I OSK 235/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. WSA Jarosław Stopczyński (spr.) Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 listopada 2008 r. sygn. akt III SA/Lu 328/08 w sprawie ze skargi P. Ś. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji 1/ uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania; 2/ zasądza od [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. na rzecz P. Ś. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 25 listopada 2008 r., wydanym w sprawie o sygn. akt III SA/Lu 328/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę P. Ś. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, iż organ powołał się na prawomocny wyrok z dnia 13 marca 2008 r. wydany w sprawie o sygn. akt III SA/Lu 8/08, którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił jego wcześniejszy rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz Komendanta Miejskiego Policji w C. w sprawie zwolnienia P. Ś. ze służby w Policji z dniem [...] listopada 2007 r. zaznaczając, iż zgodnie z treścią tego wyroku w/w rozkazy nie podlegały wykonaniu w całości. Powyższe okoliczności prowadziły do wniosku, iż P. Ś. został przywrócony do służby z dniem ogłoszenia wyroku tj. z dniem 13 marca 2008 r. i z tym też dniem rozpoczął się przewidziany w art. 42 ust. 2 ustawy o Policji bieg siedmiodniowego terminu do skutecznego zgłoszenia gotowości niezwłocznego podjęcia służby. Organ podkreślił, że strona brała udział w rozprawie przed Sądem i znała treść jego wyroku. Mimo przywrócenia do służby nie zgłosiła jednak gotowości podjęcia jej we wskazanym terminie. Uznał również, iż bez znaczenia był fakt, że w dniu [...] lutego 2008 r., Wojewódzka Komisja Lekarska w L. uznała P. Ś. za całkowicie niezdolnego do służby w Policji i orzeczenie tej komisji uzyskało w dniu [...] marca 2008 r. akceptację Okręgowej Komisji Lekarskiej w K. Fakt ten miałby znaczenie tylko wtedy gdyby strona zgłosiła gotowość podjęcia służby w terminie 7 dni. Wówczas Komendant Miejski Policji w C. miałby obowiązek zwolnić skarżącego w trybie art. 41 ust. 1 pkt. 1 ustawy o Policji. Oddalając skargę na powyższe rozstrzygnięcie Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż argumentacja przedstawiona przez organ zasługuje na aprobatę. Podkreślił, iż podstawę prawną tegoż rozstrzygnięcia stanowi art. 41 ust. 3 w związku z art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) Z akt sprawy wynikało poza tym, że skarżący został przywrócony do służby. Wyrokiem z dnia 13 marca 2008 r. wydanym w sprawie o sygn. akt. III SA/Lu 8/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił bowiem wcześniej wydany rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. oraz poprzedzający go rozkaz Komendanta Miejskiego Policji w C. w sprawie zwolnienia P. Ś. ze służby w Policji. W wyroku tym Sąd określił, że obie decyzje nie podlegają wykonaniu w całości. Skarżący znał treść powyższego wyroku od dnia 13 marca 2008 r. W tej sytuacji miał prawo zgłosić w terminie 7 dni gotowość niezwłocznego podjęcia służby. W przeciwnym razie powinien był liczyć się z tym, że stosunek służbowy ulegnie rozwiązaniu na mocy art. 41 ust. 3 oraz art. 42 ust. 2 ustawy o Policji. W tych okolicznościach [...] Komendant Wojewódzki Policji zasadnie przyjął, że wystąpiły określone w obu tych przepisach warunki do zwolnienia skarżącego ze służby bez potrzeby oczekiwania na uprawomocnienie się wyroku Sądu. Sąd I instancji podkreślił, iż wprawdzie skarżący został uznany za osobę całkowicie niezdolną do służby w Policji jednakże okoliczność ta w żaden sposób nie uniemożliwiała mu zgłoszenia gotowości podjęcia służby. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący nie ma racji twierdząc, że nieprawomocny wyrok nie wywołuje skutków prawnych. Przeczy temu treść art. 152 p.p.s.a. Przepis ten wprowadza zasadę, że w razie uwzględnienia skargi Sąd w wyroku określa czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Ustawodawca celowo zastrzegł w tym przepisie, iż rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Chodzi więc o to aby skontrolowane i wadliwe rozstrzygnięcie organu nie było wykonywane do czasu uprawomocnienia się wyroku. Nie oznacza to jednak, że [...] Komendant Wojewódzki Policji przystąpił do wykonywania wyroku z naruszeniem prawa i bezpodstawnie, bo za wcześnie podjął decyzję o zwolnieniu skarżącego ze służby nie czekając aż wyrok stanie się prawomocny i nie będzie przysługiwał od niego środek odwoławczy. Sąd I instancji podkreślił, że skarżący ma rację twierdząc, że prawomocne orzeczenie Sądu wiąże organ w myśl art. 170 p.p.s.a., dodał jednocześnie, że zasada ta powinna być rozumiana w powiązaniu z dyspozycją wynikającą z mocy art. 152 p.p.s.a pozwalającego Sądowi na wstrzymanie wykonania zakwestionowanego rozstrzygnięcia a organowi na podejmowanie dalszych czynności przewidzianych prawem – w tym przypadku związanych ze zwolnieniem skarżącego ze służby w Policji. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zaskarżył w całości P. Ś. Wyrokowi temu zarzucił: I. obrazę przepisów prawa materialnego, a mianowicie: 1. błędną wykładnię art. 41 ust. 1 pkt. 1 , art. 43 ust. 1 i art. 117 ust. 1 ustawy o Policji poprzez przyjęcie, iż orzeczenie z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w L,. uznające skarżącego za całkowicie niezdolnego do służby w Policji w związku z zaliczeniem do trzeciej grupy inwalidów mogło być pominięte przy ustalaniu podstawy zwolnienia ze służby w Policji i prawa do świadczenia pieniężnego w związku z tym zwolnieniem, 2. błędną wykładnię art. 42 ust. 2 i 3 ustawy o Policji poprzez przyjęcie, iż skarżący miał obowiązek i możliwość zgłoszenia gotowości niezwłocznego podjęcia służby po ogłoszeniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 marca 2008 r., sygn. akt III SA/Lu 8/08 pomimo całkowitej niezdolności do tej służby, 3. błędną wykładnię art. 41 ust. 3 ustawy o Policji przez przyjęcie, że możliwe było zwolnienie skarżącego ze służby w Policji pomimo braku pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby, 4. błędną wykładnię przepisu określonego w § 23 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U z 2002 r. Nr 151, poz. 1261) zobowiązującego przełożonego właściwego w sprawach osobowych po otrzymaniu orzeczenia komisji lekarskiej o trwałej niezdolności do służby policjanta "niezwłoczne zwolnienie skarżącego od zajęć służbowych na okres do dnia zwolnienia ze służby". II. obrazę przepisów postępowania, która miała istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie: 1. art. 134 § 1 p.p.s.a poprzez uchybienie obowiązkowi do wykroczenia poza granice zaskarżenia i pominięcie obrazy art. 10 § 1-3 kpa przez organ I instancji na etapie postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji, 2. art. 7 i art. 107 § 3 kpa poprzez ich nieprawidłową ocenę wyrażającą się w tym, iż zaskarżona decyzja [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji nie zawierała dostatecznego uzasadnienia co stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 3. art. 9 kpa przez nieuwzględnienie, iż organ I instancji nie dopełnił obowiązku należytego i wyczerpującego informowania skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, 4. art. 108 kpa poprzez przyjęcie, iż zaistniały przesłanki uzasadniające nadanie decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności. Podnosząc powyższe zarzuty kasator wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie wyroku Sądu I instancji oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W związku z zarzutami sformułowanymi w skardze kasacyjnej wskazać należy, iż stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej podstawami albowiem sprawę rozpoznaje w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze natomiast pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że