II OSK 384/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Kisiel (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Jacek Hyla Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Kujawsko-Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 747/08 w sprawie ze skargi Rady Miejskiej w Gniewkowie na zarządzenie zastępcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. 1. Wyrokiem z dnia 18 listopada 2008 r., II SA/Bd 747/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił zaskarżone przez Radę Miejską w Gniewkowie zarządzenie zastępcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: T. M., radny Rady Miejskiej w Gniewkowie w dniu 28 lutego 2008 r., pisemnie zrzekł się mandatu radnego. Wojewoda Kujawsko-Pomorski pismem z dnia 4 czerwca 2008 r. wezwał Radę Miejską w Gniewkowie do podjęcia na podstawie art.190 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (dalej powoływanej jako "Ordynacja") uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu T. M.. W dniu 9 czerwca 2008 r. T. M. cofnął zrzeczenie się mandatu radnego, a Rada na sesji w dniu 1 lipca 2008 r. nie podjęła uchwały stwierdzającej wygaśniecie wymienionego mandatu. Zarządzeniem zastępczym z dnia [...] lipca 2008r., nr [...], wydanym na podstawie art.98a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001, nr 142, poz.1591 ze zm. dalej powoływana jako "u.s.g.") w związku z art.190 ust.2 Ordynacji, Wojewoda Kujawsko-Pomorski stwierdził wygaśnięcie mandatu T. M., radnego Rady Miejskiej w Gniewkowie, w wyniku rezygnacji przez niego z pełnienia tego mandatu. T. M. złożył pisemną rezygnacje z mandatu radnego, więc Rada miała obowiązek "wygaszenia" jego mandatu. Bez znaczenia jest późniejsze cofnięcie zrzeczenia się mandatu, bowiem Ordynacja wyborcza nie przewiduje instytucji przywrócenia mandatu, który zgodnie z prawem wygasł. W skardze na zarządzenie zastępcze Rada Miejska w Gniewkowie wyraziła pogląd, że dla wygaśnięcia mandatu konieczne jest zarówno zrzeczenie się mandatu, jak i podjęcie uchwały przez Radę. Ponieważ oświadczenie radnego o cofnięciu rezygnacji jest prawnie skuteczne, więc nie było podstaw do stwierdzenia przez Radę wygaśnięcia mandatu. 2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 18 listopada 2008 r., II SA/Bd 747/08 uchylił zarządzenie zastępcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego T. M.. Dla wygaśnięcia mandatu radnego konieczne jest zarówno oświadczenie radnego o zrzeczeniu się swego mandatu, jak i uchwała rady autorytatywnie potwierdzająca to zrzeczenie (art.190 ust.1 pkt 2 Ordynacji), a w razie jej braku - zarządzenie zastępcze wojewody w tej sprawie (art.98a u.s.g.). W przyznanym rademu prawie swobodnego decydowania o odmowie złożenia ślubowania i o zrzeczeniu się mandatu, mieści się również prawo do cofnięcia takiego oświadczenia, z którego można skorzystać do chwili podjęcia przez radę uchwały stwierdzającej wygaśniecie mandatu. Deklaratoryjny charakter uchwały rady gminy o wygaśnięciu mandatu, nie przekreśla skutku kształtującego tej uchwały. Dlatego dopiero w chwili wydania takiego aktu indywidualnego, jego adresata wiąże skutecznie ukształtowana indywidualna sytuacja prawna. Rada Miejska zobligowana była do uwzględnienia cofnięcia oświadczenia o zrzeczeniu się mandatu przez T. M.. 3. Wojewoda Kujawsko-Pomorski w skardze kasacyjnej od wyroku z dnia 18 listopada 2008 r. wniósł o jego uchylenie w całości i merytoryczne rozpoznanie skargi, a w razie stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny braku podstaw do merytorycznego rozpoznania skargi - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I. instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art.190 ust.1 pkt 2 Ordynacji. W przypadkach określonych w art.190 ust.1 Ordynacji, rada "stwierdza" wygaśnięcie mandatu, a zatem jest zobowiązana to uczynić. Zarządzenie zastępcze (art.98a u.s.g.) usuwa jedynie lukę powstałą na skutek braku powyższego działania organu gminy. Sąd I. instancji mylnie przyjął, iż pisemne zrzeczenie się mandatu (art.190 ust.1 pkt 2 