I OSK 199/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz NSA Tadeusz Geremek (spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Świdnicy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 grudnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wr 485/08 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Świdnicy na uchwałę Rady Miejskiej w Świdnicy z dnia 29 lutego 2008 r. nr XVII/214/08 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasta Świdnica uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę. Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził nieważność § 6 ust. 3 uchwały Rady Miejskiej w Świdnicy z dnia 29 lutego 2008 r., nr XVII/214/08 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasta Świdnica. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy: W dniu 29 lutego 2008 r. Rada Miejska w Świdnicy, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm. - dalej zwana ustawa o samorządzie gminnym), art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm. - dalej zwana ustawą o ochronie praw lokatorów) podjęła uchwałę nr XVII/214/08 zmieniającą uchwałę z dnia 27 sierpnia 2004 r., nr XXIII/254/904 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasto Świdnica. W uchwale tej Rada Miejska w § 1 pkt 3 postanowiła, że § 6 zmienianej uchwały otrzymuje brzmienie: "Pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony przysługuje osobom (rodzinom), które: 1) spełniają kryteria dochodowe określone w rozdziale 4 niniejszej uchwały, 2) zamieszkują w warunkach mieszkaniowych, kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy tj. na osobę uprawnioną do zamieszkiwania przypada nie więcej niż 5m2 powierzchni mieszkalnej lub na jedną izbę mieszkalną przypada statystycznie 5 osób i więcej; 3) zamieszkują w Świdnicy co najmniej 5 lat." Wymieniony wyżej przepis uchwały, w zakresie, w jakim postanawia, iż § 6 pkt 3 otrzymuje nowe brzmienie został zaskarżony do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przez Prokuratora Rejonowego w Świdnicy, który zarzucił rażące naruszenie prawa procesowego, w szczególności art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 w związku z art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego w zakresie stanowienia przepisów i wydania bez podstawy prawnej normy wynikającej z § 6 pkt 3 uchwały zmienianej, eliminującej z kręgu mieszkańców Gminy Miasta Świdnica uprawnionych do zaspokajania swoich potrzeb mieszkaniowych z mieszkaniowego zasobu osoby, które zamieszkiwały na jej terenie w okresie krótszym niż 5 lat przed złożeniem stosownego wniosku. Wskazując na powyższe uchybienia skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim przepis ten stwierdza, że § 6 pkt 3 uchwały z dnia 27 sierpnia 2004 r. otrzymuje brzmienie, zgodnie z którym pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony przysługuje osobom (rodzinom), które zamieszkują w Świdnicy co najmniej 5 lat. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż § 6 ust. 3 zmienianej uchwały jest sprzeczny z art. 4 ust.1, 2 i 3, art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, które dają radzie gminy prawo do wydawania na ich podstawie przepisów prawa miejscowego określających szczegółowe zasady korzystania przez mieszkańców gminy z mieszkaniowego zasobu gminy w celu zaspokajania ich potrzeb mieszkaniowych. Jednakże powyższe upoważnienie ustawowe nie stanowi podstawy do przekraczania jego zakresu i wychodzenia poza ramy określone przez ustawodawcę w art. 4 ust. 2 powołanej ustawy (zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej), art. 4 ust. 2 (zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych gospodarstw o niskich dochodach), art. 21 ust. 3 pkt 2 (wysokość dochodu gospodarstwa domowego wypływająca na zastosowanie stawek obniżek czynszu), art. 21 ust. 3 pkt 3 (kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu). W szczególności żaden przepis cytowanej ustawy nie daje prawa radzie gminy do interpretowania zawartych w niej zapisów na niekorzyść mieszkańców gminy w sytuacji, gdy bez własnej winy nie mają oni zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Brak jest w tym zakresie po stronie organu gminy kompetencji do wprowadzania dyskryminujących mieszkańców wspólnoty samorządowej dodatkowych kryteriów dostępu do korzystania ze składników gminnego zasobu mieszkaniowego w postaci ustalania okresu zameldowania lub zamieszkiwania na terenie gminy. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Świdnicy wniosła o jej oddalenie. W jej uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego. Brak jest w obowiązującym systemie prawnym przeciwwskazań do przyznania pierwszeństwa zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony dla osób, które zamieszkują w Świdnicy, co najmniej 5 lat. Zaskarżona uchwała nie została zakwestionowana przez organ nadzoru. Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził nieważność § 6 ust. 3 uchwały Rady Miejskiej w Świdnicy z dnia 29 lutego 2008 r., nr XVII/214/08 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasta Świdnica. Sąd I instancji wskazał, że w myśl art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Jedną z takich form jest podjęcie przez radę gminy na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 tej ustawy - uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Wspólnotę samorządową, o której mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów tworzą zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym mieszkańcy gminy z mocy prawa. Przynależność do wspólnoty samorządowej powstaje zatem z mocy prawa z chwilą zamieszkania na terenie danej gminy, a więc bez względu na długość okresu zamieszkania. Miejsce zamieszkania definiuje zaś art. 25 K.c., zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której ta osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Wobec powyższego zdaniem WSA we Wrocławiu Rada Miejska w Świdnicy nie była umocowana do przyjęcia, że pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony przysługuje osobom (rodzinom), które zamieszkują w tym mieście co najmniej 5 lat, gdyż wspólnotę samorządową tworzą wszyscy mieszkańcy gminy, w tym także ci, którzy zamieszkują na jej terenie, krócej niż 5 lat. Z kolei ustawowym zadaniem gminy jest zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych- wspólnoty samorządowej, a więc wszystkich jej mieszkańców - w tym wynajem lokali należących do zasobu mieszkaniowego gminy. Rada Miejska w Świdnicy wprowadziła w ten sposób dodatkowe kryterium pozaustawowe, dyskryminujące osoby, które mieszkają na terenie gminy przez okres krótszy niż 5 lat i starają się o uzyskanie lokalu na podstawie umowy najmu z mieszkaniowego zasobu gminy, mimo że spełniają pozostałe kryteria uprawniające je do uzyskania tego lokalu. Zasady wynajmowania lokali winny być zaś tak skonstruowane by ci, spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe (jak warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu), od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu, z uwzględnieniem przewidzianego przez ustawodawcę pierwszeństwa zawarcia umowy najmu przysługującego osobom spełniającym wskazane w tym względzie w uchwale kryteria. Sąd I instancji uznał, że Rada Miejska w Świdnicy stanowiąc, iż: "pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony przysługuje osobom (rodzinom), które zamieszkują w Świdnicy co najmniej 5 lat" przekroczyła zatem upoważnienie ustawowe zawarte w art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów. Zaskarżony przepisy narusza przy tym art. 94 Konstytucji, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze ich działania na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, a także art. 7 Konstytucji, w myśl którego uchwały organów samorządu terytorialnego mogą być podejmowane wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Narusza on również zasady techniki prawodawczej określone w § 143 w związku z § 115 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. Zasady techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002 r., nr 100, poz. 908). Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie Sądu I instancji wniosła Gmina Miasto Świdnica, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy ochronie praw lokatorów polegające na przyjęciu, że ww. artykuł nie daje uprawnienia Radzie Miejskiej w Świdnicy do ustalenia jednym z kryteriów pierwszeństwa zawarcia umowy – najmu lokalu na czas nieoznaczony - zamieszkiwania w Świdnicy, co najmniej 5 lat, a także naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 7 Konstytucji RP polegające na przyjęciu, że § 6 pkt 3 uchwały Nr XXIII/254/04 Rady Miejskiej w Świdnicy z I dnia 27 sierpnia 2004 r. po zmianie wprowadzonej uchwałą Nr XVII/214/08 I Rady Miejskiej w Świdnicy z dnia 29 lutego 2008 r. zmieniającej uchwałę w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasto Świdnica narusza zasadę, że akty prawa miejscowego I muszą być podejmowane w oparciu o wyraźną normę kompetencyjną rangi ustawowej. Zdaniem Rady Miejskiej w Świdnicy nie ma w obowiązującym porządku prawnym przeciwwskazań do wprowadzenia jako jednego z kryteriów pierwszeństwa zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony zamieszkiwania na terenie danej gminy, co najmniej 5 lat. Wprowadzając w uchwale z dnia 29 lutego 2008 r. zmianę § 6 uchwały Rady Miejskiej w Świdnicy z dnia 27 sierpnia 2004 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasto Świdnica Rada Miejska w Świdnicy skorzystała z uprawnienia ustawowego nadanego jej przez art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego i ustaliła kryteria pierwszeństwa zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony, nie dokonując jednocześnie wykluczenia z kręgu uprawnionych do zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony żadnego z mieszkańców gminy. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną zarówno Prokurator Rejonowy jak i Wojewódzki Sad Administracyjny stawiają znak równości pomiędzy, z jednej strony, uprawnieniem do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego, a z drugiej strony, z przyznaniem pierwszeństwa do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego. Zdaniem Rady Miejskiej w Świdnicy rada gminy może wprowadzić jako jedno z kryteriów pierwszeństwa zamieszkiwanie na terenie gminy. Nie może jednak uzależnić samego uprawnienia do ubiegania się o zawarcie umowy najmu od zamieszkania na terenie danej gminy. Przy przyjęciu, że stanowisko WSA jest słuszne nie można byłoby wprowadzić kryteriów pierwszeństwa, gdyż zawsze określone warunki, wymogi, kryteria pierwszeństwa powodują konieczność ustalenia pierwszeństwa, co z kolei zdaniem Sądu jest niedopuszczalne. Chciałoby się rzec: Nie można stworzyć kryteriów bez kryteriów. Po drugie z tego fragmentu uzasadnienia wynika również, że WSA zrównuje prawo do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego z pierwszeństwem zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego. Ponadto wnosząca skargę kasacyjną wskazuje, że odnosząc się do stanowiska Sądu I instancji naruszenia przez Radę Miejską w Świdnicy art. 94 w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej należy uznać stanowisko WSA za nieuzasadnione. To właśnie art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego nakłada nie tyle prawo, a wręcz obowiązek na gminę ustalenia kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego. Dlatego też nie doszło, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną do naruszenia przez Radę Miejską w Świdnicy art. 7 Konstytucji, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Analogiczna argumentacja przemawia za uznaniem za bezpodstawny zarzut naruszenia art. 94 Konstytucji, w myśl którego organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Wręcz zasadne wydaje się stwierdzenie, iż zawężenie w niniejszej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kompetencji gminy jest z kolei niezgodne z art. 163 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)). NSA jako Sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach wyznaczonych przez przyjęte w skardze kasacyjnej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu są trafne. Za uzasadniony należy uznać zarzut wnoszącej skargę kasacyjną gminy naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy ochronie praw lokatorów polegający na przyjęciu, że przepis ten nie daje uprawnienia Radzie Miejskiej w Świdnicy do ustalenia jednym z kryteriów pierwszeństwa zawarcia umowy – najmu lokalu na czas nieoznaczony - zamieszkiwania w Świdnicy, co najmniej 5 lat, a także naruszenia art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 7 Konstytucji RP polegający