o ile w sprawie nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a dotyczące nieważności postępowania ( w niniejszej sprawie przesłanek tych brak) to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to także, iż Sąd nie jest uprawniony do dokonywania korekty bądź konkretyzacji zarzutów tejże skargi, może natomiast oceniać zaskarżone orzeczenie jedynie w granicach przedstawionych przez jej autora. Obowiązkiem Sądu jest jednak odniesienie się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych ( tak NSA w uchwale podjętej w pełnym składzie w dniu 26 października 2009 r. w sprawie o sygn. akt I OPS 10/09). Oceniając zasadność wniesionej kasacji we wskazanych wyżej granicach i wobec przedstawienia obu zarzutów przewidzianych w art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a tj. zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania w pierwszej kolejności należy odnieść się do drugiego z nich. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło do naruszenia żadnego z przepisów postępowania wymienionych w pkt. II skargi kasacyjnej. Artykuł 134 § 1 p.p.s.a stanowi, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Naruszenie tego przepisu przez Sąd I instancji nie mogło polegać na tym, iż tenże Sąd nie dostrzegł naruszenia art. 10 § 1 – 3 kpa przez organy albowiem takowe naruszenie nie miało miejsca w stopniu uzasadniającym konieczność podważenia decyzji z tego tylko powodu. Orzecznictwo sądowe przyjmuje, iż zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 kpa może odnieść skutek tylko wówczas gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Skarżący w postępowaniu przed Sądem I instancji nie wskazał takich czynności co oznacza, iż nie sposób zasadnie podnosić, iż naruszony został także § 2 i 3 w/w przepisu. Zarzut sformułowany w punkcie 2 został sformułowany wadliwie. Kasator postawił bowiem tezę, iż doszło do nieprawidłowej oceny art. 7 i 107 § 3 kpa i że ocena ta wyrażała się w tym, iż wydana w II instancji decyzja nie zawierała dostatecznego uzasadnienia. Pierwszy z wymienionych przepisów statuuje jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie zasadę prawdy obiektywnej oraz tzw. słusznego interesu obywatela, drugi zaś wskazuje na to co powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego twierdzenie kasatora, iż uzasadnienie jest wadliwe ponieważ nie dochowano powyższej zasady należy odrzucić albowiem wiązanie obu tych przepisów w takim kontekście, w jakim uczyniła to kasacja jest niedopuszczalne. Niezależnie od tego zauważyć należy, iż uzasadnienie kwestionowanego rozstrzygnięcia organu co do zasady spełniało wymogi formalne przewidziane w art. 107 § 3 kpa. Zupełnie inną kwestią jest natomiast kwestia tego, czy argumenty w nim przedstawione były tego rodzaju, że przemawiały (bądź nie) za słusznością tegoż rozstrzygnięcia. Nie sposób zgodzić się także z zarzutami sformułowanymi w pkt. 3 i 4. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 9 kpa nie został w postępowaniu przed organami naruszony albowiem skarżący był doskonale rozeznany w materii prawnej, która wiązała się z jego sprawą. Potwierdzeniem tego jest treść kierowanej do organów korespondencji, w tym zwłaszcza odwołania od rozstrzygnięcia wydanego w I instancji oraz skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Przyznaje to również autor kasacji stwierdzając (str. 6 uzasadnienia skargi kasacyjnej) iż na błędną interpretację art. 42 ust. 2 ustawy o Policji dokonaną przez skarżącego miała wpływ znajomość opinii radcy prawnego Biura Prawnego Komendy Głównej Policji opublikowana w Biuletynie Prawnym Komendy Głównej Policji nr 2/2006(28). Z opinii tej jednoznacznie wynikało, iż bieg siedmiodniowego terminu ( z art. 42 ust. 2 w/w ustawy) rozpoczyna się z dniem kiedy skarżący dowiedział się o uprawomocnieniu orzeczenia w sprawie przywrócenia go do służby. Z kolei zarzut opisany w