II SA/Gd 556/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy Referent Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi L. B. na decyzję Wojewody z dnia 8 maja 2008 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych oddala skargę. Prezydent Miasta decyzją z dnia 1 lutego 2008 r., na podstawie art. 149 § 3, w związku z art. 148 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. odmówił wznowienia na wniosek A, J. K., P. G., L. B., W. G. oraz B sp. z o.o. postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezydenta Miasta z dnia 19 stycznia 2007r., o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu H. W. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych z zabudową podcienia w zespole pawilonów handlowych przy ul. [...]w G. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie wznowieniowe na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wszczyna się na żądanie strony. Prezydent Miasta wyjaśnił, że zgodnie z przepisami o wznowieniu postępowania organ bada także czy zachowany został termin do wniesienia przedmiotowego wniosku. Termin rozpoczyna bieg od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). Podkreślono, że pojęcie powzięcia wiadomości o decyzji nie jest tożsame z jej doręczeniem. W przedmiotowej sprawie, zdaniem organu, termin określony w art. 148 k.p.a. nie został zachowany. Z załączników do pisma A z dnia 13 czerwca 2007 r. wynikało bowiem, że A powzięło wiadomość o treści decyzji o pozwoleniu na budowę od C. C w piśmie z dnia 11 czerwca 2007r. poinformowała A, że użytkowniczka pawilonu B 2 H. W. decyzją z dnia 19 stycznia 2007 r. uzyskała z Urzędu Miejskiego Wydziału Urbanistyki, Architektury i Ochrony Zabytków pozwolenie na wykonanie robót budowlanych związanych z zabudową podcienia w zespole pawilonów handlowych przy ul. [...] w G. Zatem A powzięło wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu w już dniu 11 czerwca 2007 r., co oznaczało, że termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. upłynął w dniu 11 lipca 2007r. Organ uznał wniosek o wznowienie postępowania złożony w dniu 29 sierpnia 2007r. (uzupełniony w dniu 16 października 2007 r.) za złożony po terminie przewidzianym w art. 148 k.p.a. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli: A, P. G., L. B., W. G. oraz B sp. z o.o., żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Odwołujący się zarzucili, że organ orzekł w zaskarżonej decyzji tylko w sprawie B, nie odnosząc się do pozostałych wniosków. W ocenie stron postępowania brak rozstrzygnięcia w przedmiocie żądania pozostałych wnioskodawców stanowi naruszenie art. 107 § 1 k.p.a.. Wyjaśniono, że pismo z dnia 11 czerwca 2007r., na które powołał się organ, było skierowane do A, które jest odrębnym podmiotem praw i obowiązków. Nie istniały zatem podstawy faktyczne do odmowy wznowienia postępowania na wniosek pozostałych osób. Ponadto zarzucono, że błędem było uznanie na podstawie pisma z dnia 11 czerwca 2007 r., że pismo to dotarło do A, bowiem brak jest dowodów doręczenia tego pisma. Ponadto zdaniem odwołujących się Prezydent Miasta dokonał błędnych ustaleń faktycznych, ponieważ bezzasadnie uznał za wniosek o wznowienie postępowania pismo A z dnia 29 sierpnia 2007 r. Natomiast w dniu 13 czerwca 2007 r. A złożyło inne pismo zatytułowane "dot. zabudowy podcienia w pawilonach handlowych w G. przy ul. [...]", w którym prosiło o udostępnienie akt sprawy, oraz wyraziło zarzut nie poinformowania właścicieli lokali o zamiarze dokonania istotnych zmian w konstrukcji budynku. W tym piśmie A zarzuciło, że organ miał obowiązek poinformowania o toczącym się postępowaniu wszystkich właścicieli lokali w obrębie oddziaływania obiektu. W ocenie odwołujących się, w piśmie sformułowano zarzut pominięcia właścicieli jako stron postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, zatem wskazano art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. co oznacza, że organ powinien był potraktować pismo z dnia 13 czerwca 2007 r. jako wniosek o wznowienie postępowania. Wskazano, że zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. wszczęcie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania miało miejsce w dniu 13 czerwca 2007 r., a nie jak błędnie przyjął organ w dniu 29 sierpnia 2007 r. Podkreślono, że na organie spoczywał obowiązek prawidłowego odczytania intencji i woli wynikającej z treści pisma A z dnia 13 czerwca 2007 r. Nie było wątpliwości, że A domagało się wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji administracyjnej o pozwoleniu na zabudowę części pawilonu. Odwołujący uznali, że twierdzenie organu, iż strona przekroczyła termin wynikający z art. 148 § 2 k.p.a. jest pogwałceniem zasady praworządności (art. 7 k.p.a.), pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz zasady należytego i wyczerpującego udzielania informacji przez te organy (art. 9 