III SA/Lu 369/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca),, Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Asystent sędziego Jowita Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 grudnia 2008 r. sprawy ze skarg: Wojewody Lubelskiego i J.W. na uchwałę Rady Gminy Rokitno z dnia 26 czerwca 2008 r. nr XVII/94/08 w przedmiocie odwołania Skarbnika Gminy Rokitno oddala skargi. Pismem z dnia 14 sierpnia 2008r. Wojewoda Lubelski wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uchwałę Rady Gminy Rokitno Nr XVII/94/08 z dnia 26 czerwca 2008r. w sprawie odwołania Skarbnika Gminy Rokitno. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, iż zaskarżoną uchwałą, wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 3 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.) Rada Gminy Rokitno odwołała Pana J. E. W. ze stanowiska Skarbnika Gminy Rokitno z dniem 27 czerwca 2008r. W ocenie Wojewody zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza § 57 Statutu Gminy Rokitno przyjętego uchwałą Nr IV/39/03 Rady Gminy Rokitno z dnia 6 marca 2003r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Rokitno (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 50, poz. 1423), w związku z art. 18 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewoda wskazał, iż z przepisów ustawy o samorządzie gminnym (art. 3 ust. 1, art. 22, art. 18 ust. 2) wynika, że statut gminy należy do przepisów gminnych o szczególnej randze, wiążących również organy gminy, a ich uchwały sprzeczne z przepisami statutu gminy są nieważne jako sprzeczne z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 tej ustawy. W dalszej części uzasadnienia Wojewoda podniósł, iż w świetle art. 18 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym odwołanie skarbnika gminy przez radę może nastąpić wyłącznie na wniosek wójta. Wystąpienie przez wójta z wnioskiem o odwołanie skarbnika gminy nie zostało ograniczone przedmiotowo, ocena wystąpienia z takim wnioskiem została pozostawiona wójtowi, a jego skuteczność radzie gminy. Wojewoda wskazał, iż dodatkowe uregulowania w tej kwestii zostały wprowadzone w Statucie Gminy Rokitno. Stosownie do § 57 Statutu uchwała Rady w sprawie odwołania skarbnika gminy nie może być podjęta na sesji, na której został zgłoszony wniosek o odwołanie. Ponadto przed podjęciem uchwały o odwołaniu Rada obowiązana jest wysłuchać wyjaśnień osoby, której dotyczy wniosek o odwołanie. W konsekwencji chcąc odwołać skarbnika Rada Gminy była związana w omawianej kwestii własnymi, wewnętrznymi regulacjami, które są prawem powszechnie obowiązującym w gminie i które nakazują "odczekać" co najmniej do następnej sesji, by można było poddać wniosek wójta pod głosowanie. Jak wynika z dokumentacji sprawy, w tym protokołu sesji Rady Gminy Rokitno, Wójt złożył wniosek o odwołanie Skarbnika w dniu 28 czerwca 2008r., tym samym, w którym odbywała się sesja Rady Gminy. Na wniosek Wójta Rada podjęła uchwałę o wprowadzeniu zmian do porządku obrad. Na tej samej sesji Rada podjęła uchwały o odwołaniu Skarbnika Gminy Rokitno oraz o powołaniu nowego Skarbnika. W ocenie Wojewody nie można w świetle powyższego mówić o skutecznym odwołaniu skarbnika z uwagi na naruszenie powołanych wyżej przepisów. W odpowiedzi na skargę Gmina Rokitno wniosła o oddalenie skargi i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Wniosek swój Gmina uzasadniła faktem, że na sesji w dniu 18 września 2008r. Rada Gminy Rokitno uchyliła zaskarżoną uchwałę w sprawie odwołania Skarbnika Gminy Rokitno. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na tę samą uchwałę Nr XVII/94/08 Rady Gminy Rokitno z dnia 26 czerwca 2008 r. złożył J. W. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skargi J. W. podnosił, iż po bezskutecznym wezwaniu Rady Gminy do usunięcia naruszenia prawa ww. uchwałą jego skarga jest uzasadniona. Odwołanie z funkcji skarbnika gminy nastąpiło z naruszeniem postanowień statutu. W odpowiedzi na skargę Gmina Rokitno wniosła o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniesiono, iż w stosunku do przedmiotowej uchwały droga sądowadministracyjna nie przysługuje oraz, iż na sesji Rady Gminy w dniu 18 września 2008 r. podjęto uchwałę o uchyleniu uchwały Nr XVII/94/08 w sprawie odwołania skarbnika gminy. Na podstawie art. 111 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd zarządził połączenie sprawy ze skargi Wojewody Lubelskiego i J. W. na uchwałę z dnia 26 czerwca 2008 r. Nr XVII/94/08 Rady Gminy Rokitno do łącznego rozpoznania i wyrokowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W ocenie Sądu przed przystąpieniem do merytorycznej oceny skargi konieczne jest rozważenie kwestii istnienia przedmiotu zaskarżenia wskazanego w skardze. Sprawa sądowoadministracyjna ma za przedmiot co do zasady kontrolę legalności aktów administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), zatem aby taka kontrola była dokonana musi istnieć jej przedmiot, czyli zaskarżony akt. W świetle art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania gdy postępowanie z innych przyczyn (niż wskazane w punktach 1 i 2) stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi wówczas, kiedy z jakiś przyczyn wydanie orzeczenia przez sąd administracyjny staje się zbędne. Jak wynika z akt sprawy i na co zwraca uwagę Gmina Rokitno w odpowiedzi na skargę, zaskarżona uchwała z 26 czerwca 2008r. w sprawie odwołania Skarbnika Gminy Rokitno została uchylona uchwałą Rady Gminy Rokitno Nr XIX/105/08 z dnia 18 września 2008r. w sprawie uchylenia uchwały dotyczącej odwołania Skarbnika Gminy Rokitno. Jak wynika z § 3 uchwały z 18 września 2008r., weszła ona w życie z dniem podjęcia. W tym stanie rzeczy zachodzi konieczność oceny, jaki skutek dla dopuszczalności dalszego postępowania przed Sądem, a w szczególności merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały, ma jej uchylenie po wniesieniu skargi, a przed rozpatrzeniem sprawy przez Sąd. W starszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany był pogląd, w świetle którego sąd administracyjny nie może orzec o nieważności bądź niezgodności z prawem uchwały organu stanowiącej akt normatywny, jeżeli uchwała ta została przez uprawniony organ uchylona lub utraciła moc prawną przed wydaniem wyroku. W takiej sytuacji Sąd Administracyjny winien umorzyć postępowanie (wyrok NSA z dnia 24 marca 1992 r., SA/Wr 96/92, OSP 1993, nr 7, poz. 149; postanowienie NSA z dnia 21 lipca 1992 r., SA/Wr 367/92, ONSA 1993, nr 3, poz. 63). Sąd orzekający w składzie obecnym nie podziela tego poglądu. Należy zwrócić uwagę na to, iż skutki stwierdzenia nieważności uchwały są dalej idące niż skutki jej uchylenia. Orzeczenie stwierdzające nieważność wywołuje skutki od daty podjęcia uchwały, stwierdza bowiem, że ta uchwała, jako naruszająca prawo w stopniu istotnym nie powinna w ogóle zostać wydana, trafić do obrotu prawnego i wywołać jakiekolwiek skutki prawne. Tymczasem uchylenie uchwały wywiera skutki tylko od daty jej uchylenia, powodując, że nie może ona wywierać dalszych skutków prawnych, jednak skutki już zaistniałe pozostają w mocy. Ponadto podstawową zasadą kontroli administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne jest zasada tempus regit actum, nakazująca ocenę legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Dlatego Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje pogląd, w świetle którego: "Zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Tak, więc uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem zaskarżonego wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę. Uchylenia uchwały nie można utożsamiać z uwzględnieniem skargi". (wyrok NSA z 22 marca 2007r., II OSK 1776/06, LEX nr 327767; por. także uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z 14 września 1994r., W 5/94, OTK 2/1994, poz. 44 oraz wyrok WSA w Gliwicach z 28 lutego 2007r., II SA/GL 730/06, LEX nr 340147). Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy Sąd orzekający stwierdza, że uchylenie zaskarżonej uchwały po wniesieniu skargi do sądu przez Wojewodę oraz przez J. W., a przed jej rozpoznaniem przez Sąd, nie powoduje zbędności orzekania w sprawie jej zgodności z prawem, a zatem nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania uzasadniająca umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem Gminy Rokitno, iż skargę należy odrzucić, gdyż nie przysługuje od niej skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zaskarżona przez J. E. W. uchwała – o odwołaniu go z funkcji skarbnika gminy, rzutując na jego sytuację osobistą – zatrudnienie – naruszała jego interes prawny wynikający niewątpliwie z treści zaskarżonej uchwały. Skarbnik gminy jest ustawowym obligatoryjnym elementem struktury organizacyjnej gminy, którego obowiązki i uprawnienia reguluje m.in. ustawa o samorządzie gminnym. Uchwała o powołaniu i odwołaniu skarbnika gminy ma charakter administracyjnoprawny wywołująca jednocześnie skutki w sferze stosunku pracy tego podmiotu. Oznacza to, że legalność podjęcia uchwały Rady Gminy o odwołaniu skarbnika może być kwestionowana w postępowaniu określonym w art. 85 i następne ustawy o samorządzie gminnym oraz przed sądem administracyjnym. Dlatego w zakresie oceny legalności uchwały Rady odwołanie skarbnika w znaczeniu organizacyjnym właściwym jest sąd administracyjny. Zaskarżona uchwała wywołała skutek w postaci odwołania J. E. W. ze stanowiska Skarbnika Gminy Rokitno z dniem 27 czerwca 2008r. ma więc on interes prawny do zbadania zgodności z prawem tej uchwały. W świetle art. 70 § 2 ustawy z 26 czerwca 1974r. - Kodeks pracy (tekst jedn. Dz. U. z 1998r., Nr 21, poz. 94, z późn. zm.) odwołanie jest równoznaczne z wypowiedzeniem umowy o pracę. Uchwała spowodowała zatem skutek w postaci ustania stosunku pracy J. E. W. z upływem okresu wypowiedzenia. Skutku tego nie anuluje automatycznie uchylenie uchwały stanowiącej podstawę rozwiązania stosunku pracy w drodze wypowiedzenia. Tymczasem w orzecznictwie zwraca się uwagę, że nieważność uchwały lub innego aktu, na którego podstawie nastąpiło odwołanie jest równoznaczna z nieważnością odwołania. Nieważna czynność rozwiązująca stosunek pracy - nie może wywołać zamierzonego skutku prawnego. Nieważne odwołanie nie powoduje zatem rozwiązania stosunku pracy (por. wyrok SN z 3 grudnia 2003r. I PK 76/2003; OSNP 2004/21 poz. 361). W konkluzji należy stwierdzić, że jeżeli zaskarżona uchwała była niezgodna z prawem to samo jej uchylenie nie powoduje usunięcia wszystkich skutków przez nią wywołanych. Pozostawienie zaś skutków prawnych uchwały jednostki samorządu terytorialnego sprzecznej z prawem godzi w fundamenty państwa praworządnego. W ocenie Sądu uchylenie zaskarżonej uchwały nie spowodowało bezprzedmiotowości badania jej zgodności z prawem, również mając na uwadze treść art. 101 ustawy o samorządzie gminnym zaskarżenie uchwały o odwołaniu skarbnika gminy jest dopuszczalne, stąd zasadna jest merytoryczna kontrola aktu będącego przedmiotem skargi. Przechodząc do merytorycznej kontroli skargi, Sąd stwierdza, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona uchwała nie została wydana z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa. W świetle § 57 ust. 1 Statutu Gminy Rokitno uchwały Rady w sprawie odwołania Sekretarza i Skarbnika Gminy nie mogą być podjęte na sesji, na której został zgłoszony wniosek o odwołanie. Z kolei w świetle ust. 2 tego paragrafu przed podjęciem uchwały o odwołaniu Rada obowiązana jest wysłuchać wyjaśnień osoby, której dotyczy wniosek o odwołanie. Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie, w szczególności z protokołu sesji Rady Gminy Rokitno odbytej w dniu 26 czerwca 2008r. wynika bez żadnych wątpliwości, że wniosek o odwołanie J. W. ze stanowiska Skarbnika Gminy Rokitno został złożony na tym samym posiedzeniu, na którym została podjęta uchwała o jego odwołaniu. Nie doszło natomiast do naruszenia § 57 ust. 2 Statutu Gminy Rokitno, ponieważ z analizy protokołu sesji Rady Gminy Rokitno wynika, iż w trakcie obrad, przed podjęciem uchwały o odwołaniu, umożliwiono J. W. złożenie wyjaśnień. W ocenie Sądu fakt, że przy podejmowaniu uchwały o odwołaniu Skarbnika Gminy Rokitno nie został dochowany tryb określony w § 57 ust. 1 Statutu Gminy nie oznacza jeszcze, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem. Dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały kluczowe znaczenie ma odwołanie się do poglądów wyrażonych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 grudnia 2003r. (II SA 283/03; Wspólnota 17/2004, s. 57). W wyroku tym NSA stwierdził, iż wprowadzenie do statutu gminy wymagania uzależniającego podjęcie uchwały o odwołaniu ze stanowiska sekretarza gminy od wcześniejszego wysłuchania osoby, której dotyczy wniosek o odwołanie, narusza prawo. W uzasadnieniu NSA wywiódł, iż art. 3 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wyrażającym ogólne upoważnienie do stanowienia w statucie o ustroju gminy oraz art. 22 ust. 1 tej ustawy, upoważniający do określenia w statucie organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy organów gminy, dają gminie pewną samodzielność w zakresie rozwiązywania jej spraw ustrojowych. Jest to jednak samodzielność w granicach wyznaczonych ustawą. W omawianym przypadku chodzi o przepisy ustawy o samorządzie gminnym, określające kompetencje rady gminy do powołania i odwołania sekretarza (skarbnika) gminy, określone w art. 18 ust. 2 pkt 2. Kompetencje te są ograniczone wyłącznie wymaganiem złożenia przez wójta wniosku w takiej sprawie. "Wprowadzenie więc w tym zakresie dodatkowego wymagania w postaci obowiązku wysłuchania osoby, której wniosek o odwołanie dotyczy, stanowi dodatkowe, nieprzewidziane ustawą ograniczenie kompetencji rady jako organu stanowiącego i kontrolnego gminy, zmieniające określone ustawą jej relacje z innymi organami i podmiotami funkcjonującymi w strukturze gminy, i przez to należy je uznać za naruszające tę ustawę." Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje to stanowisko i uważa, że ma ono w pełni zastosowanie mutatis mutandis w sytuacji odwołania skarbnika gminy. W obydwu przypadkach podstawą uchwały o odwołaniu jest ten sam przepis – art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. Odnosząc powyższy pogląd do sytuacji zaistniałej w badanej sprawie, Sąd stwierdza, że przepis § 57 Statutu Gminy Rokitno zabraniający podjęcia uchwały w przedmiocie odwołania skarbnika na sesji, na której został zgłoszony wniosek o odwołanie oraz wymagający przed podjęciem uchwały wysłuchania wyjaśnień osoby, której dotyczy wniosek o odwołanie jest sprzeczny z art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. W konsekwencji nie można zarzucać zaskarżonej uchwale niezgodności z prawem w sytuacji, gdy przepis który uchwała ma naruszać sam jest niezgodny z aktem hierarchicznie wyższym (ustawą o samorządzie gminnym). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje pogląd wyrażony w tej kwestii w cytowanym wyżej wyroku NSA z 3 grudnia 2003r., iż "postanowienia statutu gminy są jednak dla sądu prawnie wiążące pod warunkiem, że nie naruszają ustawy. Sąd nie jest zatem związany regulacjami statutowymi niezgodnymi z ustawą, nawet jeżeli te regulacje nie zostały wzruszone (np. w trybie nadzoru) i dalej obowiązują". W konkluzji należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała nie jest sprzeczna z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 oraz art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, nie ma zatem podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Mając powyższe na uwadze, ponieważ zaskarżona uchwała nie narusza prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.