II SA/Ol 800/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2008 roku sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na budowę 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2/ zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego Z. W. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Z przedstawionych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 26 lutego 2008r. Z. W. przedłożył w Urzędzie Miejskim pismo, w którym wniósł o wygaszenie decyzji z dnia "[...]", nr "[.]" udzielającej R. W. – matce wnioskodawcy pozwolenia na budowę, obejmującego budynek mieszkalny jednorodzinny położony przy ulicy A (nr ewidencji gruntów "[...]"). W związku ze śmiercią R. W. beneficjentem wspomnianego pozwolenia stał się - jako następca prawny i współwłaściciel przedmiotowej nieruchomości – jej mąż H. W.. Z uwagi na jego śmierć w 2008r. wniosek obejmował prośbę o wygaszenie decyzji o pozwoleniu na budowę także w stosunku do tej osoby. Jednocześnie Z. W. wniósł o wydanie nowej decyzji umożliwiającej mu jako następcy prawnemu rodziców, dokończenie budowy budynku mieszkalnego przy ulicy A. W powyższym piśmie wnioskodawca przedstawił także ogólny stan techniczny przedmiotowego budynku oraz sporządził wykaz prac, które pozostały do wykonania we wspomnianym budynku. Następnie postanowieniem z dnia "[...]" Prezydent Miasta nałożył na wnioskodawcę obowiązek uzupełnienia złożonej przy wniosku dokumentacji budowlanej poprzez dostosowanie projektu do właściwych przepisów oraz przedłożenie inwentaryzacji stanu istniejącego zabudowy na przedmiotowej działce. Następnie decyzją z dnia "[...]" nr "[...]" Prezydent Miasta odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, podnosząc, że inwestor nie wykonał warunków zamieszczonych we wspomnianym wyżej postanowieniu. Natomiast decyzją z dnia "[...]" nr "[...]", Prezydent stwierdził wygaśnięcie decyzji Prezydenta Miasta z dnia "[...]" dotyczącej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ulicy A wydanej R. W.. Według organu ww. decyzja stała się bezprzedmiotowa, ponieważ od daty śmierci adresata decyzji do daty nabycia w formie spadku przedmiotowej nieruchomości tj. od 2001r. do 2007r. nowi właściciele nie posiadali tytułu prawnego do nieruchomości, a tym samym nie posiadali prawa do realizacji przedmiotowej inwestycji i przepisania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w związku z przerwaniem inwestycji na okres dłuższy niż 2 lata, decyzja o pozwoleniu na budowę wygasła. Odwołanie od powyższych decyzji wniósł Z. W., wskazując, że nie był w stanie wykonać w wyznaczonym przez organ I instancji terminie nałożonych obowiązków. Poza tym podniósł, że posiada zatwierdzony projekt budowlany budynku mieszkalnego jednorodzinnego co stanowi podstawę umożliwiającą mu dokończenie budowy domu. Po rozpatrzeniu odwołania Z. W. od decyzji nr ‘[...]" wydanej dnia "[...]" przez organ I instancji w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na roboty wykończeniowe, decyzją z dnia "[...]", nr "[...]" Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Wojewoda podniósł, że zaskarżona decyzja oraz postanowienie o uzupełnieniu dokumentacji budowlanej zostały wydane bez podstawy prawnej. Natomiast po rozpatrzeniu odwołania od decyzji z dnia "[...]", nr "[...]" w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego przy ulicy A, decyzją z dnia "[...]", nr "[...]" Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organI instancji. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja organu I instancji wydana została bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i prawnych, z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto podniesiono, że Z. W., a wcześniej H. W. na mocy art. 922 kodeksu cywilnego przejęli prawa i obowiązki majątkowe R. W. z chwilą jej śmierci. Według wojewody decyzja o pozwoleniu na budowę, której adresatem była R. W. mogła być przez spadkobierców wykonywana. Przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz innego podmiotu w przypadku śmierci adresata tej decyzji dokonać nie można. Organ przed podjęciem zaskarżonej decyzji w sprawie wygaszenia powinien wyjaśnić na podstawie dokumentów w sposób nie budzący wątpliwości czy faktycznie zachodzą przesłanki wynikające z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane do wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta decyzją z dnia "[...]", nr "[...]" stwierdził wygaśnięcie decyzji Prezydenta Miasta z dnia "[...]" dotyczącej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ulicy A Nr "[...]" . Wskazał, że 30 czerwca 2008r. inwestor przedłożył dziennik budowy dla przedmiotowej inwestycji, z treści którego wynika, że roboty budowlane zostały przerwane we wrześniu 1997r. Inwestor zaś nie przedłożył innych dokumentów, które potwierdziłyby kontynuowanie budowy po ostatnim wpisie w dzienniku budowy tj. po 1 września 1997r. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Z. W., domagając się umożliwienia mu kontynuacji budowy domu, którego jest spadkobiercą. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, stwierdzając, że zaskarżona decyzja została wydana po wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Z. W. na mocy art. 922 kodeksu cywilnego przejął prawa i obowiązki majątkowe R. W. z chwilą jej śmierci. Jak wynika z zapisów przedłożonego przez odwołującego dziennika budowy budynku jednorodzinnego, jego budowa została przerwana na okres dłuższy niż dwa lata, co musiało skutkować decyzją o wygaśnięciu stosownego pozwolenia. Skargę na powyższą decyzję wywiódł Z. W. Podniósł, że nie zgadza się z decyzją organu II instancji i zarzucił wojewodzie niewłaściwą ocenę faktów odnośnie przedmiotowej nieruchomości. Wskazał, że po przeprowadzonej sprawie spadkowej w 2007r., zgodnie z obowiązującymi normami i wyrokiem sądu rejonowego przysługiwało mu 25% nieruchomości. Natomiast w styczniu 2008r. ojciec skarżącego czyli H. W. darowizną przekazał przedmiotowy budynek, przez co Z. W. stał się jego właścicielem. Według strony skarżącej zgodnie z art. 37 Prawa budowlanego decyzja wydana w 1996r. w stosunku do R. W. nie staje się bezprzedmiotowa ponieważ istnieje nadal nieruchomość i następca prawny, który ją przejął. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu i podkreślając, że decyzja o pozwoleniu na budowę przedmiotowej nieruchomości wygasła z powodu przerwania prac budowlanych na okres dłuższy niż dwa lata. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga, jako zasadna zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem . Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na wstępie zasadnym jest wskazać, że organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić wygaśnięcie decyzji, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) decyzja stała się bezprzedmiotowa, b) stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Z wykładni gramatycznej przepisu art. 162 § 1 pkt 1 wynika zatem, że bezprzedmiotowość decyzji jest konieczną, lecz niewystarczającą przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia. Nie ulega jednak wątpliwości, że jeżeli stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, to organ administracji publicznej jest obowiązany do zbadania, czy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie, nie zaś czy decyzja jest bezprzedmiotowa w rozumieniu przepisu art. 162 § 1 pkt 1 in principio. Należy bowiem wskazać, że przesłanką wygaśnięcia decyzji przewidzianą w przepisach szczególnych nie jest bezprzedmiotowość decyzji, lecz powstanie określonych w tych przepisach okoliczności faktycznych, np. zgodnie z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata. W związku z tym należy podzielić pogląd, że w takich przypadkach uregulowanie prawne zawarte w art. 162 § 1 pkt 1 ma charakter odesłania do przepisów szczególnych (por. Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Komentarz Zakamycze 2005; Komentarz do art. 162 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.). Na gruncie przedmiotowej sprawy takim przepisem szczególnym jest właśnie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. 06.156.1118). Zgodnie z jego treścią decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem dwóch lat albo budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata. Przyczyny nie rozpoczęcia robót lub ich przerwania na czas dłuższy od dwóch lat nie są istotne dla orzeczenia sankcji prawnej, którą jest decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia na budowę. Trzeba mieć jednak na uwadze, że deklaratywność decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia pozwolenia na budowę ma taki skutek, że ustalenie organu stwierdzające fakt wygaśnięcia musi mieć walor pewności oparty na bezspornym materiale dowodowym (por. wyrok z dnia 8 marca 2007r. Naczelnego Sądu Administracyjnego Warszawie, II OSK 457/06). W ocenie sądu na gruncie przedmiotowej sprawy organy orzekające w sprawie nie przeprowadziły w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego w zakresie wspomnianego przepisu art. 37 ustawy Prawo budowlane. Przede wszystkim organy obu instancji wskazały, że 30 czerwca 2008r. inwestor przedłożył dziennik budowy dla przedmiotowej inwestycji, z zapisów którego wynika, że roboty budowlane zostały przerwane we wrześniu 1997r. Inwestor zaś nie przedłożył innych dokumentów, które potwierdziłyby kontynuowanie budowy po ostatnim wpisie w dzienniku budowy, tj. po 1 września 1997r. Organy opierając się w swoich rozstrzygnięciach na zapisach umieszczonych w dzienniku budowy przedmiotowej nieruchomości zaniechały jednak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które pozwoliłoby definitywnie rozstrzygnąć czy w stosunku do wskazanej nieruchomości po 1 września 1997r. (ostatni wpis w dzienniku budowy) były prowadzone jakiekolwiek roboty budowlane. Jak wynika bowiem z oświadczenia skarżącego (protokół rozprawy z dnia 25 listopada 2008r. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie), roboty budowlane przez cały czas aż do stycznia 2008r. były prowadzone przez jego ojca Z. W., m.in. w latach od 1997 do 2008 wykonana została instalacja elektryczna oraz CO, kanalizacja, a także część tynków wewnętrznych. W realizacji inwestycji nie było przerwy powyżej dwóch lat. Według skarżącego od stycznia 2008r. do wykonania pozostała tylko część tynków wewnętrznych, posadzki i malowanie. Ponadto mimo wyraźnych próśb skarżącego, nikt z organów I i II instancji nie sprawdził, jakie było zaawansowanie robót budowlanych do stycznia 2008r. Jednocześnie Z. W. podkreślił, że wszystkie główne roboty, włącznie z konstrukcją budynku, dachem i innymi elementami zostały wykonane przez jego rodziców. W ocenie Sądu organy rozstrzygając w przedmiotowej sprawie nie podjęły wszystkich niezbędnych kroków w celu rzetelnego wyjaśnienia sprawy. Nietrudno bowiem wyobrazić sobie sytuację, że w stosunku do przedmiotowej nieruchomości prowadzone były roboty budowlane, mimo że nie odnotowywano ich w dzienniku budowy. Rolą organów była weryfikacja takich zapisów - naniesionych w dzienniku budowy - z rzeczywistym stanem faktycznym. Zarówno prezydent jak i wojewoda w toku obu instancji mogli podjąć działania, takie jak np. oględziny obiektu budowlanego, przesłuchanie świadków czy też przesłuchanie inwestora, które to kroki pozwoliłyby na rzetelną ocenę rodzaju oraz okresu ewentualnych, prowadzonych prac na nieruchomości położonej przy ulicy A w "[...]". Trzeba mieć tu na uwadze, że decyzja wydawana w trybie art. 37 ust. 1 wspomnianej ustawy Prawo budowlane ma charakter deklaratoryjny, ale podlega pełnemu reżimowi formalnoprawnemu, ustanowionemu przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, czego konsekwencją jest obowiązek dokonania przez organy odpowiednich ustaleń faktycznych (por. wyrok z dnia 26 kwietnia 2005r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, II SA/Wr 2585/02.) Zaniechanie takiego obowiązku przez organy obu instancji na gruncie przedmiotowej sprawy spowodowało naruszenie przez nie art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten nakazuje organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (zasada prawdy obiektywnej). Z art. 7 ponadto wynika, że organ administracji nie może ograniczyć się do oczekiwania na przedstawienie przez stronę dowodów potwierdzających jej żądanie ale że powinien dążyć do wyjaśnienia sprawy (por. wyrok z dnia 25 czerwca 199r. Naczelnego Sądu Administracyjnego, nr I SA 1551/98 – LEX nr 48556). Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku z dnia 21 czerwca 2001r. (V SA 3718/00, ONSA 2002/3, poz. 124), obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje bowiem formalna teoria dowodowa, wg której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy ( por. wyrok z dnia 29 listopada 2000r Naczelnego Sądu Administracyjnego, V SA 948/00). Zasada z art. 7 jest realizowana przede wszystkim przez przepisy normujące postępowanie dowodowe, zwłaszcza przez art. 77 § 1, nakazujący organom zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie. Z art. 77 § 1 kpa wynika obowiązek organu administracji zgromadzenia całego materiału dowodowego, koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy, co oznacza obowiązek podjęcia przez organ stosownych działań, między innymi przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy, zażądania od strony przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń lub wystąpienia do innych organów lub instytucji o zajęcie stanowiska w sprawie ( Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Piotr Przybysz, wydanie 4, LexisNexis Warszawa 2007, str. 198). Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 kpa) (por. wyrok Sądu Najwyższego – Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 23 listopada 1994r., III ARN 55/94). W ocenie sądu zatem organy dopuściły się naruszenia norm procesowych w postaci art. 7 i art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez nie wystarczające wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy. Raz jeszcze należy podkreślić, że treść dziennika budowy nie jest w kontekście przedmiotowej sprawy wystarczającym argumentem prawnym przemawiającym za wygaszeniem decyzji o pozwoleniu na budowę, zwłaszcza że wspomniane zapisy nie zostały w żaden inny sposób zweryfikowane, a skarżący twierdzi, że roboty budowlane nie zostały przerwane na okres powyżej dwóch lat. Nie przesądzając o ostatecznym wyniku sprawy należy stwierdzić, że w toku ponownego rozpatrzenia sprawy koniecznym będzie dokonanie takiej weryfikacji, która pozwoli na pełne i rzetelne wyjaśnienie stanu faktycznego, a więc zakresu robót wykonywanych w przedmiotowym budynku i okresu, w którym one miały miejsce. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto stosownie do art. 152 tejże ustawy.