k.p.a.). Ponadto wskazano na naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez nie wyznaczenie stronom terminu na zaznajomienie się zebranym w sprawie materiałem sprawy przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie. Zarzucano również, że w zaskarżonej decyzji, w podstawie prawnej, brak jest rozstrzygnięcia w zakresie podstaw wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 5 k.p.a. Wojewoda decyzją z dnia 8 maja 2008 r., na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust.1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy po przeanalizowaniu przepisów dotyczących wznowienia postępowania, oraz po zbadaniu materiału dowodowego zebranego w sprawie wskazał, że w jego ocenie dowodem potwierdzającym datę powzięcia przez odwołujących się wiadomości o decyzji pozwolenie na budowę przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego jest pismo z dnia 11 czerwca 2007 r., w którym C poinformowała A o tym, że użytkowniczka pawilonu handlowego B 2, H. W., decyzją z dnia 19 stycznia 2007 r. uzyskała pozwolenie na wykonanie robót budowlanych związanych z zabudową podcienia w zespole pawilonów handlowych przy ul. [...] w G. Ponadto wskazano, że innym dowodem, który można także uznać za datę powzięcia wiadomości o pozwoleniu na budowę, jest pismo współwłaścicieli pawilonu handlowego B skierowanego do C z dnia 25 mają 2007 r. podpisane przez J.K., P. G., L. B., W. G. oraz B sp. z o.o., z którego jasno wynika że kwestionują budowę dodatkowego odrębnego lokalu prowadzoną przez H. W. Kolejnym dowodem jest odpowiedź na pismo z dnia 13 czerwca 2007r. Wydziału Urbanistyki, Architektury i Ochrony Zabytków Urzędu Miejskiego z dnia 2 lipca 2007r., skierowane do A. Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego błędnego ustalenia faktycznego, organ uznał go za bezzasadny. Wyjaśniono, że dopiero pismo z dnia 28 sierpnia 2007r. stanowi wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego. Wnioskodawcy jasno podkreślili w nim, że dotyczy ono wznowienia postępowania, co zostało też potwierdzone w piśmie pełnomocnika z dnia 15 października 2007r. Pismo A z dnia 13 czerwca 2007 r. o udostępnienie akt dotyczących pozwolenia na budowę, oraz wstrzymanie realizacji inwestycji nie posiada, zdaniem organu odwoławczego, znamion wniosku o wznowienie postępowania. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji rozpoznając sprawę nie odniósł się do kwestii, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez stronę postępowania i w tym zakresie postępowanie uzupełnił. Z akt sprawy wynikało, że odwołujący się P. G., L. B., W. G. oraz B sp. z o.o. posiadają spółdzielcze, własnościowe prawo do lokali handlowych, natomiast właścicielem pawilonu handlowego jest C w G. C ta od rozpoczęcia procesu inwestycyjnego była stroną postępowania zarówno o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jak też udzielenia pozwolenia na budowę. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Wojewoda wyjaśnił, że w sprawach mających znaczenie dla interesu prawnego C, wynikających z prawa własności, w tym w sprawach decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego obiektu należącego do C, stroną postępowania jest spółdzielnia, nie zaś jej członkowie, nawet jeśli posiadają spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu. Podkreślono, że przedmiotem spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego lokatorskiego lub własnościowego jest wyłącznie lokal, a nie cały budynek wraz z gruntem. Pozostałą część budynku przeznaczoną do wspólnego użytku oraz działką administruje, w imieniu spółdzielni jej zarząd. W szczególności zarząd spółdzielni prezentuje spółdzielnię na zewnątrz. Wojewoda uznał zatem, że skoro doszło do przekroczenia wynikającego z art. 148 § 1 i 2 k.p.a. terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, a także wniosek o wznowienie postępowania nie pochodził od stron tego postępowania, uzasadniona była odmowa wznowienia zgodnie z art. 149 ust. 2 k.p.a.. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł L. B. zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie ponad orzeczenie organu pierwszej instancji w sytuacji, kiedy organ ten wydał decyzję tylko w stosunku do jednej strony, a pozostałe strony pominął, nie odnosząc się do wszystkich podstaw wznowienia, przez co strony zostały pozbawione kontroli instancyjności rozstrzygnięcia administracyjnego. Skarżący zarzucił także naruszenie przepisu art. 148 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu oraz poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 148 § 2 k.p.a.. Organy administracyjne obu instancji bowiem błędnie uznały, że termin jednego miesiąca biegnący od dnia dowiedzenia się o decyzji dotyczy także podstaw wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 5 k.p.a., w związku z czym Wojewoda błędnie przyjął, że termin jednego