I SA/Op 290/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wójcik (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Marta Wojciechowska Asesor sądowy Marzena Łozowska Protokolant sekr. sądowy Anna Frydryk po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 14 listopada 2008r. sprawy ze skargi Kopalni Piasku "A" S.A. w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji określającej zobowiązanie w podatku od nieruchomości za 2005r. oddala skargę. Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Kopalnię Piasku A SA z siedzibą w K. – dalej: [spółka] od decyzji Wójta Gminy Bierawa z dnia [...] określającej spółce wysokość zobowiązania w podatku od nieruchomości na 2005 r. w kwocie 2.830.647,10 zł. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Kolegium wskazało, że spółka w dniu 14 stycznia 2005 r. złożyła Wójtowi Gminy w Bierawie deklarację na podatek od nieruchomości na 2005 r., którą skorygowała kolejnymi deklaracjami dotyczącymi poszczególnych miesięcy 2005 r. Postanowieniem z dnia [...] Wójt Gminy Bierawa wszczął z urzędu postępowanie podatkowe w sprawie określenia skarżącej wysokości podatku od nieruchomości za 2005 r., które zakończył decyzją z dnia [...] określającą wysokość tego podatku. Wskutek odwołania wniesionego przez pełnomocnika skarżącej, radcę prawnego M. H., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ponownie prowadzonym postępowaniu uczestniczył pełnomocnik M. H. składanie w imieniu spółki wniosków, udzielanie odpowiedzi i wyjaśnień na zapytania organu. Organ odwoławczy zauważył również, że kierowane przez pełnomocnika do organu podatkowego niektóre wnioski dotyczyły lat podatkowych 2004-2005, a w postępowaniu dotyczącym 2004 r. pełnomocnictwo zostało złożone. Po zakończeniu postępowania Wójt Gminy Bierawa wydał w dniu [...] decyzję określającą wysokość podatku od nieruchomości w kwocie 2.830.647,10 zł doręczając ją bezpośrednio skarżącej spółce, do rąk osoby upoważnionej do odbioru przesyłki – G. M., upoważnienie nr 2/06. Od przedmiotowej decyzji spółka, reprezentowana przez radcę prawnego M. H. wniosła odwołanie, w którym poza zarzutami merytorycznymi zarzuciła brak doręczenia decyzji pełnomocnikowi pomimo tego, że od dnia 27 czerwca 2005 r. jest on jej pełnomocnikiem, a to stanowi oczywiste naruszenie art. 145 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8 poz. 60 ze zm.) – dalej: [O.p.]. Wskazano, że załącznikiem do odwołania jest pełnomocnictwo. Analizując stan sprawy i treść wniesionych zarzutów organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie określenia wysokości zobowiązania w podatku od nieruchomości za 2005 r. spółka działała przez pełnomocnika, który przedłożył organowi I instancji stosowne pełnomocnictwo, przystąpił do postępowania z zamiarem reprezentowania spółki, co jasno wynika z treści składanych przez niego pism zawierających jednoznaczne stwierdzenie, że działa w imieniu i na rzecz skarżącej, uczestniczył w podejmowanych czynnościach procesowych, np. oględzinach nieruchomości, składał wnioski dowodowe i oświadczenia w imieniu skarżącej. Pełnomocnictwo było złożone w równolegle prowadzonym postępowaniu dotyczącym 2004 r., miało charakter ogólny i było znane organowi. Ujawnienie się pełnomocnika obligowało organ I instancji do dokonywania doręczeń temu pełnomocnikowi zgodnie z art. 145 § 2 O.p. Skoro z akt sprawy jednoznacznie wynikało, że Wójt Gminy naruszył powyższą zasadę doręczając decyzję bezpośrednio skarżącej, to tym samym nie może być ona uznana za akt skutecznie doręczony i przez to funkcjonujący w obiegu prawnym. Zdaniem Kolegium, przywołującego stosowne orzeczenia sądów administracyjnych, takie doręczenie ma charakter wyłącznie informacyjny. Jeśli zatem decyzja