II SA/Go 560/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Trzecki Asesor WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. Przedmiot skargi stanowi decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2008r., utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. o braku podstaw do stwierdzenia u A.D. choroby zawodowej. Z zebranego przez organy administracji publicznej materiału dowodowego wynika, że A.D. przez okres 12 lat (od 1972 – 1984 r.) podlegała narażeniu na działanie hałasu ponadnormatywnego powyżej 85 dB podczas zatrudnienia w Zakładzie "D na stanowisku tkacza. Z powodu rozpoznanego ubytku słuchu (UL 25dBi UP-20 dB) podczas badan profilaktycznych w 1983 r. została przeniesiona na stanowisko cerowacza i do 1992 r. pracowała bez narażenia na hałas ponadnormatywny, aczkolwiek w warunkach narażenia na działanie hałasu. Podczas zatrudnienia w latach 1992 – 1996 w "PO" na stanowisku cerowaczka (pomiar natężenia hałasu 77dBA) oraz w latach 1996-2005 w "AT" na stanowisku brakarz-cerowacz, nie stwierdzono przekroczeń hałasu (poziomy natężenia hałasu 69 dBA do 74 dBA). Umowę o pracę rozwiązano [...] stycznia 2005 r.. A.D. przebywa na rencie. Jak ustalono w toku postępowania zmierzającego do oceny narażenia zawodowego, w czasie pracy skarżąca była narażona na działanie hałasu, w tym przez 12 lat pracowała w warunkach przekraczających dopuszczalne normy w tym zakresie (Karta oceny narażenia zawodowego w związku z podejrzeniem choroby zawodowej). Decyzją z dnia [...] czerwca 2008r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny orzekł o nie stwierdzeniu choroby zawodowej w postaci obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchy lepiej słyszącym, obliczany jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości 1,2 i 3 kHz. W uzasadnieniu swojej decyzji organ powołał się na orzeczenie lekarskie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy oraz wydane na skutek wniosku A.D. o przeprowadzenie ponownego badania przez jednostkę orzeczniczą II stopnia orzeczenie Instytutu Medycyny Pracy i fakt stwierdzenia w obu orzeczeniach braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej słuchu określonej w załączniku do rozporządzania Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. pod poz. 21. W ocenie organu I instancji, z uwagi na fakt, iż u wnioskodawczyni nie rozpoznano schorzenia, które figuruje w wykazie chorób zawodowych, pomimo oceny warunków pracy potwierdzającej narażenie na działanie hałasu przez okres 12 lat, brak jest podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Organ wskazał, iż nie można twierdzić, że jeżeli u osoby pracującej w hałasie występuje ubytek słuchu, to w każdym wypadku jest on przyczynowo związany z narażeniem zawodowym. Od decyzji powyższej A.D. wniosła odwołanie wskazując, iż takie podejście do sprawy jest dla niej krzywdzące. Odwołująca się wniosła o ponowne kompleksowe badanie w kierunku ustalenia choroby zawodowej i wskazała, że na nie należy brać pod uwagę okresowych infekcji dróg oddechowych, związanych ze zmiennymi warunkami pogodowymi. Po rozpoznaniu odwołania, decyzją nr [...], z dnia [...] lipca 2008r., Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ podniósł, iż w świetle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. Nr 132, poz. 1115 z późn.zm.; dalej jako: rozporządzenie w sprawie chorób zawodowych) za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanymi "narażeniem zawodowym". Organ wywiódł dalej, że zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej oraz jej rozpoznanie może nastąpić u pracownika lub byłego pracownika w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym lub po zakończeniu pracy w takim narażeniu, nie później jednak niż w okresie który został określony w wykazie chorób zawodowych. Dla chorób narządu słuchu okres ten został ustalony na dwa lata. Organ stwierdził, iż z orzeczeń lekarskich jednostek orzeczniczych pierwszego i drugiego stopnia wynika, że nie stwierdziły występowania u A.D. choroby narządu słuchu określonej w ww. rozporządzeniu. Brak jest również w sprawie możliwości wykazania bezspornie lub z wysokim stopniem prawdopodobieństwa, że rozpoznana choroba została spowodowana warunkami pracy. Zdaniem organu bowiem: ubytek słuchu w uchy lepiej słyszącym (43 dB) nie spełnia kryterium. O którym mowa w rozporządzeniu (45 dB). Zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej po upływie 23 lata od ustania narażenia, postępujący niedosłuch po ustaniu narażenia, liczne infekcje dróg oddechowych przemawiają przeciwko bezsporności czy też wysokiemu prawdopodobieństwu wpływu warunków pracy na powstanie choroby. Od decyzji organu drugiej instancji A.D. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. stwierdzając, że decyzja jest dla niej krzywdząca. Skarżąca wskazała, że przez 12 lat była narażona na działanie hałasu ponadnormatywnego, z tego powodu w związku ze stwierdzonym ubytkiem słuchu w 1983 r. została przesunięta na inne stanowisko. Od 1983 r. jej słuch stopniowo się pogarszał, zatem uważa, ze obecny stan słuchu związany jest z praca w warunkach szkodliwych. Strona skarżąca zakwestionowała rzetelność i prawidłowość opinii lekarskich wydanych przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy oraz Instytut. Nadmieniła, że oprócz ubytku słuchu choruje na astmę oskrzelową, co również związane jest z jej pracą zawodową. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację podniesioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanej ustawy). Jednocześnie podkreślenia wymaga, iż sąd administracyjny nie jest uprawniony do zastępowania organów administracji publicznej w rozstrzyganiu indywidualnych spraw administracyjnych. W szczególności oznacza to, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, niedopuszczalność orzeczenia przez sąd o uznaniu choroby zawodowej, zgodnie z żądaniem skargi. Istotne znaczenie dla wyznaczenia zakresu kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny ma również treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm. dalej jako "p.p.s.a."), w świetle którego sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd administracyjny winien objąć zakresem kontroli zgodność z prawem zaskarżonego aktu czy czynności w kontekście całokształtu mających zastosowanie w sprawie regulacji procesowych i materialnoprawnych, a nie tylko ograniczać się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze. Treść orzeczenia sądu uwzględniającego skargę na decyzję administracyjną może być różna w zależności od uchybień, jakich dopuścił się organ administracji publicznej, co wynika z art. 145 p.p.s.a. Sąd badając niniejszą sprawę dopatrzył się w działaniach organów obydwu instancji naruszeń przepisów postępowania, które pozostawały w istotnym związku z treścią zaskarżonych decyzji, co oznacza wyczerpanie dyspozycji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., w świetle którego sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości lub w części, jeżeli stwierdzi inne niż wskazane w lit. b i c cytowanego przepisu naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Pojęcie choroby zawodowej definiuje art. 4 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (Dz.U. Nr 199, poz. 1673 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem za chorobę zawodową uważa się chorobę określoną w wykazie chorób zawodowych, o którym mowa w art. 237 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (tj. Dz.U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.), jeżeli została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy lub sposobem wykonywania pracy. Wykaz chorób zawodowych zawarty został w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszana podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. Nr 132, poz. 1115), zwanym dalej w skrócie "rozporządzeniem w sprawie wykazu chorób zawodowych". Sądowi z urzędu wiadomym jest, iż rozporządzenie to oraz przepis art. 237 § 1 pkt 2 i 3 Kodeksu pracy były przedmiotem oceny dokonywanej przez Trybunał Konstytucyjny, który rozpoznawał pytanie prawne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie dotyczące ich zgodności z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008 r. (sygn. akt P 23/07) Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność art. 237 § 1 pkt 2 i 3 Kodeksu Pracy w zakresie, w jakim nie określają wytycznych dotyczących treści rozporządzenia oraz wydanego na jego podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach – są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie w części II wyroku Trybunał stwierdził, że powyższe przepisy tracą moc obowiązującą z upływem 12 (dwunastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. Sentencja wyroku została ogłoszona dnia 2 lipca 2008 r. w Dz.U. Nr 116, poz. 740. Okoliczność ta nie uzasadnia w ocenie Sądu uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 §1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w związku z art. 145 a Kodeksu postępowania administracyjnego. Odraczając termin utraty mocy obowiązującej zaskarżonych przepisów, zgodnie z normą art. 90 ust. 3 Konstytucji RP Trybunał wskazał, że przepisy te są niezbędnym elementem porządku prawnego i służą realizacji istotnych uprawnień pracowniczych. Odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej tych przepisów ma pozostawić ustawodawcy czas na przygotowanie koniecznych zmian legislacyjnych i jednocześnie zapobiec powstaniu luki w prawie, uniemożliwiającej wydawanie decyzji w sprawach stwierdzania chorób zawodowych. Takie rozstrzygnięcie Trybunału i jego uzasadnienie oznacza, że do czasu uchwalenia nowych przepisów, jednak nie dłużej niż do 2 lipca 2009 r. przepisy rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych obowiązują i mogą stanowić podstawę orzekania, także w niniejszej sprawie. Oznacza również, że Trybunał wykluczył możliwość orzekania w sprawie chorób zawodowych w tym okresie, na podstawie poprzednio obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 i z 1989 r. Nr 61, poz. 364), które zostało uchylone przez rozporządzenie w sprawie wykazu chorób zawodowych (§ 11). W przeciwnym razie odraczanie terminu utraty mocy obowiązującej ocenianego przez Trybunał rozporządzenia byłoby zbędne, gdyż nie groziłoby powstanie luki w prawie w tym istotnym z punktu widzenia ochrony praw pracownika zakresie. Dodatkowo podkreślenia wymaga, iż Trybunał zakwestionował nie merytoryczną treść rozporządzenia, lecz wadliwość upoważnienia ustawowego do jego wydania, Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela wyrażona przez Trybunał ocenę, iż przedmiotowe rozporządzenie nie modyfikuje przepisów Kpa i obowiązującej na jego gruncie zasady swobodnej oceny dowodów, lecz jedynie uszczegóławia i stanowi funkcjonalne uzupełnienie regulacji ustawowej pod kontem specyfiki spraw administracyjnych tego rodzaju. Z tych powodów Sąd, w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie, nie znalazł podstaw do pominięcia przy rozpoznawaniu sprawy w całości przepisów niekonstytucyjnego aktu, co do którego domniemanie konstytucyjności upadło na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W konsekwencji, skoro w dacie orzekania przez organy oraz Sąd omawiane unormowania zachowują moc obowiązującą, ocenę legalności wydanego w sprawie rozstrzygnięcia należało przeprowadzić uwzględniając ich treść. Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych, przy zgłaszaniu podejrzenia, rozpoznawaniu i stwierdzaniu chorób zawodowych uwzględnia się choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanymi dalej "narażeniem zawodowym". Katalog chorób zawodowych, stosownie do § 1 rozporządzenia ustalono w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia. Aby więc określone schorzenie mogło być uznane za chorobę zawodową, muszą być spełnione łącznie dwie przesłanki. Po pierwsze rozpoznane schorzenie musi odpowiadać chorobie ujętej w wykazie chorób zawodowych, o którym mowa wyżej, a po drugie schorzenie winno być spowodowane czynnikami szkodliwymi dla zdrowia występującymi na stanowisku pracy osoby zainteresowanej albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. W przypadku pozytywnego ustalenia, iż stwierdzona u pracownika choroba jest wymieniona w wykazie, a jednocześnie ocena warunków pracy pozwala stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że praca była wykonywana w warunkach narażających na powstanie choroby zawodowej, istnieje domniemanie związku przyczynowego między chorobą zawodową, a warunkami narażającymi na jej powstanie (patrz: wyrok NSA z 9 stycznia 2007 r. II OSK 1039/06 - LEX nr 315105, wyrok NSA z 7 czerwca 2006 r. II OSK 388/06 - LEX nr 266357) . Przy ocenie działania czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym" uwzględnia się w odniesieniu