II SA/Bk 393/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Beata Rusiecka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 października 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody P. na uchwałę Rady Gminy D.D. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi D.K. i N.A. - oddala skargę.- W dniu [...] marca 2008 r. Rada Gminy D.D. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi D.K. i N.A. Następnie w dniu [...] marca 2008r. przed Wojewodą P. wszczęte zostało postępowanie nadzorcze w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności, jednak nie doprowadziło ono do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Działając na podstawie art. 93 ustawy o samorządzie gminnym Wojewoda P. w dniu [...] maja 2008 r. wniósł na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zarzucając naruszenie art. 17 pkt 7 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zgodnie z którym po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego wójt, burmistrz albo prezydent miasta uzgadnia projekt planu, m.in. z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, z uwagi na powyższe, istotne naruszenie prawa. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż po analizie skarżonej uchwały stwierdził brak uzgodnienia planu z P. Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, co stanowi istotne naruszenie art. 17 pkt 7 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Załączone do dokumentacji planistycznej postanowienie w sprawie uzgodnienia planu nie jest uzgodnieniem ostatecznym, lecz uzgodnieniem warunkowym. Zdaniem skarżącego uzgodnienia dokonane z konserwatorem zabytków (postanowienie z dnia [...].12.2007 r., w którym zobowiązano do korekty planu) nie wypełniają dyspozycji wskazanego przepisu i są tylko warunkowe, zaś dla uzyskania ostatecznego uzgodnienia, po przeprowadzeniu wymaganej korekty uchwały, należało ponownie przedłożyć P. Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków projekt planu do uzgodnienia i uzyskać jego bezwarunkową akceptację. Wskazany w uzgodnieniu "warunkowym" P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków fragment § 10 uchwały nie zawiera w ogóle żadnych ustaleń w zakresie ochrony konserwatorskiej, natomiast w rozdziale 4 uchwały brak jest zapisów dotyczących objęcia taką ochroną cmentarza parafialnego oznaczonego w planie symbolem ZCc. Ponadto w § 20 ust. 1 pkt 2 uchwały pozostawiono bez poprawienia błędu zapis dotyczący numeru w rejestrze zabytków, dla terenu dawnego cmentarza parafialnego. Zdaniem skarżącego zaskarżony plan miejscowy narusza obowiązujące przepisy prawa w zakresie, w jakim nie uwzględnia ograniczeń w użytkowaniu terenów wokół zlokalizowanego na obszarze objętym tym planem cmentarza, wynikających z obowiązujących przepisów prawa, w szczególności § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315), który określa minimalne odległości od cmentarzy różnego typu budowli i zakładów. Teren oznaczony jako 2.2MN znajduje się w pasie 90 m od projektowanego cmentarza i jest niezwodociągowany. Z rysunku planu wynika, że w przyszłości zaopatrzenie w wodę tego terenu będzie miało miejsce poprzez projektowany wodociąg zlokalizowany w pasie drogowym 2KD-L. Przejściowo na tym obszarze dopuszcza się budowę ujęć wody, przy czym studnie nie mogą być zlokalizowane bliżej niż 150 m od granic projektowanego cmentarza (§ 30 uchwały). Skoro obszar oznaczony jako 2.2MN objęty jest zakazem lokalizacji studni to do czasu realizacji sieci wodociągowej w pasie drogowym 2KD-L, na terenie zabudowy mieszkaniowej oznaczonym 2.2MN nie będzie możliwości zaopatrzenia w wodę, a to powoduje, że plan w powyższym zakresie będzie niewykonalny. Obowiązujące przepisy prawa nie przewidują zawieszenia lokalizacji zabudowy mieszkaniowej do czasu realizacji wodociągu, natomiast zapisy przedmiotowego planu nie zawierają rozwiązań alternatywnych bądź przejściowych w zakresie zaopatrzenia w wodę na tym terenie. Końcowo stwierdzono, że na całym obszarze planistycznym 4.2P, wyznaczonym w planie miejscowym, brak jest ograniczeń w zabudowie, z uwagi na sąsiedztwo projektowanego cmentarza ZCp, to zaś jest niezgodne z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy D.D. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż jego zdaniem nie doszło do naruszenia art. 17 pkt 7 lit "b" ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem w trakcie procedury opracowania planu uzyskano uzgodnienie z P. Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków z dnia [...].12.2007r. nr [...], co zostało potwierdzone w skardze. Uzgodnienie to zawiera w swej treści wymogi, które organ gminy powinien uwzględnić w opracowywanym planie miejscowym, jednak nie zawiera wymagania ponownego uzgodnienia. Żaden przepis prawa nie wymaga, aby w takiej sytuacji dokonywać uzgodnienia powtórnie. Tylko w przypadku poważnych uchybień organy uzgadniające zwykle odmawiają uzgodnienia projektu planu i wówczas, po poprawieniu, zachodzi konieczność powtórnego wystąpienia o uzgodnienie. W niniejszym przypadku chodziło o drobne poprawki, nie ma jednak podstawy prawnej, aby w takim przypadku żądać powtórnego uzgodnienia tym bardziej, że nie wymagał tego sam organ uzgadniający. Wymagane w postanowieniu Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków korekty do planu zostały wprowadzone, bowiem zapisy o wpisie czynnego cmentarza (symbol ZCc) do wojewódzkiej ewidencji zabytków został wprowadzony do uchwały w § 20 ust. 1, pkt 2. Co do poprawienia omyłki pisarskiej dotyczącej numeru, pod jakim wpisany jest do rejestru zabytków stary, zabytkowy cmentarz (wpisano A-87 zamiast A-087), organ stwierdził, iż przy dobrej woli Wojewody błąd taki mógł być od razu przez niego naprawiony w trybie rozstrzygnięcia nadzorczego poprzez stwierdzenie nieważności uchwały w części. W kwestii zarzutu naruszenia przepisów prawa z uwagi brak w chwili obecnej wodociągu w drodze, przy której położone są tereny budowlane o symbolu 2.2MN, organ stwierdził, iż jest bezzasadny. Wskazano bowiem, że w granicach terenu objętego planem znajduje się sieć wodociągowa. Nie jest ona jeszcze doprowadzona do samego terenu oznaczonego jako 2.2MN, położonego w odległości mniejszej niż 150m od cmentarza, jednak przepisy prawa nie wymagają, aby plan miejscowy opracowywany był dopiero wówczas, gdy teren objęty planem zostanie w całości uzbrojony. Budowa sieci wodociągowych należy do zadań własnych gminy, gmina natomiast opracowuje plany miejscowe, aby te zadania realizować. Załącznik nr 4 do uchwały ustala natomiast zasady realizacji uzbrojenia terenu, dlatego żadne rozwiązania alternatywne w zakresie zaopatrzenia w wodę nie były w planie konieczne. Organ nie zgodził się też z zarzutem, że na całym obszarze planistycznym 4.2P, wyznaczonym w planie miejscowym brak jest ograniczeń w zabudowie, z uwagi na sąsiedztwo projektowanego cmentarza ZCp, albowiem ograniczenia takie zawarte są w § 10 ust. 2 planu i dotyczą całego obszaru strefy ochronnej cmentarza. Plan miejscowy składa się z części tekstowej jak i graficznej, które należy odczytywać łącznie, a nie rozdzielnie. W końcowej części odpowiedzi na skargę organ Gminy podniósł, iż Wojewoda miał możliwość stwierdzenia nieważności uchwały w drodze wydania rozstrzygnięcia nadzorczego zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Pomimo, że organ gminy udzielił odpowiedzi na postawione zarzuty, Wojewoda nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego, lecz wybrał drogę skierowania skargi do sądu administracyjnego, co naraża Gminę na dłuższe i bardziej skomplikowane procedury, a inwestorowi zamyka drogę do szybkiej realizacji inwestycji. Zdaniem organu nadużywanie przez Wojewodę uprawnień wynikających z art. 93 ww. ustawy powoduje blokowanie rozwoju gmin poprzez znaczne wydłużanie okresu uchwalania planów miejscowych i zniechęca inwestorów do inwestowania na terenie województwa podlaskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu. Niemożliwość wydania przez wojewodę rozstrzygnięcia nadzorczego z powodu upływu terminu przewidzianego art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do jego wydania, dała wojewodzie prawo do zaskarżenia uchwały Rady Gminy D.D. do sądu administracyjnego w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zostało przyjęte, że wnosząc w trybie art. 93 ust.1 zdanie drugie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591) do sądu skargę na uchwałę rady gminy, organ nadzoru nie jest związany terminem zaskarżenia przewidzianym w art. 53 § 1 – 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (vide: wyrok NSA z 23.06.2005 r., II OSK 513/05, wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 920/05). Przedmiotem postępowania przed sądem administracyjnym w sprawie ze skargi organu nadzoru na uchwałę organu samorządu terytorialnego jest zawsze konkretna sprawa "nadzorcza", a granice orzekania sądu nie mogą przekroczyć granic tej sprawy. Na skutek skargi organu nadzoru, przed sąd zostaje przeniesiony spór między jednostką samorządu terytorialnego, a organem nadzoru co do istotności (nieistotności) naruszeń prawa kwestionowaną uchwałą, zarzuconych w skardze. W sporach pomiędzy gminą a organem nadzoru, w pełni konsekwentnie podlega ochronie samodzielność gminy. Przejawem samodzielności gminy jest między innymi zasada, że podstawę do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego może stanowić wyłącznie naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa, przy czym naruszenie to ma polegać na istotnej sprzeczności uchwały organu gminy z prawem. Naruszenie prawa kwestionowaną przez organ nadzoru uchwałą nie może być dorozumiane, nie może być też wyprowadzane w drodze analogii czy racjonalności (lub braku racjonalności) rozwiązań wprowadzonych uchwałą (vide: dotyczący samorządu powiatu, ale w pełni odnoszący się do samorządu gminy wyrok NSA z 14.01.2004 r., - sygn. III SA/Łd 1518/03 – ONSAiWSA 2004, Nr 1, poz. 21). Istotne naruszenie prawa kwestionowaną przez organ nadzoru uchwałą nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji wynikającymi z kodeksu postępowania administracyjnego (tak w wyroku NSA z 18 września 1990 r., SA/Wr 849/90 – ONSA 1990, Nr 4, poz. 2, w wyroku NSA z 22 listopada 1990 r., SA/Gd 965/90 – ONSA 1990, Nr 4, poz. 11, w wyroku NSA z 7 października 1991 r., SA/Wr 841/91 – ONSA 1993, Nr 1, poz. 5). Do istotnych wad uchwał, skutkujących stwierdzeniem nieważności zaliczyć można: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą interpretację czy przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Istotności naruszenia prawa nie stanowi natomiast obawa, że w przyszłości w oparciu o kwestionowaną uchwałę mogą być podjęte działania naruszające prawo. Nieważna uchwała organu samorządu terytorialnego to uchwała pozostająca w wyraźnej sprzeczności (oczywistej sprzeczności) z określonym przepisem prawa. W odniesieniu do uchwał organów gminy o miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, o ich nieważności stanowi – zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - jedynie naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów gminy w tym zakresie. Warto przytoczyć tezę wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 29.08.2006 r., w sprawie II SA/Wr 415/05, gdzie stwierdzono, że "zaskarżona uchwała może być wyeliminowana z obrotu prawnego, jeżeli wraz z naruszeniem interesu prawnego dojdzie do naruszenia norm prawa materialnego albo procesowego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, które związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, nakłada bowiem na Sąd obowiązek uwzględnienia skargi. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy dochodzi do naruszenia interesu prawnego lub obowiązku skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem i w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego (art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), w ramach którego rada gminy ustala w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy. Nie każde naruszenie trybu postępowania powoduje nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale tylko naruszenie istotne. Dla ustalenia istotności decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu. Przez istotne naruszenie trybu należy bowiem rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego". Przenosząc powyższe ogólne uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd uznał, że zarzucone przez wojewodę naruszenia prawa uchwałą Rady Gminy D.D. z [...].03.2008 r., w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi D.K. i N.A., nie uzasadniały stwierdzenia jej nieważności. Wojewoda, naruszenia art. 17 pkt 7 lit. "b" ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak uzgodnienia planu z P. Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków wyprowadza z faktu, iż załączone do dokumentacji planistycznej postanowienie z dnia [...].12.2007 r., w sprawie uzgodnienia planu nie jest uzgodnieniem ostatecznym, lecz uzgodnieniem warunkowym. Uzgodnienia dokonane z konserwatorem zabytków, a wynikające z ww. postanowienia, w którym zobowiązano do korekty planu, nie wypełniają dyspozycji wskazanego przepisu i są tylko warunkowe, zaś dla uzyskania ostatecznego uzgodnienia, po przeprowadzeniu wymaganej korekty uchwały, należało ponownie przedłożyć P. Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków projekt planu do uzgodnienia i uzyskać jego bezwarunkową akceptację. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, nie można mówić o istotnym naruszeniu przepisu art. 17 pkt 7 lit. "b" ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w sytuacji, gdy w uzgodnieniu zawartym w postanowieniu z dnia [...].12.2007 r., wskazano sposób skorygowania uchwały planistycznej we wskazanym zakresie, bez konieczności ponownego przedstawienia jej do uzgodnienia. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu gminy zawartym w odpowiedzi na skargę, iż żaden przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mówi wprost o obowiązku ponownego przedstawienia projektowanego planu do uzgodnienia, w sytuacji, gdy pierwsze uzgodnienie było "obwarowane" warunkami. Taki obowiązek wyprowadzono w literaturze (vide: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 227), jednak – zdaniem sądu - nie ma on uzasadnienia, w realiach rozpoznawanej sprawy. Przy analizie kwestii konieczności ponownego uzgodnienia przez konserwatora zabytków treści planu miejscowego wsi D.K. i N.A., na uwagę zasługuje art. 24 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z jego treścią tego przepisu organ planistyczny może potraktować uzgodnienie warunkowe jako bezwarunkowe w sytuacji, gdy uzgadniający nie określi warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić, albo nie powoła podstawy prawnej uzasadniającej ich określenie. Regulacja art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ma na celu ochronę samodzielności gminy w zakresie realizacji zadań własnych. W przypadku zaś nie określenia przez organ uzgadniający odpowiednich zmian w projekcie w celu osiągnięcia sytuacji, w której projekt jest zgodny z prawem lub też nie podania podstawy prawnej, na podstawie której żąda w ten sposób określonych zmian w projekcie, organ gminy (wójt) może uznać projekt za uzgodniony. Należy zwrócić uwagę, że organ uzgadniający (w tym przypadku - wojewódzki konserwator zabytków) swoimi działaniami wkracza w sferę zadań własnych gminy i dlatego też jego rozstrzygnięcia muszą być podejmowane w granicach i na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że art. 24 ust. 2 stanowi lex specialis w stosunku do generalnej reguły wprowadzonej przez art. 24 ust. 1 i stwarza możliwość uproszczenia całej procedury (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 10.10.2006 r., IV SA/Wa 1302/06, Lex nr 284527). We wskazanym wyżej opracowaniu (Komentarz do omawianej ustawy pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, s. 230-231), stwierdzono także, że "w praktyce zdarzają się sytuacje "warunkowego" uzgodnienia projektu przez uprawniony organ. Po uwzględnieniu przedmiotowych "warunków" i odpowiedniej zmianie projektu (...) planu wójt, burmistrz (prezydent miasta) nie występuje o ponowne uzgodnienie. Choć praktyka taka nie znajduje uzasadnienia w dyspozycji przepisu art. 24 i 25 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to nie można z góry przesądzić, że spowoduje ona nieważność uchwały rady gminy, gdyż tę powoduje jedynie istotne naruszenie trybu sporządzania projektu planu miejscowego". Zdaniem sądu, praktyka niewystępowania powtórnie o uzgodnienie projektu planu miejscowego przez organ gminy nie jest sprzeczna z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a tym bardziej nie powoduje istotnego naruszenia tych przepisów. Treść art. 24 ust. 2 ww. ustawy daje w pełni możliwość organowi planistycznemu uznania warunkowego uzgodnienia jako bezwarunkowego, w sytuacji gdy uzgodnienie nie określa wprost tych warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić, albo nie powoła podstawy prawnej uzasadniającej ich określenie. Na gruncie przedmiotowej sprawy P. Wojewódzki Konserwator Zabytków w postanowieniu uzgadniającym (z dnia [...] grudnia 2007 r.) nie uzasadnił powodów, dla których informację o wpisie czynnego cmentarza (ZCc) do ewidencji zabytków należy zawrzeć w § 10 tekstu uchwały, mieszczącym się poza rozdziałem dotyczącym zasad ochrony dziedzictwa kulturowego. Organ planistyczny prawidłowo naniósł powyższą informację w § 20 ust. 1 pkt 2 uchwały planistycznej, tj. w przepisie zamieszczonym w rozdziale poświęconym ochronie dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. W rzeczywistości zatem warunki na jakich P. Wojewódzki Konserwator Zabytków