IV SA/Gl 441/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA (del.) Teresa Cisyk Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Protokolant sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2008 r. sprawy ze skargi Gminy T. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie udzielenia pełnomocnictwa adwokatowi oddala skargę Uchwałą z dnia [...] r., nr [...], na zasadzie art.18 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.) oraz art.32 i art.34 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Rada Gminy T. udzieliła pełnomocnictwa wskazanemu w niej adwokatowi do zastępowania Rady Gminy T. przed sądami administracyjnymi w konkretnie oznaczonej w jej treści sprawie. Uchwała ta wpłynęła do Wojewody Ś. w dniu [...]r. W wyniku wszczętego w dniu [...]r. postępowania nadzorczego, zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, nadanym w placówce pocztowej w dniu jego wydania, a doręczonym Radzie Gminy T. w dniu [...]r., Wojewoda Ś. – powołując się na przepis art.91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym – stwierdził nieważność powyższej uchwały. Doszedł bowiem do przekonania, że jest ona niezgodna z przepisem art.31 cytowanej powyżej ustawy. W szczególności, w ocenie organu nadzoru organem gminy, która jest stroną postępowania sądowoadministracyjnego, uprawnionym do jej reprezentowania jest wójt, zatem nie rada, która z tej przyczyny nie była władna ustanowić pełnomocnika w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W nadanej w placówce pocztowej w dniu [...]r. skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina T. domagała się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, eksponując zarzuty naruszenia przez Wojewodę Ś. art.34 i art.37 w związku z art.32 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art.30 ust.1, art.31, art.91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu zakwestionowała pogląd organu nadzoru, wedle którego w każdej sytuacji stroną postępowania sądowoadministracyjnego jest gmina. W jej ocenie w sprawie, której przedmiotem jest uchwała rady gminy, ta rada jest stroną postępowania, co oznacza, że ma ona uprawnienie do występowania w niej także poprzez swego pełnomocnika. W konsekwencji czego uznano brak podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały objętej zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym. Odpowiadając na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację i zwalczając stanowisko Gminy zaprezentowane w skardze. W szczególności podniósł, iż w postępowaniu nadzorczym występuje organ, który pojął zakwestionowany akt, wszak w postępowaniu sądowoadministracyjnym uprawnienie do zaskarżenia aktu organu nadzoru służy już nie organowi, a gminie, której interes został naruszony. Tym samym w tym ostatnim postępowaniu nie uczestniczy rada gminy, która z tej przyczyny nie może ustanowić pełnomocnika do jej reprezentowania, ani też do reprezentowania gminy, bo uprawnienie to służy wójtowi. Nie zmienia tej konkluzji wymóg wydania uchwały o zaskarżeniu aktu nadzorczego, bo jest to inne zagadnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: zarzuty skargi są nieuzasadnione, przeto przy braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, skarga ta nie mogła odnieść skutku. Na wstępie godzi się wyjaśnić, iż w świetle brzmienia art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) - sądy te powołane są do kontroli zgodności z prawem wykonywania administracji publicznej, w tym w zakresie legalności aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (p. art.1 i art.3 §2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270)). W toku postępowania badają więc czy rozstrzygnięcia nadzorcze nie uchybiają przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przedmiotem skargi rozpoznawanej w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały organu gminy. Formalne wymogi skargi zawarte w przepisach ustawy samorządowej i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zostały spełnione, w szczególności skargę wniesiono z zachowaniem ustawowego terminu, podjęto uchwałę w tej materii, toteż należało ją rozpoznać merytorycznie. Co prawda skład rozpoznający niniejszą sprawę zauważa, że