do czynników chemicznych i fizycznych - rodzaj czynnika, wartość stężeń lub natężeń i okres narażenia zawodowego. Sama ocena narażenia zawodowego sporządzona winna być na formularzu oraz przy wykorzystaniu dokumentacji gromadzonej na podstawie odrębnych przepisów przez pracodawców i jednostki organizacyjne Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a także, jeśli postępowanie dotyczy aktualnego zatrudnienia, na podstawie oceny przeprowadzonej bezpośrednio u pracodawcy. Co istotne ocenę narażenia zawodowego przeprowadza: 1) w związku z podejrzeniem choroby zawodowej - lekarz zgłaszający podejrzenie, jeżeli sprawuje profilaktyczną opiekę zdrowotną nad pracownikiem, którego dotyczy podejrzenie; 2) w toku ustalania rozpoznania choroby zawodowej - lekarz zatrudniony w odpowiedniej jednostce orzeczniczej; 3) w toku podejmowania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej lub decyzji o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej - państwowy powiatowy inspektor sanitarny. Niezależnie od powyższego osoba zainteresowana, której dotyczy podejrzenie, winna być kierowana na badanie w celu rozpoznania choroby zawodowej do stosownej jednostki orzeczniczej. Następstwem przedmiotowego badania jest wydanie przez lekarza zatrudnionego w w/w jednostce orzeczniczej orzeczenia lekarskiego o rozpoznaniu choroby zawodowej lub o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego, przy czym, co istotne, pracownik, który nie zgadza się z treścią orzeczenia lekarskiego o rozpoznaniu choroby zawodowej lub o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania przez jednostkę orzeczniczą II stopnia; orzeczenie wydane zaś w wyniku ponownego badania jest ostateczne. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, iż w świetle art. 7 i 77 k.p.a. postępowanie administracyjne nie zostało przeprowadzone w sposób w pełni prawidłowy, a merytoryczne decyzje wydane zostały w oparciu o nienależycie zgromadzony i oceniony materiał dowodowy. Wskazać zwłaszcza należy, iż organy orzekające w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej wydały swe rozstrzygnięcia, przyjmując za ich podstawę kartę oceny narażenia zawodowego oraz orzeczenia lekarskie I i II instancji, wydane w następstwie przeprowadzonych badań specjalistycznych, które należy ocenić jako niepełne, rodzące uzasadnione wątpliwości co do uwzględnienia wszelkich okoliczności, które mogły mieć wpływ na ustalenie bądź nie u skarżącej choroby zawodowej. Właściwymi do orzekania o rozpoznaniu choroby zawodowej lub o braku podstaw do jej rozpoznania jest wyłącznie lekarz spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach w sprawie specjalizacji lekarskich niezbędnych do wykonywania orzecznictwa w zakresie chorób zawodowych, zatrudniony w jednej z jednostek orzeczniczych wymienionych w § 5 ust 2 i 3 (§ 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych). Wydaje on orzeczenie lekarskie o rozpoznaniu choroby zawodowej lub o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego (§ 6 ust. 1). Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia, pracownik kwestionujący treść orzeczenia lekarskiego dotyczącego rozpoznania choroby zawodowej może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania przez jednostkę orzecznicza II stopnia, która winna przeprowadzić ponownie badania i wydać własną opinię. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym organy inspekcji sanitarnej związane są rozpoznaniem podanym w orzeczeniu lekarskim wydanym w trybie § 5 -6 rozporządzenia RM i jednoczenie nie mają podstaw do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. We wskazanym wyżej wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że owo związanie wynika z tego, że orzeczenie lekarskie stanowi jedyny wiarygodny środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej, jeśli nie budzi wątpliwości w świetle pozostałych dowodów. Zgodnie bowiem z § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów i zasadą swobodnej oceny dowodów, właściwy państwowy inspektor sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim, o którym mowa w § 6 ust. 1, oraz oceny narażenia zawodowego pracownika. Jeżeli zatem organ przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy, o którym mowa w ust. 1, jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, uzupełnienia orzeczenia lub wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację oraz podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia materiału dowodowego (§ 8 ust. 2). Należy w tym miejscu wskazać, że w świetle poglądu wyrażanego w orzecznictwie, który to pogląd skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, orzeczenie jednostki organizacyjnej właściwej do rozpoznawania chorób zawodowych ma charakter opinii biegłego. Opinia ta oprócz konkluzji powinna zawierać merytoryczne uzasadnienie zajętego stanowiska z odniesieniem się nie tylko do wyników badań przeprowadzonych przez daną jednostkę, ale również do innych zebranych dowodów, zwłaszcza gdy wynikają z nich odmienne oceny. Orzeczenie lekarskie jest dowodem, o którym mówi art. 84 § 1 k.p.a. i w związku z tym musi być szczegółowo uzasadnione, a zgodnie z art. 80 k.p.a. podlega ocenie organu administracji, który wydaje na jego podstawie decyzję administracyjną (por. wyrok WSA w Warszawie z 16 stycznia 2006 r., I SA/Wa 1221/04, LEX nr 194428). Niewątpliwie ocena stanu zdrowia osoby, co do której zachodzi podejrzenie występowania choroby zawodowej, wymaga specjalistycznej wiedzy, którą nie dysponują ani orzekające w sprawie organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, ani sąd administracyjny, kontrolujący zgodność z prawem rozstrzygnięć podjętych przez te organy. Zaistnienie takiej sytuacji wymaga zasięgnięcia opinii biegłych, których funkcję w postępowaniu w sprawie stwierdzenia występowania choroby zawodowej pełnią określone w § 5 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych jednostki orzecznicze. Jak słusznie podkreślił WSA w Gliwicach w wyroku z 28 sierpnia 2008r. (IV SA/Gl 332/08, LEX nr 423427): orzeczenie jednostki organizacyjnej właściwej do rozpoznawania chorób zawodowych musi być przekonywające i czytelne, pozostawać w zgodności z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, a przede wszystkim uzasadnione w taki sposób, by wyjaśnić wszelkie medyczne wątpliwości z odniesieniem się nie tylko do wyników badań przeprowadzonych przez daną jednostkę, ale również do innych zebranych dowodów, zwłaszcza gdy wynikają z nich odmienne oceny. Organ nie może bowiem oprzeć swego rozstrzygnięcia w sprawie na opinii lekarskiej o lakonicznej treści, nie zawierającej przekonywającego i należytego uzasadnienia, niejasnej, sprzecznej z ustalonym stanem faktycznym sprawy bądź przepisami prawa. Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone. W rozpatrywanej sprawie zarzuty skarżącej w istocie dotyczą prawidłowości prowadzenia postępowania administracyjnego w zakresie przeprowadzonych badań lekarskich słuchu oraz wyczerpującej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W tym zakresie należy mieć na uwadze, że organ był zobowiązany do analizy dowodów pod kątem ich przydatności dla wykazania istnienia konkretnej choroby tj. nie jakiegokolwiek uszkodzenia słuchu, ale uszkodzenia słuchu szczególnego rodzaju, wskazanego w poz. 21 załącznika do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach. Zgodnie ze wskazanym przepisem za chorobę zawodową uznaje się "Obustronny trwały ubytek słuchu typu ślimakowego spowodowany hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kHz". Oznacza to, że istotne są ustalenia czy ubytek słuchu: - jest obustronny, - jest trwały, - jest typu ślimakowego, - został spowodowany hałasem, - wyraża się podwyższeniem progu słuchu o wielkość co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczoną jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kHz. Brak któregokolwiek z tych elementów wyklucza możliwość stwierdzenia choroby zawodowej. Z tej przyczyny niezbędne jest wyczerpujące zebranie a następnie wszechstronna i szczegółowa analiza zgromadzonych dowodów, w kontekście wskazanych wyżej zasad. W niniejszej sprawie zarówno Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy jak też Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego Szpital zgodnie orzekły o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej – obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchy lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości 1,2 i 3 kHz. Opinia taka jest