uzgodnił projekt planu zostały wprowadzone do treści planu. Zaniedbanie polegające na braku sprostowania błędnego numeru, pod którym w rejestrze zabytków wpisano stary nieczynny cmentarz, jest nieistotnym naruszeniem przepisów prawa pozostającym bez wpływu na rozumienie i stosowanie planu miejscowego. W ocenie sądu, organ gminy mógł potraktować postanowienie P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].12.2007 r., w którym zobowiązano do korekty planu za uzgadniające bezwarunkowo przedłożony projekt planu miejscowego. Na powyższe pozwalał przepis art. 24 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wczytanie się w treść uzasadnienia postanowienia dowodzi, że dla organu uzgadniającego istotnym było jedynie to, czy w planie miejscowym zostanie objęty ochroną cmentarz parafialny oznaczony symbolem ZCc wpisany do wojewódzkiej ewidencji zabytków, oraz poprawienie ewidentnego błędu pisarskiego w postaci numeracji nieczynnego już cmentarza (A87). U podstaw kwestionowanego postanowienia legło zatem uznanie bezprzedmiotowości kolejnego uzgadniania projektu w sytuacji uzgodnienia poprzedniego przy jednoczesnym pozostawieniu miejscowemu uchwałodawcy uprawnienia do szczegółowego korygowania przedmiotowego planu miejscowego w zakresie wskazanym przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. Tym samym Sąd nie podzielił zarzutu skarżącego naruszenia art. 17 pkt 7 lit "b" ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Także zarzutu w zakresie braku uwzględnienia ograniczeń w użytkowaniu terenu wokół cmentarza sąd orzekający nie uznał za uzasadniony. Zarzut ten w istocie oparty jest na niewykonalności zapisów planu. Dopóki bowiem – zdaniem wojewody – nie wybuduje się sieci wodociągowej wokół strefy ochronnej cmentarza, nie będzie możliwe realizowanie zabudowy mieszkaniowej na terenie określonym jako 2.2.MN, z uwagi na ustawowy zakaz lokalizacji studzien w odległości 150 metrów od granicy cmentarza. Jak podkreślono we wstępnej części uzasadnienia, podważenie uchwały zatwierdzającej plan musi się opierać na istotnym naruszeniu konkretnego przepisu prawa, a nie na obawach co do jego wykonalności. Na rozprawie w dniu 21 października 2008 r. pełnomocnicy organu przedłożyli decyzję Starosty Powiatowego z dnia [...].10.2008 r., Nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Wójtowi Gminy D.D. pozwolenia na budowę sieci wodociągowej, na terenie objętym kwestionowanym planem zagospodarowania przestrzennego. Powyższa decyzja potwierdza, że Gmina przystąpiła do budowy linii wodociągowej w miejscowości D.K., a zatem na terenie objętym kwestionowanym planem. Gdyby w tekście planu wprowadzono zapis o możliwości lokalizowania studzien w pasie 150 metrów od granic cmentarza, byłoby to wówczas istotnym naruszeniem prawa. Organ zaś wykazał, ze ograniczenia w użytkowaniu terenów wynikające ze strefy ochronnej cmentarza zostały zamieszczone w planie. Słusznie też organ gminy przyjął, iż nie jest warunkiem koniecznym przy opracowaniu planu miejscowego zrealizowanie prac uzbrojenia terenu, w szczególności istnienie sieci wodociągowej. Budowa sieci wodociągowych należy do zadań własnych gminy i to gmina opracowuje plany miejscowe w taki sposób, by te zadania realizować. W ocenie Sądu, nie można zgodzić się też z zarzutem braku na całym obszarze planistycznym 4.2P ograniczeń w zabudowie, z uwagi na sąsiedztwo projektowanego cmentarza ZCp. Powtórzyć należy za organem gminy, że ograniczenia powyższe zawarte są w § 10 ust. 2 uchwały planistycznej i dotycząc całego obszaru strefy ochronnej cmentarza. Plan miejscowy należy odczytywać łącznie zarówno z jego części tekstowej jak i graficznej, które wzajemnie się uzupełniają. Odczytywanie ustaleń planu części tekstowej w oderwaniu od części graficznej i odwrotnie, nie może stwarzać skutecznie zarzutu braku jakiś elementów planu. Odczytywanie zaś łącznie tych dwóch części w pełni potwierdza, że plan miejscowy jest kompletny, obejmujący kwestionowane ograniczenia na obszarze 4.2P. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że zaskarżona uchwała nie naruszyła art. 17 pkt 7 lit. "b" ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani też przepisów Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r., w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. z 1959 r., Nr 52, poz. 315) i dlatego skargę jako bezzasadną oddalił (art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.).