II GSK 457/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędziowie NSA Małgorzata Korycińska Krystyna Anna Stec (spr.) Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 14 listopada 2007 r. sygn. akt III SA/Gd 338/07 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 14 listopada 2007 r., sygn. akt III SA/Gd 338/07 - po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 18 % zawartości alkoholu - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta B. z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...]. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] Burmistrz Miasta B. - po rozpatrzeniu wniosku Prokuratora Prokuratury Rejonowej w B. z dnia [...] października 2006 r. - odmówił cofnięcia zezwolenia nr [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 18 % zawartości alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, wydanego K. J., prowadzącej S. S. – P. "A." w B. przy ul. Z. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż z uwagi na fakt sprzedaży w sklepie napojów alkoholowych w postaci piwa osobom nieletnim, wszczęto stosowne postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia zezwoleń udzielonych K. J. na sprzedaż napojów alkoholowych. W następstwie przeprowadzonego postępowania administracyjnego zezwolenie nr [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5 % zawartości alkoholu oraz piwa zostało cofnięte. W sprawie zaś cofnięcia zezwolenia sprzedaży napojów alkoholowych powyżej 18 % zawartości alkoholu organ uznał, że nie zachodzą przesłanki określone w art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. Nr 147, poz. 1231 ze zm.), bowiem nie naruszono zasad sprzedaży tego rodzaju alkoholu. W odwołaniu od tej decyzji Prokuratora Prokuratury Rejonowej w B. wniósł o jego uchylenie oraz o wydanie decyzji o cofnięciu ww. zezwolenia. W uzasadnieniu odwołania podniósł, iż w świetle przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi konsekwencje dotyczące naruszenia zakazu sprzedaży napojów alkoholowych osobom nieletnim dotyczą każdego napoju alkoholowego, bez względu na zawartość alkoholu, jaką posiadał konkretny produkt. W tym stanie wydanie decyzji o ograniczonym zakresie było pozbawione podstawy prawnej, stanowiąc w istocie naruszenie jednoznacznie brzmiącego obowiązku nałożonego na organ zezwalający, tj. Burmistrza Miasta B. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji, organ odwoławczy podtrzymując argumentację organu I instancji wskazał, iż materiał dowodowy pozwala na przyjęcie, iż w sklepie naruszono jedynie zasady sprzedaży napojów zawierających do 4,5 % alkoholu oraz piwa. Wobec faktu, iż nie naruszono zasad sprzedaży napojów zawierających powyżej 18 % alkoholu, twierdzenie jakoby wydana decyzja została z naruszeniem prawa jest niezasadne. Orzekając w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. - po przytoczeniu treść przepisów ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - wskazał, że zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych organ zezwalający cofa m.in. w przypadku: nieprzestrzegania określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych, a w szczególności: sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom nieletnim, nietrzeźwym, na kredyt lub pod zastaw. Zdaniem Sądu w stanie faktycznym sprawy nie budzi wątpliwości, że w miejscu prowadzenia działalności gospodarczej przez K. J. doszło do sprzedaży nieletnim alkoholu w postaci piwa. Powyższy fakt przesądza o spełnieniu przesłanek z art. 18 ust. 10 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i obliguje organ do cofnięcia zezwoleń na wszystkie rodzaje napojów alkoholowych w nich wymienionych. Nakaz ten wynika wprost z powołanego przepisu, który odwołuje się do zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 ustawy, a które wydaje się oddzielnie na poszczególne rodzaje napojów alkoholowych, objętych ust. 3 omawianego przepisu. WSA wskazał także, że stanowisko to potwierdza uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2007 r., sygn. II GPS 2/07, w której to NSA stwierdził, iż w razie nieprzestrzegania określonych w ustawie z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi warunków sprzedaży napojów alkoholowych (art. 18 ust. 10 pkt 2), objętych zezwoleniem na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa (art. 18 ust. 3 pkt 1), organ zezwalający cofa wszystkie zezwolenia udzielone temu samemu podmiotowi na sprzedaż napojów alkoholowych w tym samym miejscu. K. J. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. domagając się jego uchylenia w całości i oddalenia skargi Prokuratora Rejonowego w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] kwietnia 2007 r. oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenia prawa materialnego, tj.: - art. 18 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi przez błędną wykładnię (contra legem) tego przepisu, stanowiącego o możliwości cofnięcia jednego zezwolenia; - art. 7 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez oparcie orzeczenia na uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego - z której wynikać ma obowiązek cofnięcia wszystkich rzeczonych zezwoleń - chociaż Sąd, jako organ władzy publicznej, winien działać na podstawie i w granicach prawa tj. na podstawie powołanego wyżej przepisu ustawy. W uzasadnieniu podniosła, że literalna treść ww. przepisu pozwala jedynie na cofnięcie określonego rodzaju zezwolenia. Zdaniem skarżącej bezzasadne jest zaostrzanie represji poprzez całkowity zakaz sprzedaży napojów alkoholowych przez przedsiębiorcę, skoro doszło do naruszenia ustawy tylko w zakresie dotyczącym napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu. Jej zdaniem trafne stanowisko w tej sprawie wyraziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę. Skarżąca wskazała także, że w zaskarżonym wyroku przesadne znaczenie nadano uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2007r., bowiem w myśl art. 7 Konstytucji RP Sąd powinien działać tylko na podstawie prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. - statuuje jedną z podstawowych zasad postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, tj. zasadę związania tego sądu granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji kontrolowany może być tylko i wyłącznie pod kątem ustalenia czy jest on wadliwy w zakresie objętym zarzutami wyartykułowanymi w skardze kasacyjnej - poza przypadkami nieważności postępowania, której w niniejszej sprawie nie dopatrzono się. Przechodząc do oceny postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu błędnej wykładni art. 18 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, stwierdzić należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. Z kolei przepis art. 18 ust. 10 tej ustawy stanowi, że "zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, organ zezwalający cofa w przypadku nieprzestrzegania określonych w ustawie warunków sprzedaży napojów alkoholowych". W świetle brzmienia przytoczonych przepisów w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że podstawową przesłankę obligatoryjnego cofnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu stanowi nieprzestrzeganie "określonych w ustawie warunków sprzedaży" napojów alkoholowych. Za takim też rozumieniem wymienionych przepisów - jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku - opowiedział się w rozpoznawanej sprawie WSA. Sąd I instancji w oparciu o powyższe uregulowania bowiem uznał, że - wobec bezspornego w sprawie faktu sprzedaży przez K. J. alkoholu osobie nieletniej - spełniona została jedna z przesłanek cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych (art. 18 ust. 10 w zw. z art. art. 15 ust. 1 pkt 2 – zgodnie z którym zabrania się sprzedaży alkoholu osobom do lat 18). WSA stwierdził przy tym, że powyższe obligowało organ do cofnięcia zezwoleń na sprzedaż wszystkich rodzajów napojów alkoholowych i w tym stwierdzeniu Sądu w głównej mierze skarżąca dopatruje się nieprawidłowej wykładni przepisu art. 18 cyt. ustawy. Zdaniem NSA nie można przychylić się do wykładni zaprezentowanej w skardze kasacyjnej, według której ww. przepis pozwala na cofniecie tylko tego zezwolenia, warunki którego naruszono. Za trafny bowiem uznać należy argument, że ograniczenie sankcji cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych tylko do zezwolenia, z którym wiążą się bezpośrednio okoliczności stanowiące przesłankę cofnięcia powodowałoby, że poza zakresem tego środka prawnego pozostawałyby przypadki sprzedaży napojów alkoholowych określonego rodzaju bez odpowiedniego zezwolenia. Wskazać należy też, że w odniesieniu do literalnego brzmienia art. 18 jak i zasad ogólnych ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi za ratio legis art. 18 należy uznać dążenie do wyeliminowania z obrotu napojami alkoholowymi przedsiębiorcy, który dopuścił się naruszenia warunków i zasad sprzedaży napojów alkoholowych, nie zaś ograniczenia jego udziału w obrocie do sprzedaży tych napojów alkoholowych, które do tej pory sprzedawał zgodnie z warunkami i zasadami sprzedaży. Uznając cofnięcie zezwolenia za rodzaj sankcji stanowiącej konsekwencję naruszenia ustawowych wymagań sprzedaży napojów alkoholowych należy interpretować przepisy prawne dotyczące stosowania tej sankcji w sposób zapewniający