II SA/Op 527/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2008 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. Z. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...], Nr [...] w sprawie skargi na działalność Burmistrza postanawia 1) odrzucić skargę, 2) oddalić wniosek Gminy K. o zasądzenie na jej rzecz od skarżącego kosztów postępowania. J. Z. w dniu 7 lipca 2008 r. złożył w Urzędzie Miasta i Gminy w K. ustnie do protokołu skargę na działalność Burmistrza, domagając się odprowadzania składek emerytalno – rentowych do KRUS z pobieranego przez jego żonę H. Z. zasiłku stałego, po drugie zaś zarzucając, iż wystawione przez Burmistrza zaświadczenia konieczne do otrzymania przez niego renty strukturalnej, zostały wydane niezgodnie z treścią ewidencji gruntów, w zakresie jakim ustalały powierzchnię jego gospodarstwa. Uchwałą z dnia [...], Nr [...], wydaną w sprawie załatwienia powyższej skargi, Rada Miejska w K., w oparciu o treść art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) uznała skargę J. Z. za nieuzasadnioną, wskazując w uzasadnieniu, iż z pobieranego zasiłku stałego nie opłaca się składki emerytalno – rentowej do KRUS, a opisane przez skarżącego zaświadczenia prawidłowo ujmowały dane ewidencji gruntów. W dniu 8 sierpnia 2008 r. wpłynęła do tutejszego Sądu skarga J. Z., spisana przez niego odręcznie na doręczonym mu piśmie Rady Miejskiej z dnia 28 lipca 2008 r., informującym o podjętej w dniu [...] uchwale. W skardze tej J. Z. stwierdził, iż został pozbawiony prawa wypowiedzenia się w trakcie sporządzania przez właściwe komisje zaświadczenia o powierzchni gruntu stanowiącego jego własność. Nadto skarżący podał, że do czasu, gdy jego żona sprawowała opiekę nad osobą niezdolną do egzystencji i pobierała zasiłek stały, była objęta ubezpieczeniem emerytalno – rentowym. Obecnie, jak wyjaśnił skarżący, żona nie pobiera już zasiłku stałego, jednak została pozbawiona możliwości odwołania się od zaistniałego stanu. Wobec faktu, iż skarga ta została wniesiona wprost do Sądu, z pominięciem pośrednictwa organu, który wydał zaskarżony akt, Sąd, w wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II, pismem z dnia 11 sierpnia 2008 r., przesłał skargę Radzie Miejskiej w K. Rada Miejska w K., odnosząc się do skargi J. Z. przesłanej jej przez Sąd, podjęła w dniu 12 września 2008 r. kolejną uchwałę nr [...], w której w oparciu o tę samą podstawę prawną w całości podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w poprzedniej uchwale. W dniu 19 września 2008 r. J. Z. wniósł do tutejszego Sądu kolejne pismo, również sporządzone własnoręcznie, tym razem na doręczonym mu przez Radę Miejską w K. piśmie z dnia 16 września 2008 r., w którym został on powiadomiony o podjęciu uchwały z dnia 12 września 2008 r. W piśmie swym J. Z. wyraził niezadowolenie z działalności Urzędu Miasta w K., a następnie, powołując się na przepisy art. 10, art. 90 i art. 95 K.p.a., podniósł, iż został pozbawiony prawa do wypowiedzenia się zarówno przed komisją sporządzającą zaświadczenie o powierzchni jego gospodarstwa, jak i na sesji Rady Miejskiej. W ocenie J. Z., Przewodniczący Rady Miejskiej stwierdzając nieobecność strony na posiedzeniu, w toku którego została podjęta zaskarżona uchwała, nie powinien był dopuścić do jej powzięcia. Obowiązku dopuszczenia go do udziału w pracach komisji oraz Rady Miejskiej skarżący upatrywał w treści art. 237 § 3 K.p.a., który zobowiązuje organy do zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia sprawy. W dniu 24 września 2008 r. tut. Sąd wezwał J. Z. do usunięcia braków formalnych skargi z dnia 8 sierpnia 2008 r., uzupełnionej pismem z dnia 19 września 2008 r., poprzez oznaczenie organu, którego działania lub bezczynności skarga dotyczy, wskazanie numeru i daty zaskarżonego aktu lub czynności, jak również określenie naruszenia prawa bądź interesu prawnego we wniesieniu skargi. J. Z. został pouczony, iż jeżeli w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania, nie uzupełni wskazanych braków, jego skarga na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. zostanie odrzucona. Pismo Sądu zostało odebrane w dniu 30 września 2008 