miesiąca dla wszystkich podstaw wznowienia biegnie od dnia dowiedzenia się przez skarżących o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.), pomijając zupełnie okoliczność, kiedy strona skarżąca dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia (art. 148 § 1 kp.a.). W skardze podniesiono także niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że właściciele własnościowych spółdzielczych praw do lokalu nie są stronami w rozumieniu tego przepisu, a tym samym zarzucono naruszenie Konstytucyjnej zasady państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) oraz pogwałcenie zasady praworządności (art. 7 k.p.a.), pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz zasady należytego i wyczerpującego udzielania informacji prze organy administracji publicznej (art. 9 k.p.a.). Na koniec zarzucono obrazę art. 8 k.p.a. poprzez nienadanie sprawie biegu jako wniosku o wznowienie postępowania na podstawie pisma uczestników z dnia 13 czerwca 2007 r. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący nie zgodził się z twierdzeniem Wojewody, że członek spółdzielni, któremu przysługuje spółdzielcze prawo do lokalu nie jest stroną postępowań administracyjnych w zakresie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. W ocenie skarżącego twierdzenie, że właściciele odrębnych lokali mają prawo strony w postępowaniu administracyjnym, a właściciele spółdzielczych własnościowych praw do lokali takiego prawa nie mają, stoi w rażącej sprzeczności z konstytucyjną zasadą równości obywateli względem prawa i równej ochrony prawa własności i innych praw majątkowych. Nie do przyjęcia jest odebranie przymiotu strony tylko dlatego, że prawo spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu oparte jest na konstrukcji prawa rzeczowego ograniczonego. Uznanie uprawnionych do własnościowych spółdzielczych praw do lokali, jako strony w postępowaniu administracyjnym, uzasadnia zasada państwa prawa oraz zasada równości obywateli względem prawa i równej ochrony własności i własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu. Ponadto wskazano, że ustawodawca zmierza do stopniowego likwidowania własnościowego spółdzielczego prawa do lokali. Zmiany te polegają na tym, że spółdzielnie nie mają już prawa ustanawiania nowych tego typu praw (ustawa o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw z dnia 14 czerwca 2007 r., Dz. U. z 2007 r. nr 125, poz. 873). Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny, stosownie do przysługujących mu kompetencji określonych w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może decyzję taką uchylić tylko wówczas, gdy narusza ona prawo materialne lub procesowe w stopniu, mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie skarżący L. B. domagał się wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Prezydenta Miasta z dnia 19 stycznia 2007 r., o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu H. W. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych z zabudową podcienia w zespole pawilonów handlowych przy ul. [...] w G. Organy obu instancji, na podstawie zebranego materiału dowodowego ustaliły, iż skarżący nie jest stroną postępowania w powyższej sprawie, w konsekwencji czego uznały, że wznowienie postępowania na skutek podania skarżącego jest niedopuszczalne. Organy administracji publicznej prowadząc postępowanie administracyjne są obowiązane do dokładnego i rzetelnego ustalenia kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w prowadzonym postępowaniu. Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przez pozbawienie strony udziału w postępowaniu należy niewątpliwie rozumieć przypadki, gdy stronie nie została doręczona decyzja ostateczna kończąca postępowanie administracyjne. Oznacza to pozbawienie strony prawa do czynnego udziału w obronie własnego interesu prawnego w toku instancji. W takich przypadkach strona ma prawo żądać wznowienia postępowania w sprawie. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu. Wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony (art. 147 zd. 2 k.p.a.), zaś termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z tej przyczyny biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). Organ administracji badając dopuszczalność wznowienia postępowania jest obowiązany w pierwszej kolejności ustalić, czy podmiot żądający wznowienia postępowania posiada przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, którego wznowienia się domaga. Obowiązek powyższy wynika z przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którymi organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oraz są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przy ocenie legitymacji skarżącego do uczestniczenia w postępowaniu w charakterze strony organ drugiej instancji odwołał do przepisu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118), zgodnie