytutu aktu o charakterze indywidualnym, dotyczącym nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania. W okolicznościach tej sprawy tytułu takiego nie można również wyprowadzić z powołanych w skardze kasacyjnej przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (obszerne rozważania na ten temat w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2000 r. sygn. akt I OSK 1259/05). Za niezasadny należy także uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawy o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych w związku z art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" poprzez jego pominięcie w wyniku przyjęcia, że Polskie Koleje Państwowe nie posiadają tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu w sytuacji, gdy z analizy ww. przepisów wynika, że przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe zostało powołane do wykonywania m.in. zadań z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa, zatem posiadane przez nie mienie, w tym sporna nieruchomość, podlega wyłączeniu spod komunalizacji jako służące wykonaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. Należy wziąć pod uwagę, że wyłączenie z komunalizacji z mocy prawa, o jakim mowa w art. 11 ust. 1, dotyczy składników mienia Skarbu Państwa, o których mowa w art. 5 ust. 1-3, a więc konkretnie oznaczonych składników będących przedmiotem toczącego się postępowania komunalizacyjnego w trybie art. 5 ust. 1-3 ustawy, których szczególny charakter określony w art. 11 ust. 1 pkt 1-3 przesądza o wyłączeniu z komunalizacji. W dotychczasowym orzecznictwie jednoznacznie został ukształtowany pogląd, że użyty w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wyraz "służyły" oznacza stan faktyczny, gdy sposób korzystania z mienia łączy się z wykonywaniem zadań publicznych faktycznie i bezpośrednio (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 czerwca 1998 r. sygn. akt I SA 2159/97, z dnia 30 marca 1999 r. sygn. akt I SA 777/98 – niepublikowane, a także z dnia 30 kwietnia 1998 r. sygn. akt I SA 1683/97, publ. Lex nr 45082). Przepis art. 11 ust. 1 pkt 1 nie może więc mieć zastosowania do mienia, o jakim mowa w ogólnej normie art. 1 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" w dniu 27 maja 1990 r. Możliwość zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. musi być badana w odniesieniu do konkretnej nieruchomości będącej przedmiotem postępowania komunalizacyjnego. Z akt sprawy nie wynika, by sporna nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. faktycznie służyła realizacji celów z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa; nie ma także o tym żadnej wzmianki w pismach strony. Brak jest zatem podstaw do rozważań, czy zachodzi w jej przypadku negatywna przesłanka komunalizacji określona w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Zwłaszcza że jak to słusznie podnosi Sąd pierwszej instancji, przepis ten odnosi się do organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy, a PKP jako przedsiębiorstwa państwowego, z oczywistych względów żadnym z tych organów nie było. Nie zostało również wskazane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie podlega komunalizacji. W związku z tym stwierdzić należy, iż Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny legalności zaskarżonej decyzji. Z tych też względów Naczelny Sad Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sadami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.