r. przez żonę skarżącego – H. Z., która jednak odmówiła potwierdzenia podpisem faktu i daty jego odbioru, co zostało odnotowane przez doręczającego. Pismem z dnia 24 września 2008 r. Gmina K., w wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału, została przez Sąd wezwana do zwrotu skargi J. Z. przesłanej Radzie Miejskiej przez Sąd w dniu 11 sierpnia 2008 r., a także do nadesłania w trybie art. 54 § 2 P.p.s.a. odpowiedzi na skargę. Sąd zaznaczył przy tym, iż podjęcie uchwały z dnia 12 września 2008 r., nie jest tożsame z udzieleniem odpowiedzi na skargę. Skarżący w dniu 6 października 2008 r. złożył w Sądzie odpowiedź na wezwanie do uzupełnienia braków formalnych skargi. Odpowiedź ta, tak jak poprzednie pisma została sporządzona odręcznie na adresowanym do niego druku, którym było wezwanie z dnia 24 września 2008 r. J. Z. nie uzupełnił żadnego z braków formalnych skargi, określonych w zarządzeniu Przewodniczącego. Stwierdził, iż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zobowiązują go do wyjaśniania podstaw skargi. Dla jej przyjęcia wystarczające jest wyrażenie niezadowolenia z załatwienia sprawy. J. Z. wskazał ponadto, iż sąd administracyjny ma wyznaczony przez ustawodawcę obowiązek kontroli działalności organów administracji. Skarżący powołał się także na treść nieobowiązującej już ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, zgodnie z którą Sąd ten powołany jest do orzekania w sprawach skarg, o skargach natomiast stanowi art. 227 K.p.a. Ostatecznie skarżący podniósł, iż każdy obywatel ma prawo wnoszenia odwołań i nie powinny one podlegać odrzuceniu. Rada Miejsca w K., w wykonaniu doręczonego jej wezwania, złożyła w dniu 9 października 2008 r. oryginał skargi J. Z., jak również uchwałę z dnia [...] oraz uchwałę z dnia 12 września 2008 r. W dniu 13 października 2008 r. dodatkowo wpłynęła do Sądu odpowiedź Rady Miejskiej w K. na skargę J. Z., w której organ ten wniósł o jej odrzucenie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów procesu wg norm przepisanych. W uzasadnieniu organ ten wskazał, iż J. Z. skarży uchwałę Rady w trybie art. 227 K.p.a., ponieważ materia będąca przedmiotem skargi mieści się w zakresie postępowania skargowego uregulowanego w Dziale VIII K.p.a. i w związku z tym nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Zarządzeniem z dnia 30 października 2008 r. wydzielono z niniejszej sprawy skargę w przedmiocie zaświadczenia o powierzchni gruntu dla potrzeb postępowania o przyznanie renty strukturalnej i skargę w przedmiocie składek emerytalno-rentowych opłacanych za osobę pobierającą zasiłek stały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Stosownie do treści art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne zostały powołane do sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej, która obejmować ma orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zgodnie z przepisem art. 3 § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i wówczas stosują środki określone w tych przepisach. Podkreślić należy, iż powyższe wyliczenie ma charakter zupełny, a co za tym idzie sąd administracyjny nie jest właściwy do zajmowania się sprawami, które nie zostały wyraźnie wskazane w przywołanych wyżej przepisach. W szczególności zaś sądy administracyjne nie są uprawnione do rozpatrywania tzw. skarg powszechnych, opisanych w Dziale VIII ( art. 221 – 256) ustawy z dnia 14 czerwca 1060 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm. ), zwanej dalej K.p.a. Oznacza to, iż w przypadku stwierdzenia, że skarga znajduje się poza wskazaną wyżej właściwością sądu administracyjnego, sąd powinien, na mocy art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a , odrzucić skargę. Zauważyć wypada, iż zarówno przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi posługują się terminem "skarga", co skutkować może – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – błędnym utożsamianiem tych dwóch, zupełnie różnych pism. Skarga opisana w przepisach art. 50 – 62 P.p.s.a. ma charakter zasadniczy dla całego postępowania sądowoadministracyjnego, ponieważ pozwala ona uruchomić podstawowe zadanie jakie postawiono przed tymi