osiągnięcie wszystkich celów ustawowych, a więc nie tylko spowodowanie dolegliwości dla naruszającego prawo, ale również ochronę (w tym ochronę prewencyjną) wartości i dóbr, w które godziło naruszanie warunków i zasad sprzedaży napojów alkoholowych. Przedsiębiorca, który sprzedawał piwo osobom nieletnim nie daje zatem rękojmi, że nie będzie tak postępował w tym samym punkcie sprzedaży z innymi napojami alkoholowymi. Z tych względów NSA podziela stanowisko WSA wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu, co przesądza o uznaniu zarzutu błędnej wykładni art. 18 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi za niezasadny. Przechodząc z kolei do oceny drugiego postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu - dotyczącego naruszenia przepisów Konstytucji RP poprzez oparcie orzeczenia na uchwale siedmiu sędziów NSA (z dnia 30 października 2007 r., sygn. akt II GPS 2/07) nie zaś na przepisie prawa - stwierdzić należy, że i ta podstawa nie znajduje usprawiedliwienia. Przede wszystkim niezasadny jest zarzut skarżącej, że zaskarżony wyrok oparto na ww. uchwale a nie na przepisach obowiązującego prawa. Nie powinno budzić wątpliwości - wobec treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku i w świetle dotychczasowych rozważań - że WSA jako podstawę swego rozstrzygnięcia wskazał prawidłowo wyłożony przepis art. 18 ust. 10 w zw. z art. art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Uchwałę przywołano jedynie dla poparcia zajętego stanowiska. Ponadto zauważyć należy, iż wskazana przez Sąd I instancji uchwała jest uchwałą tzw. konkretną, bowiem podjęta została w następstwie wniesienia konkretnego pytania prawnego na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. W konsekwencji przypisać należy jej moc wiążącą w rozumieniu art. 269 p.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio. Zatem ogólna moc wiążąca uchwały powoduje, iż wiąże ona sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przepis (por. A. Skoczylas "Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego" C. H. Beck Warszawa 2004, s. 221 i nast.). Pogląd wyrażony w konkretnej uchwale NSA może zostać zmieniony tylko stosowną uchwałą takiego samego składu NSA. Mając powyższe na względzie, zdaniem składu orzekającego NSA, intencją Sądu I instancji nie było oparcie wydanego w sprawie orzeczenia na treści uchwały z dnia 30 października 2007 r. a jedynie podkreślenie, iż dokonana przez ten Sąd wykładnia przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi jest zgodna z przyjętą przez NSA linią orzeczniczą w sprawach dotyczących materii, której dotyka niniejsza sprawa. Takie zachowanie Sądu odpowiada prawu i służy przede wszystkim zapewnieniu jednolitości orzecznictwa w sprawach o tożsamym stanie faktycznym i prawnym. Podkreślenia w tym miejscu wymaga - dla uzasadnienia zaprezentowanego wyżej stanowiska - że celem działalności uchwałodawczej NSA, przy pełnym poszanowaniu zasady niezawisłości sędziowskiej, jest właśnie zapewnienie jednolitości orzecznictwa sądów administracyjnych (R. Hauser, U progu reformy sądownictwa administracyjnego, PiP 2002, nr 11, s. 38). Jednolitość orzecznictwa - dając stan stałości, pewności i bezpieczeństwa prawnego - służy respektowaniu zasady równości wobec prawa. Równe traktowanie stron znajdujących się w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej oznacza, że wobec nich musi zapaść takie samo rozstrzygniecie. Biorąc dodatkowo pod uwagę, że przeciwdziałanie rozbieżnościom w orzecznictwie ma szczególne znaczenie właśnie w sferze prawa publicznego, odwoływanie się przez sądy administracyjne do uchwał NSA - podejmowanie i moc wiążąca których znajduje oparcie w ustawie - nie tylko nie uchybia prawu ale i ze wszech miar zasługuje na aprobatę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie podziela bowiem pogląd, że dążenie do jednolitości orzecznictwa powinno być wręcz manifestowane przez sądy orzekające w sprawach administracyjnych a cel ten realizuje właśnie m.in akcentowanie, że zapadłe rozstrzygnięcie odpowiada stanowisku przyjętemu przez NSA w uchwale. (glosa A. Skoczylasa do uchwały NSA z dnia 30 czerwca 2008 r. I FPS 1/08-niepubl.) Z przedstawionych względów zarzut dotyczący naruszenia art. 7 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP jest całkowicie chybionym. W świetle tego co dotychczas powiedziano sąd kasacyjny, podobnie jak uczynił to Sąd pierwszej instancji, akceptuje znajdujący zastosowanie na tle stanu faktycznego niniejszej sprawy pogląd wyrażony w powołanej wyżej uchwale – co czyni podstawy skargi nieusprawiedliwionymi. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.