na przyjęciu, że § 6 pkt 3 uchwały Nr XXIII/254/04 Rady Miejskiej w Świdnicy z I dnia 27 sierpnia 2004 r. po zmianie wprowadzonej uchwałą Nr XVII/214/08 I Rady Miejskiej w Świdnicy z dnia 29 lutego 2008 r. zmieniającej uchwałę w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasto Świdnica narusza zasadę, że akty prawa miejscowego muszą być podejmowane w oparciu o wyraźną normę kompetencyjną rangi ustawowej. Samorząd terytorialny jest lokalną wspólnotą społeczną uprawnioną do samodzielnego wykonywania administracji publicznej, wyposażoną w materialne środki realizacji powierzonych jej zadań. Podmiotem samorządu terytorialnego jest lokalna społeczność zamieszkująca określony obszar i zorganizowana w terytorialny związek samorządowy. Tak więc "zamieszkiwanie" wolą prawodawcy jest nierozerwalnie związane z przynależnością do samorządu. Ustawodawca w art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów dał gminie prawo ustalenia kryteriów pierwszeństwa gwarantujących dostęp do mieszkania komunalnego. Rozważania należy rozpocząć od ustalenia właściwego znaczenia terminu "kryterium". Kryterium – to miernik służący za podstawę, kanon wyboru naczelnych wartości, cecha ze względu, na którą dokonujemy podziału, klasyfikacji, środek rozróżnienia. Ustawodawca przyznając gminie prawo ustalenia kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, dał gminie prawo dokonania oceny kandydatów na podstawie przyjętych wcześniej środków rozróżnienia, co oznacza, że dał także prawo do ustanowienia takich cech ze względu, na które podział będzie dokonany. Obowiązek zamieszkiwania na terenie gminy przez okres pięciu lat, przyjęty jako kryterium pierwszeństwa w otrzymaniu mieszkania komunalnego zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie narusza konstytucyjnej zasady równości. Zapis taki stanowi m.in. gwarancję przeciw nadużyciom, które mogą wystąpić ze strony osób ubiegających się o mieszkanie. Osoby te mogłyby się przemieszczać i osiedlać na terenie tej gminy, w której zasobach znajduje się większa liczba lokali; a z natury rzeczy dobro, jakim jest mieszkanie komunalne, przeznaczone jest wyłącznie dla mieszkańców, których nie stać na zaspokojenie swoich potrzeb na wolnym rynku. Skoro dobra tego nie jest za dużo, to gmina mocą przepisu gminnego, ustanowionego m.in. na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów może ustanowić kryteria, których spełnienie gwarantuje dostęp do tego dobra. Różnicowanie położenia obywateli względem dostępu do określonych dóbr nie koliduje z zasadą równości jeśli nie ma charakteru dyskryminującego i gdy opiera się na cechach istotnych. Ponadto należy także mieć na uwadze, że czym innym jest wyznaczenie kryteriów pierwszeństwa, a czym innym wykluczenie, oznaczające usunięcie, wyłączenie, wyeliminowanie, pozbawienie prawa. W niniejszej sprawie gmina nie wyklucza osób ubiegających się o mieszkanie komunalne i mieszkających na terenie gminy krócej niż pięć lat, a jedynie daje pierwszeństwo tym mieszkańcom gminy, którzy osiedlili się na jej terenie wcześniej. Wskazana uchwała różnicuje w sposób uzasadniony, według jasno określonych kryteriów kategorię podmiotów uprawnionych do uzyskania mieszkania z zasobów gminy w pierwszej kolejności, nie pozbawiając prawa do takiego lokalu osób niezamożnych, których ze względu na cel ww. ustawy potrzeby mieszkaniowe powinny być zaspokojone i będą, lecz w dalszej kolejności. Artykuł 21 ust. 3 pkt 3 ww. ustawy stanowi, że rada gminy uchwala "kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego". Przepis ten stanowi delegację ustawową nakładającą na gminę obowiązek ustalenia kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego. Rada miejska działała w granicach tej delegacji i w ocenie składu orzekającego jej nie przekroczyła, a to oznacza, że nie doszło w niniejszej sprawie do naruszenia przez Radę Miejską w Świdnicy Konstytucji RP, a w szczególności art. 7 i 94, w myśl której organy samorządu terytorialnego działają na podstawie prawa i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Z tych względów i biorąc pod uwagę, że w postępowaniu kasacyjnym nie stwierdzono naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi Prokuratora Rejonowego w Świdnicy.