II OSK 352/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1435/08 w sprawie ze skargi H. T. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku zamurowania otworu okiennego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1435/08 oddalił skargę H. T. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku zamurowania otworu okiennego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] października 2004 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 207 z 2003r. poz. 2016 ze zm.) po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej samowolnie wykonanego w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w Warszawie otworu okiennego usytuowanego w ścianie szczytowej na granicy z nieruchomością sąsiednią przy ul. [...], nałożył na H. T. obowiązek jego zamurowania. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że możliwość legalizacji samowolnie wykonanego otworu okiennego pociąga za sobą konieczność zastosowania procedury zawartej w art. 50 i 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 Prawa budowlanego. Wobec sprawdzenia przez organ I instancji, że nie ma możliwości legalizacji samowolnie wykonanego otworu okiennego prawidłowo organ nakazał doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami, poprzez nakazanie jego zamurowania. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła H. T. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego uprawniający organ do nakazania wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Z powołanego przepisu wynika zatem, iż w wypadku, gdy organ nadzoru budowlanego stwierdzi, że roboty budowlane zostały wykonane w sposób niezgodny z przepisami prawa zobowiązany jest nakazać wykonanie takich robót budowlanych, które są niezbędne do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. W przedmiotowej sprawie otwór okienny został wykonany w ścianie szczytowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w Warszawie bezpośrednio w granicy z posesją sąsiednią przy ul. [...] w Warszawie. Przepisy prawa nie dopuszczają jednak usytuowania ściany budynku z otworami okiennymi bezpośrednio w granicy z posesją sąsiednią. W okolicznościach niniejszej sprawy organ nie mógł zatem przeprowadzić procedury legalizacyjnej samowolnie wykonanego otworu okiennego, wobec niezgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami prawnymi, tj. istnienia przeszkody nie dającej się usunąć. Skoro brak jest możliwości legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych to organ nie miał innej możliwości niż wydanie decyzji nakazującej zamurowanie otworu okiennego. Prawidłowo zatem organy nadzoru budowlanego nakazały skarżącej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości poprzez wykonanie robót budowlanych polegających na zamurowaniu otworu okiennego w ścianie szczytowej budynku w granicy z posesją sąsiednią. Mając zatem na uwadze, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa oraz że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy – Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Od powyższego wyroku H. T. wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. przez oddalenie skargi pomimo braku przeprowadzenia przez organy obu instancji postępowania dowodowego, tym samym naruszenia przez nie art. 7 i 77 k.p.a., w kierunku oceny, czy zachodzą określone w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane okoliczności szczególnie uzasadnione dające możliwość odstępstwa od ogólnych warunków techniczno-budowlanych w niniejszej sprawie. Z uwagi na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przy rozpoznawaniu sprawy doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. Przepis ten stanowi podstawę uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji w przypadku wystąpienia w postępowaniu administracyjnym innego rodzaju naruszeń przepisów postępowania. Winien on być zastosowany, albowiem organy obu instancji nie przeprowadziły postępowania dowodowego celem ustalenia, czy w sprawie zachodzą szczególne okoliczności, o których mowa w art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego. Skarżący nie kwestionuje ustaleń organów i oceny Sądu, co do tego, że samowolne wykonanie przez skarżącą otworu okiennego w ścianie na granicy działek narusza ogólne warunki techniczno-budowlane. Jednakże z uwagi na szczególne okoliczności, na które zwracała uwagę skarżąca, postępowanie dowodowe winno zostać przeprowadzone również pod kątem występowania w sprawie szczególnych okoliczności, lub też ich braku, które mogłyby uzasadniać odstąpienie od ogólnych warunków techniczno-budowlanych w niniejszej sprawie. Przedmiotem oceny winno stać się w szczególności to, czy i w jakim stopniu po samowolnym wykonaniu okna polepszyły się warunki użytkowe i oświetlenie w mieszkaniu skarżącej oraz czy przedmiotowy otwór narusza interesy osób trzecich, co kwestionowała skarżąca. Okoliczności te winny były zostać przez organy nadzoru budowlanego rozpoznane i rozstrzygnięte, co jednak nie nastąpiło. W tych okolicznościach zachodziła przesłanka zastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., tymczasem skargę oddalono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W sprawie niniejszej nie podlega sporowi, że wykonanie przez skarżącą otworu okiennego w ścianie szczytowej budynku mieszkalnego przy ul. [...] w Warszawie bezpośrednio w granicy z sąsiednią posesją narusza przepisy techniczno-budowlane, w szczególności § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Niezgodność usytuowania wykonanego samowolnie otworu okiennego z przepisami techniczno-budowlanymi przyznaje sama skarżąca w złożonej skardze kasacyjnej. Skarżąca zarzuca jednak, że Sąd niezasadnie oddalił skargę, gdyż powinien był zbadać czy organy nadzoru budowlanego orzekające w sprawie niniejszej, nie powinny były rozważyć możliwości zastosowania art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego. Pominięcie tej kwestii miałoby stanowić jednocześnie naruszenie zasad zawartych w art. 7 i 77 k.p.a. Zgodnie z art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7. Odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 - ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych. Właściwy organ, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo (ust. 2). Stosownie jednak do przepisu ust. 3 - wniosek do ministra, o którym mowa w ust. 2, w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo właściwy organ składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Z przepisu ust. 3 art. 9 Prawa budowlanego wynika więc wyraźnie, że postanowienie w przedmiocie wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych wydawane jest w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę (wyrok NSA z 25 lipca 2008 r., II OSK 905/07 oraz z 14 czerwca 2005 r., OSK 1683/04). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem nie jest dopuszczalne wyrażenie zgody na odstępstwo od przepisów-techniczno budowlanych po wykonaniu robót budowlanych czy to wskutek wykonania decyzji pozwalającej na budowę czy też zrealizowanych w warunkach samowoli budowlanej jak w sprawie niniejszej (wyrok NSA z 3 czerwca 2008 r., II OSK 590/07 oraz z 24 maja 2006, II OSK 875/05). W takim bowiem przypadku udzielenie zgody na odstępstwo prowadziłoby do legalizacji robót budowlanych wykonanych niezgodnie z przepisami prawa. Organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie w przedmiotowej sprawie dotyczącej zamurowania otworu okiennego nie mogły więc brać pod uwagę ewentualnego zastosowania art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego, przeprowadzając w tym zakresie postępowanie dowodowe, o którym wspomina skarżąca. Mając powyższe na uwadze, podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. oraz art. 7 i 77 k.p.a. w związku z art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego należało uznać za niezasadny. W takiej sytuacji za uprawniony uznać trzeba było wniosek Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarty w zaskarżonym wyroku, że organ nadzoru budowlanego nie mógł przeprowadzić procedury legalizacyjnej samowolnie wykonanego otworu okiennego, wobec niezgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami prawnymi. Skoro zaś brak było możliwości legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych to organ zobowiązany był nakazać skarżącej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości poprzez wykonanie robót budowlanych polegających na zamurowaniu samowolnie wykonanego otworu okiennego. Poważne wątpliwości budzić może podstawa prawna zaskarżonej decyzji. Czy rzeczywiście winna być ona wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, czy też wyłącznie na podstawie art. 51 ust. pkt 1 Prawa budowlanego? Naczelny Sąd Administracyjny związany na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. granicami skargi kasacyjnej nie mógł się do tych kwestii odnieść. Z powyższych względów skoro skarga kasacyjna okazała się być oparta na nieusprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku o jej oddaleniu.