Sądami, a mianowicie opisaną wyżej kontrolę administracji publicznej. Jeśli natomiast osoba jest niezadowolona z ogólnie pojmowanego działania, czy też sposobu funkcjonowania organu administracji, zastosowanie znajdują wskazane przez J. Z. przepisy Działu VIII K.p.a. ( art. 221 – 256), nie zaś przywołane wyżej przepisy P.p.s.a. Regulacje zawarte w Dziale VIII K.p.a. stanowić mają gwarancję realizacji konstytucyjnego uprawnienia każdego obywatela do składania petycji, skarg i wniosków do organów państwowych, organów jednostek samorządu terytorialnego, organów samorządowych jednostek organizacyjnych oraz do organizacji i instytucji społecznych (art. 221 K.p.a.). Zgodnie z art. 227 K.p.a., przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, jak również naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. W ocenie Sądu właśnie w oparciu o powyższy przepis J. Z. w dniu 7 lipca 2008 r. ustnie do protokołu złożył swoją skargę na działania Burmistrza. Jego skarga nie odnosiła się zatem do decyzji, czy postanowienia, wydanych przez organ, lecz miała na celu wytknięcie, w opinii J. Z., niewłaściwych działań organu. Specyfika wszczętego skargą J. Z. postępowania, opartego na przepisach Działu VIII K.p.a., polega na tym, że przybiera ono postać wewnętrznej kontroli. Organ właściwy do rozpatrzenia skargi, wskazany w treści art. 228 i art. 229 K.p.a., bada zasadność skargi i wydaje odpowiedni akt, który ma charakter ostateczny. Następnie zgodnie z treścią art. 237 § 3 K.p.a. organ ten zawiadamia skarżącego o sposobie załatwienia skargi. Zawiadomienie to nie daje jednak podstaw do wniesienia opisanej w przepisach P.p.s.a skargi do sądu administracyjnego na jego ewentualną niezgodność z prawem. Ta kategoria aktów nie mieści się bowiem w wyliczeniu zaskarżalnych rozstrzygnięć, zawartym w przepisie art. 3 P.p.s.a. W tym zakresie aktualność zachowuje zatem teza postanowienia NSA z dnia 9 grudnia 1999 r., III SAB 7/99 (ONSA 2001/1/27). Ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów Działu VIII K.p.a. nie podlegała kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego. Pogląd ten odnosił się także do zawiadomienia o załatwieniu skargi w trybie postępowania skargowego, wyrażonym w formie uchwały rady gminy (por. postanowienie NSA z dnia 15 stycznia 2001 r., II SA/Wr 1704/00, niepubl.). Stanowisko to jest, jak już wyżej zasygnalizowano, aktualne także w obecnym stanie prawnym, tzn. po wejściu w życie ustaw reformujących z dniem 1 stycznia 2004 r. sądownictwo administracyjne, w tym ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (patrz: Janusz Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 875; postanowienie WSA w Białymstoku, z dnia 10 maja 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 276/05, ZNSA 2005/2-2/115). Uchwała zawiadamiająca J. Z. o załatwieniu skargi powszechnej nie podlega zatem zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Mając powyższe na względzie należało, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., odrzucić skargę. Zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają akty wydawane w postępowaniu o wydanie zaświadczenia i akty w przedmiocie pomocy społecznej. Skarżący w skardze zasygnalizował takie przedmioty żądań, niezależnie do skargi na uchwałę rady gminy wydaną w postępowaniu skargowym. Z tego powodu wzywano skarżącego do usunięcia braków skargi w tym zakresie. Orzeczenia odnoszące się do tych żądań skarżącego zostaną podjęte przez tut. Sąd odrębnie. Według bowiem art. 57 § 3 P.p.s.a., jeżeli w jednym piśmie zaskarżono więcej niż jeden akt lub czynność albo bezczynność, przewodniczący zarządza rozdzielenie tych skarg. Rozpatrując wniosek Rady Miejskiej w K. o zasądzenie na jej rzecz od skarżącego kosztów postępowania, sąd mając na uwadze treść art. 199 P.p.s.a., oddalił wniosek. Zgodnie z przywołanym przepisem zasadą w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie. Wyjątki od tej zasady, w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, przewidują przepisy art. 200 i art. 201 P.p.s.a. Nie wynika z nich możliwość zasądzenia od skarżącego kosztów postępowania na rzecz organu. ----------------------- 1