nie została wprowadzona do obrotu prawnego, to nie może być przedmiotem zaskarżenia, a zatem wniesione od niej odwołanie jest niedopuszczalne z mocy art. 228 § 1 pkt 1 O.p. Organ odwoławczy nie zgodził się z zawartym w odwołaniu poglądem, że odwołanie zostało wniesione w terminie, gdyż badanie terminowości wniesienia odwołania może nastąpić wyłącznie w przypadku jego skutecznego wniesienia, a więc co do aktu istniejącego w obrocie prawnym. W sytuacji takiej jak w przedmiotowej sprawie termin nie rozpoczął biegu z uwagi na brak skutecznego doręczenia decyzji organu I instancji z dnia [...]. Kolegium podkreśliło także, że ze względu na skutki prawne, jakie przepisy wiążą z doręczeniem, czynność ta ma doniosłe znaczenie w postępowaniu podatkowym. W myśl z art. 212 O.p. decyzja wiąże organ podatkowy, który ją wydał od chwili jej doręczenia, a do daty doręczenia biegną terminy procesowe i materialne. W sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wadliwie doręczona, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, to zdaniem Kolegium decyzji takiej nie ma w obrocie prawnym i nie może być ona zaskarżona. W związku z tym wniesione odwołanie należy na podstawie art. 228 §1 pkt 1 O.p. uznać za niedopuszczalne. Od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu i domagając się jego uchylenia zarzuciła – poza naruszeniem art. 200 § 1 w zw. z art. 123; art. 139 i art. 140 w zw. z art. 125 §1 i 2, art. 120, art. 121 i art. 122; art. 207 §1 i art. 121 oraz art. 122 O.p. – obrazę art. 145 §2 O.p. Uzasadniając zarzuty pełnomocnik wskazał na naruszenie przez Kolegium art. 200 § 1 O.p. poprzez jego niezastosowanie, co na tle przytoczonego orzecznictwa sądów administracyjnych dyskwalifikuje zaskarżone orzeczenie, podniósł zarzut braku doręczania mu przez organ odwoławczy jakichkolwiek pism, poza kwestionowanym postanowieniem, a przedstawiając tok czynności podejmowanych w przedmiotowej sprawie przez organy obu instancji wskazał na rażące i nieuzasadnione przedłużanie czasu postępowania. Dalej zarzucono, że skarżone rozstrzygnięcie spowoduje wyłącznie przedłużenie czasu postępowania, bo jego skutkiem będzie jedynie konieczność wysłania i doręczenia w prawidłowy sposób decyzji Wójta z dnia [...] a ponadto zwrócono uwagę, że aprobata stanowiska Kolegium powoduje, że nieskuteczne są wszelkie wcześniejsze czynności organów, doręczane stronie z pominięciem pełnomocnika. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o oddalenia skargi i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Kontrola legalności, przeprowadzona przez sąd na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Stosownie do przepisu art.145 §1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) sąd uchyla decyzję, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także gdy stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Natomiast w myśl art.145 §1 pkt 2 tejże ustawy, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub w innych przepisach. Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Zgodnie z art. 145 § 1 O.p. pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Natomiast jak stanowi § 2 tego artykułu, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. W myśl powołanego przepisu, gdy strona ustanowiła pełnomocnika, to pisma należy doręczać właśnie jemu i wobec przyjętej zasady oficjalności doręczeń, obowiązek ten obarcza organy prowadzące postępowanie. Stosownie do art. 137 § 2, pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu, a w myśl § 3 powołanego artykułu, pełnomocnik dołącza do akt oryginał pełnomocnictwa lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat, radca prawny i doradca podatkowy może sam uwierzytelnić odpis pełnomocnictwa. W zakresie nieuregulowanym w § 1- 3a stosuje się przepisy prawa cywilnego. Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych wynika, że pełnomocnik w załączeniu do odwołania od decyzji Wójta z dnia [...] dołączył pełnomocnictwo i przedłożył je organowi I instancji wraz z tym odwołaniem złożonym w siedzibie tego organu w dniu 2 marca 2006 r. Na odwołaniu nie uczyniono żadnego zastrzeżenia o braku załączników w nim wymienionych, czyli m.in. pełnomocnictwa. Kserokopia takiego pełnomocnictwa, udzielonego przez mocodawcę w dniu 14 marca 2005 r. została włączona do akt postępowania przez organem odwoławczym (k.3). Na istnienie tego umocowania wskazuje również pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 3 stycznia 2007 r. o zwrocie akt Wójtowi celem ponownego rozpatrzenia sprawy w związku z uchyleniem jego decyzji z dnia [...]., wskazujące jednoznacznie na fakt reprezentacji spółki przez pełnomocnika M. H. Powyższe okoliczności, jak również fakt późniejszego uczestniczenia pełnomocnika w czynnościach postępowania, sporządzania przez niego w imieniu strony skarżącej pism, oświadczeń, wyjaśnień i wniosków dowodowych potwierdzają istnienie takiego umocowania. Zarzut niedoręczenia decyzji Wójta z dnia [...] pełnomocnikowi, pomimo reprezentowania strony przez pełnomocnika, został podniesiony ponadto w odwołaniu. W tych okolicznościach istniały podstawy do przyjęcia, że stronę w przedmiotowym postępowaniu reprezentował pełnomocnik w osobie radcy prawnego M. H. na podstawie udzielonego mu przez skarżącą i złożonego do akt pełnomocnictwa. Trudno twierdzić, że takie pełnomocnictwo nie zostało złożone, skoro organ I instancji ani nie uczynił adnotacji o braku pełnomocnictwa składanego jako załącznik do odwołania z dnia 28 lutego 2006 r. ani też nie wzywał go do uzupełnienia powyższego braku oraz rozpatrywał składane przez niego żądania i wnioski. Stwierdzić zatem należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu trafnie oceniło, iż decyzja Wójta Gminy Bierawa z dnia [...] jako doręczona bezpośrednio stronie, z pominięciem pełnomocnika, w ogóle nie weszła do obrotu prawnego i nie może być przedmiotem zaskarżenia. Jak bowiem stanowi art. 145 § 2 O.p., obowiązkiem organu było dokonywanie doręczeń do rąk pełnomocnika. Brzmienie tego przepisu jest jednoznaczne i nie może być podstawą do formułowania tezy o dowolności działania organu, czy też o swobodzie wyboru co do dokonywania doręczeń albo stronie, albo pełnomocnikowi. Jeśli dojdzie do równoczesnego doręczenia pisma stronie i pełnomocnikowi, za skuteczne i wywołujące skutki prawne uznać można jedynie doręczenie do rąk pełnomocnika; doręczenie dla strony będzie miało w takim wypadku charakter informacyjny (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 2 października 2007 r. sygn. akt ISA/Gd 432/07 LEX nr 360277). Prawidłowe ustalenie organu odwoławczego, że decyzja Wójta Gminy Bierawa z dnia [...] w ogóle nie weszła do obrotu prawnego i nie może być przedmiotem zaskarżenia powoduje, że zasadnym było stwierdzenie niedopuszczalności odwołania od takiej decyzji. Wynika to z brzmienia art. 228 § 1 pkt 1 O.p. przewidującego konieczność wydania przez organ odwoławczy postanowienia o niedopuszczalności odwołania. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że niedopuszczalność taka może mieć charakter przedmiotowy, co rozumiane jest jako brak przedmiotu zaskarżenia. Taki brak przedmiotu zaskarżenia wystąpi m.in. wówczas, gdy decyzja organu pierwszej instancji nie wejdzie do obrotu prawnego, co może mieć miejsce n.p. w sytuacji, gdy odwołanie zostanie wniesione jeszcze przed wydaniem decyzji, jak też w sytuacji, gdy decyzja nie została skutecznie doręczona. Do tego czasu odwołanie nie jest dopuszczalne z przyczyn przedmiotowych (por. wyrok NSA w Katowicach z 22 marca 2001 sygn. akt I SA/Ka 146/00, wybór LEX nr 57802). Taka sytuacja wystąpiła właśnie w niniejszej sprawie, bowiem decyzja została wadliwie doręczona stronie, zamiast ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi. Stosownie do powołanego wyżej art. 145 § 2 O.p., jeśli strona ustanowiła pełnomocnika, jemu należy doręczać pisma. Zatem pominięcie przez organ podatkowy pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1987 r. sygn. akt SA/Wr 875/86 opubl. ONSA 1987, nr 1, poz. 13). Podobny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w następujących rozstrzygnięciach: z dnia 24 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SA/Op 19/08, z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SA/Op 24/08 i z dnia 26 listopada 2007 r., sygn. akt I SA/Op 273/07 opubl. w bazie orzeczeń sądów administracyjnych dostępnej Internecie. Podziela go również sąd w niniejszym składzie. W procedurze administracyjnej uchybienie przepisom o doręczeniach to nie tylko negatywne dla strony skutki procesowe, ale przede wszystkim wprowadzenie danego aktu administracyjnego do obrotu prawnego. Akt doręczony nieprawidłowo nie wywołuje dla strony skutków materialnych i procesowych, jakie procedura podatkowa wiąże z doręczeniem tego aktu. Stosownie do art. 212 Ordynacji podatkowej związanie organu wydaną decyzją następuje dopiero z chwilą prawidłowego jej doręczenia stronie. Decyzja podatkowa będąc indywidualnym aktem administracyjnym zewnętrznym skierowanym do konkretnego adresata, musi być zakomunikowana temu adresatowi w formie przewidzianej przepisami Ordynacji podatkowej. Jak wskazuje się w piśmiennictwie i orzecznictwie, w dacie doręczenia akt administracyjny wchodzi do obrotu prawnego, wywołując określone w nim uprawnienia i obowiązki o charakterze procesowym i materialnoprawnym i jakakolwiek jej zmiana może nastąpić tylko w trybie i na zasadach przewidzianych w przepisach postępowania podatkowego (por. R. Dowgier [w]: R. Dowgier, L. Etel, C. Kosikowski, P. Pietrasz, S. Presnarowicz, Ordynacja podatkowa. Komentarz, LEX 2007 wyd. II, wyrok NSA z dnia 19 października 2005 r. sygn. akt I FSK 132/05 niepublik., również A. Kabat [w]: S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2004 r. str. 578, J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. W-wa 2004, str.518). W sytuacji, gdy pismo będące decyzją nie zostało doręczone prawidłowo, a tak było w niniejszej sprawie, bowiem zamiast pełnomocnikowi doręczono je stronie, nie nastąpiły skutki prawne doręczenia. Zatem decyzja organu I instancji nie weszła do obrotu prawnego. Zgodnie z art. 228 § 1 pkt 1 O.p. organ odwoławczy w takiej sytuacji obowiązany był w drodze postanowienia stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Sąd rozpoznający sprawę niniejszą podziela tym samym pogląd wyrażony przez NSA w wyroku sygn. akt I OSK 1176/05 LEX nr 236587, że "dopiero doręczenie (lub ogłoszenie) decyzji stronie stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego. Bezsprzecznie egzystencja prawna decyzji rozpoczyna się dopiero z chwilą doręczenia przynajmniej jednej ze stron postępowania administracyjnego, a nieprawidłowe doręczenie jest równoznaczne z jej nieistnieniem w obrocie prawnym". W związku z powyższym trafny jest zarzut pełnomocnik skarżącej o naruszeniu przepisu art. 145 § 2 O.p. wskutek doręczenia pisma stronie, zamiast pełnomocnikowi ze wskazaniem na skutek tego uchybienia w postaci nieskuteczności doręczenia a w konsekwencji braku wprowadzenia takiego aktu do obiegu prawnego, z powołaniem się na wskazane w skardze przykłady orzeczeń sądów administracyjnych. Należy jednak podkreślić, że takie samo stanowisko zajęło Kolegium w zaskarżonym postanowieniu, co było zasadniczą i główną przyczyną stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...]