uchwała, o jakiej mowa pochodzi z dnia [...]r., podczas gdy skargę sporządzono w dniu [...]r., a więc trudno przyjąć spełnienie przesłanki z art.98 ust.3 zd. drugie, czyli wymogu, aby podstawą do wniesienia skargi była uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie, bo w ocenie Sądu "podstawa wniesienia skargi" oznacza poprzedzenie skargi uchwałą (tak przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 marca 1991 r., sygn. akt I SA 139/91, ONSA z 1991 r., nr 3-4, poz. 54, czy autorzy Komentarzy do ustawy o samorządzie gminnym: pod red. Pawła Chmielnickiego, Warszawa 2006 r. oraz A. Szewca, G. Jyż, Z. Pławeckiego, wyd.2005 r.). Poza tym uchwałę tę podjęto po upływie terminu do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego (za wadę uważa to też m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 maja 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1499/98, OSS z 1999 r., nr 4, poz.116). Jednakowoż z uwagi na coraz bardziej utrwalający się pogląd w judykaturze (p. przykładowo niepublikowane postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1158/07 i przedstawione w jego uzasadnieniu orzecznictwo, w szczególności postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 lipca 1994 r., sygn. akt III ARN 41/94, OSNPiUS z 1994 r., nr 6, poz. 92 i z dnia 5 października 1994 r., sygn. akt III ARN 53/94, OSNP z 1994 r., nr 12, poz. 86), wedle którego wystarczające jest podjęcie uchwały również po wniesieniu skargi, byle nastąpiło to przed zamknięciem rozprawy, nadto skoro Rada Gminy T. w opisanej uchwale zatwierdziła poprzednio dokonane czynności przez Wójta, należało uznać wyczerpanie wspomnianego wymogu. W wyniku oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia w opisanych powyżej ramach Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż odpowiada ono prawu i to zarówno materialnemu, jak też procesowemu. Należy bowiem odeprzeć argumenty zaprezentowane przez skarżącą w uzasadnieniu skargi. W pierwszej kolejności przyszło zważyć, iż rozstrzygnięcie to spełnia warunki formalne, bo zawiera orzeczenie, jego uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o sposobie zaskarżenia. Wywody zawarte w motywach rozstrzygnięcia wskazują na trafność jego osnowy, aczkolwiek nie sposób nie dostrzec szerszego zobrazowania istoty sporu w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, niż w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. W istocie wypadnie podzielić pogląd Wojewody Ś., iż zakwestionowana przezeń uchwała narusza prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. W zakresie uprawnienia organu nadzoru do zaskarżania uchwał organów gmin Sąd w obecnym składzie stoi na stanowisku szerokiego ujęcia tego zagadnienia. Jego zdaniem uprawnienie to obejmuje wszelkie uchwały o charakterze publicznoprawnym, nie wyłączając nawet uchwał w przedmiocie choćby skarg i wniosków, poza kwestiami merytorycznymi (tak przykładowo w kwestii właściwości Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w niepublikowanym wyroku z dnia 5 sierpnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Gl 77/08). Oceną legalności organ nadzoru może również objąć akty mające znaczenie dla postępowania sądowoadministracyjnego, w tym nawet dotyczące materii zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego, bowiem wskazuje na to brzmienie art.92 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym (wyłączającego wstrzymanie wykonania uchwały o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego, której nieważność stwierdzono rozstrzygnięciem nadzorczym) i art.91 ust.2a tej ustawy (wyłączającego możliwość wstrzymania wykonania takiej uchwały przy wszczęciu postępowania nadzorczego). Niedopuszczalność kontroli tego rodzaju uchwał czyniłaby zbędnym regulację w tej materii, przy czym kwestia ta nie ma niczego wspólnego z samodzielnością gmin, bo organ nadzoru oceniając ich legalność w żaden sposób nie jest władny negować możliwości wniesienia skargi do sądu przez gminę. Cytowana ustawa zresztą nie zawęża kategorii aktów podlegających kontroli przez organ nadzoru. Konkludując, Wojewoda Ś. był uprawniony do badania zgodności z prawem uchwały Rady Gminy T. z dnia [...]r. w przedmiocie udzielenia