z którym stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Tylko tak rozumiana strona postępowania musi mieć zagwarantowaną przez organ administracji możliwość wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Z akt sprawy wynika, że skarżący L.B. posiada spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu użytkowego mieszczącego się w pawilonie przy ul. [...], natomiast właścicielem całej nieruchomości, na której znajduje się pawilon handlowy jest C w G. C ta była zaś stroną postępowania zarówno o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jak też udzielenia pozwolenia na budowę. Sąd w pełni podziela pogląd Wojewody, że w sprawach mających znaczenie dla interesu prawnego spółdzielni, wynikających z jej prawa własności, w tym w sprawach z zakresu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego stroną postępowania jest spółdzielnia, nie zaś jej członkowie, nawet jeśli posiadają spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu. Przedmiotem spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego lokatorskiego lub własnościowego jest wyłącznie lokal, a nie cały budynek wraz z gruntem. Pozostałą część budynku przeznaczoną do wspólnego użytku oraz działką administruje, w imieniu spółdzielni jej zarząd. W szczególności zarząd spółdzielni prezentuje spółdzielnię na zewnątrz. Powyższe uzasadnione jest treścią art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, znajduje także odzwierciedlenie w orzecznictwie. Kwestia statusu członków spółdzielni mieszkaniowych w zakresie posiadania przez nich statusu strony w różnych postępowaniach była przedmiotem licznych orzeczeń sądów administracyjnych. W orzeczeniach tych dominuje pogląd, że członkom spółdzielni mieszkaniowych nie przysługują prawa strony. Od stanowiska tego dopuszczalny jest wyjątek jedynie w sytuacji, gdy członek spółdzielni wykaże, iż w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego naruszony został jego własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany interes (vide: wyrok NSA z dnia 3 lipca 2001r. IV SA 1610/99 LEX nr 53445, wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 stycznia 2006 r., VII SA/Wa 935/05, z dnia 8 maja 2006 r. VII SA/Wa 254/06 ). W niniejszej sprawie taki wyjątek jednak nie zachodzi. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a.. Z tego względu musi być wykładany ściśle. Stronami takiego postępowania mogą być jedynie osoby, którym przysługują wymienione w ustawie prawa do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego. Tymi prawami są: własność, użytkowanie wieczyste lub zarząd w rozumieniu art. 43-50 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Katalog tych praw jest zatem ściśle ograniczony i nie obejmuje ograniczonych praw rzeczowych takich jak użytkowanie, służebność, zastaw, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu i hipoteka. W przypadku spółdzielczego własnościowego prawo do lokalu osób, którym to prawo przysługuje, są bowiem reprezentowane przez statutowo właściwe organy spółdzielni, co dostatecznie zabezpiecza ich interesy. Członkowie spółdzielni mogą kwestionować wszelkie decyzje podejmowane przez zarząd spółdzielni, jeżeli naruszają one ich prawa wynikające z ograniczonego prawa do lokalu bądź to w drodze postępowania wewnątrzspółdzielczego, bądź też na zasadach ogólnych w drodze postępowania cywilnego. Kwestie dotyczące sporu skarżącego i spółdzielni, pozostają natomiast poza kontrolą do jakiej uprawnione są sądy administracyjne. W przedmiotowej sprawie Zarząd C brał udział w postępowaniu administracyjnym, wyraził także zgodę na planowaną przez H. W. inwestycje. Podważenie tej zgody może zatem nastąpić jedynie w wyżej opisany sposób - w drodze postępowania wewnątrzspółdzielczego, bądź cywilnego. Należy także zauważyć, że skarżący L. B. nie wskazał swego własnego, zindywidualizowanego i skonkretyzowanego interesu prawnego, który został naruszony przedmiotową zabudową. W znajdujących się w aktach pismach, podpisywanych przez skarżącego w imieniu własnym, oraz jako Prezes Zarządu A, skarżący powołuje się na okoliczność, że kwestionowana zabudowa oddziaływuje niekorzystnie na sąsiadujące z nią lokale, zasłaniając światło i zaburzając ciągi komunikacyjne, oraz narusza interesy gospodarcze pozostałych użytkowników pawilonów. Natomiast jak wynika z listy dołączonej do pisma A z dnia 25 maja 2007 r. właścicielami pawilonów sąsiadujących z wejściem B są jedynie J. R. i i W. G. Organ, do którego zostało skierowane żądanie wznowienia postępowania ma także obowiązek ustalić, czy podanie zostało wniesione w terminie określonym w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Brak ustaleń w tym zakresie skutkuje naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., mającym istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem wniesienie podania o wznowienie postępowania z