. W ocenie Sądu kwestionowanie przez skarżącą tego postanowienia, przy argumentacji w tym zakresie zbieżnej ze stanowiskiem Kolegium, wskazuje na niezrozumienie istoty spornego rozstrzygnięcia. Strona twierdzi bowiem konsekwentnie, że pominięcie pełnomocnika przy doręczeniach wywołuje skutek w postaci braku wprowadzenia danego aktu do obiegu prawnego, a z drugiej strony domaga się jego uchylenia, stawiając mu ten sam zarzut. Tymczasem stwierdzenie, że decyzja Wójta Gminy Bierawa z dnia [...] nie weszła do obiegu prawnego wskutek jej niedoręczenia pełnomocnikowi, zobowiązywało organ odwoławczy do załatwienia odwołania w jedynie możliwej i dopuszczalnej formie, czyli poprzez stwierdzenie jego niedopuszczalności – zgodnie z art. 228 § 1 pkt 1 O.p. Przepis ten nie daje organowi II instancji żadnej dowolności. Stwierdzić zatem należy, że skoro decyzja organu podatkowego pierwszej instancji nie została skutecznie doręczona, to nie została w ogóle otwarta droga prawna do weryfikacji dokonanych w jej treści ustaleń faktycznych i ocen prawnych przez organ drugiej instancji, gdyż wspomniana decyzja jest wobec strony bezskuteczna, a wniesione od niej odwołanie - niedopuszczalne. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę niniejszą nie można relatywizować skutków procesowych niedoręczenia wszelkich pism, w tym decyzji organu pierwszej instancji pełnomocnikowi, ze względu na negatywne lub pozytywne dla strony skutki, gdyż takie warunkowanie doprowadziłoby do sytuacji, kiedy doręczenie dokonane w tym samych okolicznościach faktycznych i przy niezmienionym stanie prawnym, w zależności od późniejszych zdarzeń, niezwiązanych z samym aktem doręczenia, raz uważane byłoby za prawnie skuteczne, a innym razem wręcz odwrotnie. Takie stanowisko wyraził WSA w Rzeszowie w wyroku z 12 lutego 2008 r. sygn. akt I SA/Rz 819/07, LEX nr 3418530, które Sąd orzekający również aprobuje (podobny pogląd wyraził WSA w Warszawie w wyroku z dnia 30 czerwca 2006 r. III SA/Wa 426/06). Co do zarzutu naruszenia przez Kolegium art. 200 § 1 O.p., to choć istotnie z akt administracyjnych nie wynika, aby postanowienie na podstawie tego przepisu zostało wydane i skutecznie doręczone, to zdaniem Sądu naruszenie tego procesowego przepisu nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia legła okoliczność faktyczna przyznana przez skarżącą i ustalona przez organ odwoławczy, a mianowicie - brak doręczenia decyzji organu I instancji ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi. Stosownie do brzmienia punktu 2 uchwały NSA z dnia 25 kwietnia 2005 r. FPS 6/04 (ONSAiWSA 2005/4/66) naruszenie tego przepisu może doprowadzić do uchylenia zaskarżonego aktu, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec ustalonego faktu istnienia pełnomocnictwa i braku doręczenia decyzji organu I instancji pełnomocnikowi naruszenie przez Kolegium art. 200 § 1 O.p. nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Zarzuty przewlekłości postępowania i naruszenia art. 140 § 1 O.p., nawet w przypadku ich zasadności, nie mogły doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, albowiem w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. naruszenie przepisów o postępowaniu tylko wtedy prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji, jeśli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie wskazanych przepisów takiego wpływu nie wywierało, gdyż organ odwoławczy prawidłowo zastosował przepis art. 228 § 1 pkt 1 O.p. stanowiący podstawę stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Z tych przyczyn skargę, na podstawie art. 151 P.p.s.a., należało oddalić.