Ordynacji) nie skutkuje wygaśnięciem mandatu. Zrzeczenie się mandatu ma charakter jednostronnej czynności prawnej skierowanej do określonego adresata, która dla wywołania skutków prawnych nie wymaga zgody jej adresata. Dla wygaśnięcia mandatu ustawodawca wymaga jedynie dokonania pisemnego zrzeczenia się mandatu. Wygaśnięcie mandatu następuje z mocy prawa (ex lege) wskutek złożenia pisemnego oświadczenia o zrzeczeniu się mandatu. W przeciwnym razie trzeba by przyjąć, iż wygaśnięcie mandatu, które następuje z mocy prawa (ex lege), miałoby jednocześnie charakter warunkowy (warunek zawieszający) dopóki nie zostałaby podjęta uchwała stwierdzająca wygaśnięcie mandatu. Jednak taka interpretacja nie ma oparcia w obowiązującym prawie. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "zarówno akt podejmowany przez wojewodę, jak i zastępowana przezeń uchwała rady gminy stwierdzają wystąpienie określonej okoliczności. Wygaśnięcie mandatu radnego na skutek zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w art.190 ust.1 Ordynacji (...) następuje co do zasady, z mocy samego prawa (ex lege) i bezwarunkowo, w dniu zaistnienia zdarzenia wskazanego w hipotezie normy. (...) Zatem zachodzi daleko idące podobieństwo funkcji wypełnianych przez uchwałę rady gminy stwierdzającą wygaśnięcie mandatu radnego oraz przez zarządzenie zastępcze wojewody o tożsamej treści. Obie czynności zmierzają bowiem do autorytatywnego potwierdzenia (ex tunc) skutku prawnego, jaki wystąpił z mocy ustawy" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 lipca 2007 r., P 19/04). Mandat radnego wygasa ex lege z chwilą złożenia przez niego oświadczenia o zrzeczeniu się mandatu, a zatem osoba, która to uczyniła nie jest już radnym i de lege lata nie może go uzyskać ponownie w drodze złożenia oświadczenia woli, którego treścią byłoby wycofanie poprzednio złożonego oświadczenia o zrzeczeniu się mandatu. Sąd I. instancji naruszył art.190 ust.2 Ordynacji gdyż błędnie uznał, że dla wygaśnięcia mandatu oprócz złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się mandatu konieczne jest dodatkowo podjęcie przez radę uchwały stwierdzającej jego wygaśnięcie. 4. W odpowiedzi na skargę kasacyjna Rada Miejska w Gniewkowie wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: A. Zarzuty skargi kasacyjnej obejmują wyłącznie naruszenie prawa materialnego co w połączeniu ze związaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (art.183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002, nr 153, poz.1270 ze zm.; dalej "P.p.s.a.") umożliwia zarówno ocenę zaskarżonego wyroku, jak i skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy przez Radę Miejską w Gniewkowie (art.188 P.p.s.a.). B. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest jedynie wykładnia art.190 ust.1 pkt 2 Ordynacji w związku z art.98a ust.2 u.s.g., gdyż stan faktyczny jest niesporny. Nie jest więc kwestionowane ustalenie, że T. M. będąc radnym Rady Miejskiej w Gniewkowie prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia Gminy Gniewków, wbrew zakazowi określonemu przez art.24f u.s.g. Pisemnie oświadczył o rezygnacji ze swego mandatu, ale następnie swą rezygnację odwołał. C. Pierwszym szczegółowym zagadnieniem spornym w niniejszej sprawie jest skutek prawny zrzeczenia się przez radnego swojego mandatu. Nie ma wątpliwości, że jest to czynność jednostronna, która wywołuje skutki prawne niezależnie od stanowiska rady w tym znaczeniu, że zrzeczenie nie wymaga zatwierdzenia, aprobaty czy też zgody rady, ani żadnego innego organu publicznego. Jednak w niniejszej sprawie pojawiła się rozbieżność opinii na temat prawnego znaczenia "zrzeczenia" dla "wygaśnięcia" mandatu i dla wspomnianej uchwały. Przychylając się do stanowiska Rady Miejskiej w Gniewkowie, Sąd I. instancji stwierdził, że z ustawowego wymogu podjęcia wspomnianej uchwały należy wyprowadzić wniosek, że sama rezygnacja radnego nie powoduje jeszcze wygaśnięcia mandatu. Taki skutek pojawia się dopiero po kumulatywnym spełnieniu dwóch przesłanek: rezygnacji radnego i uchwały rady. W