pełnomocnictwa, Gmina zaś do zaskarżenia podjętego w wyniku tego aktu. Objęte zanegowaną w tej sprawie przez organ nadzoru uchwałą zagadnienie dotyczy legalności ustanowienia pełnomocnika w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Oceniając tę uchwałę w tym kontekście trzeba wpierw uczynić zastrzeżenie, iż nie jest to (zarówno w postępowaniu obecnym, jak i w postępowaniu nadzorczym) kontrola dokonywana przez sąd procesowy, do którego wpłynie ewentualna skarga. Uprawnienie to, a nawet obowiązek nie jest tożsamy z obowiązkiem oceny legalności aktów wydawanych przez organy gminy. Te dwie płaszczyzny, w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, są rozłączne, bowiem są badane w różnych aspektach i na odmiennych podstawach prawnych. Skutki obu torów kontroli są inne. W sprawie, w której pełnomocnictwo zostanie złożone podlegać będzie ocenie procesowej, z punktu widzenia poprawności formalnej i skuteczności złożonego pełnomocnictwa, co oczywiście może wpłynąć na wniosek o nieprawidłowej reprezentacji i wyłączeniu merytorycznej oceny legalności aktu objętego kontrolą w sprawie, dla której udzielono pełnomocnictwa. Natomiast w sprawie niniejszej ocenie podlega zastosowanie przez organ gminy przepisów w sferze niejako ogólnej, a więc bez przesądzania owych wyżej opisanych skutków w konkretnej sprawie. To zastrzeżenie pozwala na skuteczną obronę przed zarzutem wkraczania organu nadzoru w zakres uprawnień procesowych sądu. Oceniając zatem legalność zaskarżonego aktu nadzoru, a głębiej zakwestionowanej przezeń uchwały, do głosu dojść musiały przepisy dotyczące sposobu reprezentacji strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Uchwałą z dnia [...]r. udzielono bowiem pełnomocnictwa do reprezentowania Rady Gminy w takim postępowaniu, w którym przedmiotem skargi jest uchwała dotycząca zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu trafne jest dokonane na gruncie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie postępowania nadzorczego oraz art.98 ust.3 ustawy o samorządzie gminnym rozgraniczenie postępowań nadzorczego i sądowoadministracyjnego, w których występują odpowiednio organ oraz gmina. Oczywistym jest, że skoro do złożenia skargi z mocy art.98 ust.3 ustawy samorządowej jest gmina, to nie jest nią rada gminy. Pewien dysonans wprowadzić może tu art.98 ust.3a tej ustawy, wszak należny go ocenić jako wyjątek, na dodatek niefortunnie sformułowany, a w zasadzie jako uprawnienie rady następnej kadencji do podjęcia uchwały o zaskarżeniu rozstrzygnięcia dotyczącego uchwały rady gminy poprzedniej kadencji. Przeto nie wprowadza on wyłomu w regule, iż stroną postępowania sądowoadministracyjnego w takich sprawach jest gmina jako podmiot praw i obowiązków, którym nie jest rada gminy. W tym zakresie wypadnie przywołać niepublikowane wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 607/04, z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 344/08, z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt II OSK 294/08. Co prawda niektórzy autorzy wskazują, że jest to zasada, która może doznać wyłomu, wszak Sąd w obecnym składzie nie znajduje podstaw do konstruowania tego rodzaju wyjątków. Rada nie ma jakichkolwiek uprawnień do występowania w sprawach sądowych w charakterze strony, bo legitymacja służy tylko gminie, której jest organem. Nie ma przy tym uprawnienia do reprezentowania gminy, gdyż w tej materii jasny jest przepis art.31 ustawy o samorządzie gminnym, upoważniający do tego wyłącznie organ wykonawczy (wójta, burmistrza, prezydenta). Wywody odmienne przedstawione w uzasadnieniu skargi są chybione. Nota bene skargę w niniejszej sprawie podpisał Wójt Gminy T. A skoro tak, to wyłącznie wójt gminy może ją reprezentować i udzielać w jej imieniu pełnomocnictw. Nie może tego czynić organ, który nie jest uprawniony do reprezentacji strony. Omawiana uchwała nie ma zatem oparcia prawnego i jest sprzeczna z cytowanymi powyżej normami. Zatem badanemu rozstrzygnięciu nie można zarzucić naruszenia prawa. A skoro tak, to skarga je zaczepiająca nie zasługiwała na uwzględnienie. Co mając na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na zasadzie art.151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.