uchybieniem terminu skutkuje wydaniem decyzji o odmowie wznowienia postępowania również wówczas, gdy organ ustali, że wznowienia postępowania żądała osoba będąca stroną w postępowaniu objętym żądaniem wznowienia. W przedmiotowej sprawie skarżący L. B. występuje w imieniu własnym, powołując się na swoje spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu położonego w obiekcie przy ul [...], oraz jako Prezes Zarządu A. Jednakże nie można przyjąć, że wiadomość o udzielonym przez właściwy organ pozwoleniu na zabudowę podcienia dotarła do skarżącego jako osoby fizycznej w innej dacie niż jako do Prezesa A. Skarżący w dniu 15 marca 2006 r. podpisał się na pieczątce A, jako Prezes Zarządu, na skierowanym do H. W. piśmie C wyrażającym zgodę na zabudowę podcienia przed pawilonem B 2. Także wskazane przez organy pismo Spółdzielni z dnia 11 czerwca 2007 r., skierowane do A jako adresata imiennie wskazuje Prezesa Zarządu L. B. W treści tego pisma C informuje A, że użytkowniczka pawilonu B2 H. W. decyzją z dnia 19 stycznia 2007 r. uzyskała z Urzędu Miejskiego Wydziału Urbanistyki, Architektury i Ochrony Zabytków pozwolenie na wykonanie robót budowlanych związanych z zabudową podcienia w zespole pawilonów handlowych przy ul. [...] w G. Uwzględniając treść powyższego pisma organy ustaliły, że zarówno A, jak też skarżący, powzięli wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu w już dniu 11 czerwca 2007 r.. Wobec powyższego należy przyjąć, że zaskarżona decyzja podjęta została na podstawie właściwych ustaleń dotyczących daty, w której skarżący dowiedział się o kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Prawidłowa jest także wykładnia przepisu art. 28 Prawa budowlanego. Nie zasługuje na uwzględnienie także zawarty w skardze zarzut naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., poprzez rozstrzygnięcie ponad orzeczenie organu pierwszej instancji w sytuacji, kiedy organ ten wydał decyzję tylko w stosunku do jednej strony, a pozostałe strony pominął, nie odnosząc się do wszystkich podstaw wznowienia, przez co strony zostały pozbawione kontroli instancyjności rozstrzygnięcia administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W przedmiotowej sprawie Wojewoda przyjął, że nie ma konieczności uzupełniania postępowania dowodowego, ponieważ wszystkie istotne dokumenty znajdują się w aktach sprawy, zauważył jedynie, że organ pierwszej instancji nie rozważył kwestii legitymacji skarżących do żądania wznowienia postępowania i w tej części postępowanie uzupełnił. Postępowanie tego organu należy ocenić jako zgodne z prawem. Charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, przepis art. 138 k.p.a. ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym - co do zasady - jako postępowanie merytoryczne. Procesowym wyrazem merytorycznych kompetencji organu drugiej instancji jest treść jego rozstrzygnięcia w sprawie. Organ ten utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję bądź uchyla ją i sam rozstrzyga o istocie sprawy. Wynik postępowania organu odwoławczego nie sprowadza się zaś do oddalenia odwołania bądź uznania tego środka za uzasadniony. Rozstrzygnięcia kasacyjne natomiast traktowane są przez kodeks jako wyjątki od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego. Zwrot art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" ma charakter skrótu wyrażającego zasadę, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest pokrywa się z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu pierwszej instancji. Pozbawiony podstaw jest także zarzut naruszenia przepisu art. 148 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu oraz poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 148 § 2 k.p.a.. Skarżący zarzucił, że organy obu instancji błędnie uznały, że termin jednego miesiąca biegnący od dnia dowiedzenia się o decyzji dotyczy także podstaw wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 5 k.p.a., w związku z czym Wojewoda błędnie przyjął, że termin jednego miesiąca dla wszystkich podstaw wznowienia biegnie od dnia dowiedzenia się przez skarżących o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.), pomijając zupełnie okoliczność, kiedy strona skarżąca dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia (art. 148 § 1 k.p.a.). W okolicznościach przedmiotowej sprawy skarżący we wniosku o wznowienie z dnia 28 sierpnia 2007 r., ani w uzupełniającym piśmie z dnia 15 października 2007 r. nie wskazuje osobnej daty, w której skarżący powzięli wiadomość o brakach w reprezentacji Zarządu C przy wyrażaniu zgody na realizację inwestycji. Także w treści odwołania brak takich danych. Skora zatem w trakcie postępowania skarżący nie powołał się na okoliczność, że o tej podstawie wznowienia dowiedział się w innej dacie, organy nie mogły tej okoliczności zweryfikować. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.