konsekwencji radny może odwołać (cofnąć) swą rezygnację z mandatu aż do podjęcia przez radę uchwały, o której mowa w art.190 ust.2 Ordynacji. Naczelny Sąd Administracyjny uważa taką wykładnię za nieprawidłową. Rozstrzygające znaczenie ma art.190 ust.1 pkt 2 Ordynacji ["Wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek pisemnego zrzeczenia się mandatu"]. Przepis ten bezwarunkowo wiąże wygaśnięcie z oświadczeniem radnego, bez wiązania tego skutku prawnego z podjęciem uchwały przez radę. Co więcej, właśnie dlatego wojewoda jest zobowiązany do wydania zarządzenia zastępczego (art.98a u.s.g.), że konieczne jest autorytatywne stwierdzenia powyższego skutku (wygaśnięcia mandatu), który powołany art.190 ust.1 pkt 2 Ordynacji powiązał z samą tylko rezygnacją dokonaną przez radnego. Trafnie skarga kasacyjna akcentuje takie właśnie następstwo. Skoro zrzeczenie ma charakter oświadczenia pisemnego adresowanego wprawdzie do rady, ale składanego na ręce przewodniczącego tej rady, to rezygnację uważa się za złożoną, gdy dotarła do przewodniczącego rady. Biorąc pod uwagę organizację urzędu gminy, tym momentem złożenia rezygnacji, jest otrzymanie pisemnego oświadczenia radnego przez osobę upoważnioną w urzędzie gminy do odbierania przychodzącej korespondencji, co najczęściej potwierdzane jest podpisem upoważnionej osoby wraz z pieczęcią (tzw. prezentatą) potwierdzającą miejsce i datę wpłynięcia pisma. D. Kolejnym punktem spornym okazał się charakter prawny uchwały "o wygaśnięciu mandatu". Sąd mówi o jej mieszanym charakterze (deklaratoryjnym z elementami konstytutywnymi) i wygasaniu mandatu dopiero od chwili podjęcia uchwały, o której mowa w art.190 ust.2 Ordynacji. Natomiast skarga kasacyjna chce widzieć w tej uchwale akt stricte deklaratoryjny, co uzasadniać ma tezę, iż od chwili skutecznej rezygnacji mandat wygasł i nie można już mówić o radnym. Dlatego cofnięcie rezygnacji jest niemożliwe, gdyż oznaczałoby restytucję mandatu już nieistniejącego, a takiego rozwiązania prawo nie przewiduje. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że żadne z powyższych stanowisk skrajnych nie mogą być przyjęte bez zastrzeżeń. Do rozwiązania powyższego sporu zasadne jest wykorzystanie tradycyjnej klasyfikacji aktów administracyjnych na konstytutywne i deklaratoryjne oraz rozgraniczenia obu aktów od poświadczeń. Przyjęcie tezy wojewody, wyrażonej w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego i skargi kasacyjnej, o całkowitym braku elementu konstytutywnego w uchwale, kazałoby podważyć wywoływanie skutków prawnych przez uchwałę; byłaby ona poświadczeniem skutków prawnych funkcjonujących w obrocie prawnym jeszcze przed jej podjęciem. Tymczasem "bez podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego, mandat ten w dalszym ciągu istnieje." (wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2008 r., II OSK 1694/07). Przed podjęciem takiej uchwały nie można kwestionować uprawnienia radnego do udziału w głosowaniu, albowiem art.190 ust.2 Ordynacji oznacza, że powoływanie się na wygaśnięcie mandatu jest prawnie skuteczne dopiero od autorytatywnego stwierdzenia przez radę wygaśnięcia mandatu na skutek m.in. zrzeczenia się. Tradycyjnie więc należy w akcie deklaratoryjnym dostrzec element konstytutywny w postaci wyznaczenia momentu, od którego można powoływać się w obrocie prawnym na prawny skutek zrzeczenia się, który to skutek już wcześniej pojawił się z mocy ustawy. Równie klasyczne jest stwierdzenie, że deklaratoryjny charakter owej uchwały oznacza, że działa ona ex tunc (wstecz), od chwili doręczenia pisma o rezygnacji przewodniczącemu rady, albo innej osobie upoważnionej do odbierania korespondencji skierowanej do tego przewodniczącego rady. Równocześnie jednak nie mogą być w całości akceptowane wnioski, wyprowadzone przez Sąd I.instancji z obecności elementów konstytutywnych w uchwale. Z faktu koniunkcji przewidzianej w art.190 Ordynacji (zrzeczenie się i uchwała) nie można wyprowadzać wniosku, że radny ma niczym nieskrępowaną możliwość odwołania swej rezygnacji aż