pkt. 4 mógłby być uznany za uzasadniony gdyby wbrew poczynionym ustaleniom faktycznym oraz zastosowanej wykładni prawa organy skorzystały z możliwości jaką przewiduje art. 108 § 1 kpa, a więc nadały decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie miała jednak miejsca. Jeśli chodzi o zarzuty sformułowane w pkt. I a mianowicie zarzuty naruszenia wskazanych przez kasatora przepisów prawa materialnego to są one uzasadnione w stopniu uzasadniającym konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku. Trafny jest w szczególności zarzut naruszenia art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, iż zakreślony w tym przepisie termin rozpoczyna bieg od daty uprawomocnienia się wyroku reaktywującego stosunek służbowy (por. m. in. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 510/08 – Lex nr 520738 oraz z dnia 16 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 370/08 – niepubl.). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę akceptuje taką wykładnię omawianego przepisu. Oznacza to, iż wbrew temu co przyjęły organy, a w ślad za nimi Sąd I instancji termin 7 dniowy wskazany w art. 42 ust. 2 w/w ustawy nie mógł w niniejszej sprawie rozpocząć biegu począwszy od dnia 13 marca 2008 r., tj. od dnia wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyroku w sprawie sygn. akt III SA/Lu 8/08 i to niezależnie od tego czy skarżący był obecny na rozprawie poprzedzającej jego wydanie i czy wyrok ten zawierał rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 152 p.p.s.a. W sprawie nie sposób nie zauważyć tego, że skarżący jeszcze przed wydaniem w/w wyroku a mianowicie w dniu [...] marca 2008 r. został ( ostatecznie) uznany za całkowicie niezdolnego do służby w Policji co oznacza, iż nie mógł w terminie wskazanym przez organy zgłosić w sposób skuteczny gotowości niezwłocznego podjęcia służby. Należy również pamiętać, że całkowita niezdolność do służby dowodzi braku niezbędnej sprawności fizycznej i psychicznej oraz wyklucza w ogóle, a nie tylko czasowo możliwość jej pełnienia. Ma tym samym charakter trwały (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 1338/05-niepubl.) Ma to istotne znaczenie albowiem wydanie orzeczenia o trwałej niezdolności do pracy uzasadnia zastosowanie art. 41 ust. 1 pkt. 1 ustawy o Policji, który przewiduje zwolnienie policjanta ze służby m. in. z tej przyczyny. Zarzut naruszenia art. 42 ust. 2 ustawy o Policji jest więc uzasadniony podobnie jak i zarzut naruszenia art. 41 ust. 1 pkt. 1 oraz art. 43 ust. 1 tej ustawy. W przedmiotowej sprawie orzeczenie potwierdzające całkowitą niezdolność skarżącego do służby nie tylko nie mogło być pominięte ale i obligowało organ do rozważenia potrzeby zastosowania art. 43 ust. 1. To zaś oznacza, iż zasadne jest pytanie, czy ze skarżącym można było bez jego zgody rozwiązać stosunek służbowy przed upływem okresu w przepisie tym wskazanym. Wyjątek od zasady przewidzianej w w/w przepisie wiązał się z sytuacją, w której policjant zgłosił pisemne wystąpienie ze służby. Wówczas był on zwalniany w terminie do trzech miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego takiego wystąpienia ( art. 41 ust. 3 ustawy) Z okoliczności sprawy wynika, że organy wbrew istniejącym przesłankom nie rozważyły możliwości zastosowania w/w przepisów ( tj. art. 43 ust. 1 oraz art. 43 ust. 3) a nadto, że było to następstwem błędnej wykładni art. 42 ust. 2 zaakceptowanej przez Sąd I instancji. Jeśli chodzi o zarzut sformułowany w punkcie 4 to jest on niejasny. Jego treść wskazuje na niepoprawność gramatyczną zawartych w nim sformułowań. Taki stan rzeczy zwalnia Sąd od obowiązku jego korekty ( tak NSA m.in. w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 lipca 2004 r. w sprawie sygn. akt GSK 356/04 – ONSA WSA 2004 nr 3 poz. 72) Podstawą rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego jest art. 185 § 1 p.p.s.a oraz art. 203 pkt. 1 p.p.s.a