do czasu podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu. Trafnie skarga kasacyjna zarzuca tej interpretacji sprzeczność z wyraźnym brzmieniem art.190 ust.1 Ordynacji (mandat wygasa na skutek zrzeczenia się), tj. próbą pozbawienia oświadczenia radnego tego znaczenia prawnego, jakie wiąże z nim powołany przepis. Gdyby zaakceptować w całości stanowisko Sądu I.instancji, to należałoby przyjąć również całkowicie konstytutywny charakter uchwały, pozbawiony elementu deklaratoryjnego — a do tego nie ma żadnej podstawy prawnej. Artykuł 190 ust.2 Ordynacji nie mówi o "pozbawianiu mandatu" przez radę, lecz o stwierdzaniu [wcześniejszego] wygaśnięcia mandatu radnego w drodze uchwały. Do pojawienia się powyższego sporu mógł przyczynić się zwyczajowy zwrot, którego użył nawet wojewoda, pisząc w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego, że Rada powinna była "wygasić" mandat. Odczytując dosłownie ten termin, prawidłowo zareagowała Rada Miejska pisząc w skardze, że organ nadzoru popełnił błąd logiczny: skoro domaga się on wygaszenia mandatu przez uchwałę czyli wywołanie nowego skutku prawnego, to nie może równocześnie twierdzić, że mandatu już nie ma mimo braku owego "wygaszenia" z braku tejże uchwały. Rzeczywiście, termin "wygaszenie" jest wyraźnie mylący, gdyż sugeruje konstytutywny charakter owej uchwały. Tymczasem art.190 ust.2 Ordynacji mówi wyraźnie o "stwierdzaniu wygaśnięcia" mandatu radnego. E. Powyższe ustalenia wyjaśniają, dlaczego nie można zgodzić się z Sądem I. instancji, gdy twierdzi on, że aby doszło do wygaśnięcia mandatu radnego, oprócz złożenia przez radnego oświadczenia o zrzeczeniu się mandatu, konieczna jest uchwała rady autorytatywnie potwierdzająca zrzeczenie się mandatu, a w razie jej braku - zarządzenia zastępczego wojewody w tym przedmiocie. Dopiero gdy taki akt funkcjonuje w obrocie prawnym, to (zdaniem Sądu I.instancji) organ nadzoru jest uprawniony do wywodzenia z tego faktu skutków przewidzianych prawem. Rzeczywiście podjęcie uchwały lub wydanie zarządzenia zastępczego umożliwia wyznaczenie daty, od której nie można już mówić o radnym i jego mandacie — co jednak samo przez się nie skutkuje pozbawieniem znaczenia prawnego ani rezygnacji, ani – uchwały rady, ani jej podstawy prawnej, art.190 ust.2 Ordynacji. Uchwałę stwierdzającą wygaśnięcie mandatu nie można zaliczyć do czynności zaledwie faktycznych (poświadczeń), lecz do aktów administracyjnych deklaratoryjnych (wydawanych dla wywołania nowych skutków prawnych) właśnie z tego powodu, że przed podjęciem tej uchwały nie można było skutecznie powoływać się na wygaśnięcie mandatu pomimo, że ten mandat wygasł z chwilą dojścia rezygnacji radnego do przewodniczącego rady. Podkreślić jednak trzeba ponownie, że w tej konstrukcji nie ma niczego nowatorskiego. Wręcz przeciwnie, ustawodawca wykorzystał klasyczne już w nauce prawa administracyjnego rozróżnienie aktu administracyjnego deklaratoryjnego, aktu konstytutywnego i poświadczenia. Można też uznać zasadność zastosowania takiej właśnie konstrukcji w art.190 Ordynacji, gdyż w optymalny sposób skojarzono gwarancje dla radnego z przejrzystością obrotu prawnego. F. Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy rozważy, czy dysponując kompetencją określoną w art.134 P.p.s.a. Sąd I. instancji jest uprawniony do pominięcia przesłanki wygaśnięcia mandatu radnego, która została określona w art.190 ust.1 pkt 2a Ordynacji w związku z art.24f u.s.g. Fakt naruszenia przez T. M. zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej wykorzystującej mienie Gminy, w której sprawowany jest mandat nie budzi wątpliwości. Zaskarżone zarządzenie zastępcze nie wspomina o tej przesłance. Powstaje pytanie, które rozważy Sąd I. instancji, czy dopuszczalne jest uchylenie zaskarżonego zarządzenia zastępczego bez ustosunkowania się do skutków prawnych wykorzystywania przez radnego mienia komunalnego w okresie sprawowania mandatu radnego. G. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art.185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.