wypowiadana w oparciu o wyniki przeprowadzonych badań oraz inne dokumenty zgromadzone w sprawie. W przypadku chorób słuchu szczególną rolę w tym zakresie odgrywa charakterystyka zatrudnienia zawodowego, z której w sposób precyzyjny i nie budzący wątpliwości powinno wynikać czy konkretna osoba w środowisku pracy była narażona na czynnik chorobotwórczy – hałas, w jakim okresie i w jakim zakresie. Z charakterystyk zatrudnienia A.D., znajdujących się w aktach sprawy wynika, że osoby je opracowujące nie dołożyły należytej staranności. Znalazły się bowiem w nich stwierdzenia upraszczające, niepełne, nadto dokumenty te są nierzetelne. W szczególności brak jest również w aktach sprawy jakichkolwiek dokumentów wskazujących na fakt dokonania oceny narażenia zawodowego skarżącej w okresie pracy pomiędzy 1984r. a 1992 r. Nadto wątpliwości budzi fakt, iż organ nie zweryfikował rozbieżnych twierdzeń wynikających między innymi z dokumentów na k. 6 oraz karty oceny zawodowego na k. 3, zgodnie z którymi : "na stanowisku cerowacz brak narażenia na czynniki szkodliwe i uciążliwe" oraz "od 2000 r. pracowała jako brakarz-cerowacz, poziom hałasu 74 dB, audiogramy nie były wykonywane. Nadto nie można w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie zauważyć istotnego błędu w wykładni przepisów dotyczących narażenia na czynniki szkodliwe dla zdrowia. W ocenie Sądu jako czynnik szkodliwy, mogący w osobniczych przypadkach powodować schorzenie słuchu określone w załączniku do rozporządzenia (poz. 21), nie został wymieniony "hałas ponadnormatywny" lecz "hałas". W tej sytuacji nie można pomijać w ocenie ryzyka narażenia zawodowego okresów, w których skarżąca pracowała na stanowiskach, w których narażenie na ów czynnik szkodliwy występowało i to w znacznym natężeniu, aczkolwiek niekwalifikowanym jeszcze jako "przekraczające dopuszczalne normy". Organy nie odniosły się również do rozbieżności pomiędzy opiniami – orzeczeniami lekarskimi w sprawie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej w zakresie rodzaju stwierdzonego u skarżącej bezspornie niedosłuchu o średnich ubytkach zbliżonych do progu wskazanego w rozporządzeniu (niedosłuch odbiorczy pozaślimakowy średniego stopnia ucha prawego, niedosłuch mieszany średnio-głęboki ucha lewego, średni ubytek słuchu dla ucha lewego 61 dB, dla ucha prawego 58 dB oraz obustronny niedosłuch typu odbiorczego o lokalizacji ślimakowej (przy metodzie obiektywnej), przy średnich ubytkach słuchu dla ucha lewego 56 i 43 dB dla ucha prawego 43 i 43 dB) Niezależnie od powyższego Sąd w okolicznościach rozpoznawanej sprawy uznał, iż pomimo zasadności stosowania poi ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego przepisów rozporządzenia RM odnośnie procedury ustalania choroby zawodowej i ich wykazu, stanowiącego załącznik do rozporządzenia jednocześnie należało poddać wnikliwej kontroli, nawet w okresie jego obowiązywania w zakresie zgodności z przepisami Konstytucji i ustawy zapisów kolumny 2 tabelarycznego załącznika do rozporządzenia. Powyższe rozporządzenie jako akt wykonawczy wydane zostało na podstawie upoważnienia zawartego w art. 237 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz.U. Nr 21, poz. 94, ze zm., zwany dalej K.p.). Przepis ten zawiera delegację ustawową, zgodnie z którą Rada Ministrów została upoważniona do określenia w drodze rozporządzenia: 1) szczegółowych zasad postępowania przy ustalaniu okoliczności i przyczyn wypadków przy pracy oraz sposobu ich udokumentowania, a także zakresu informacji zamieszczanych w rejestrze wypadków przy pracy, 2) wykazu chorób zawodowych, 3) szczegółowych zasad postępowania dotyczących zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach. W myśl przepisu § 2 ust. 2 omawianego rozporządzenia, zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej oraz jej rozpoznanie może nastąpić u pracownika lub byłego pracownika w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym lub po zakończeniu pracy w takim narażeniu, nie później jednak niż w okresie, który został określony w wykazie chorób zawodowych. W pojęciu zasad postępowania, o jakich mowa w art. 237 § 1 pkt 3 K.p., niewątpliwie mieści się regulacja zawarta w przepisie § 2 ust. 2 rozporządzenia, określająca okres, w jakim po zakończeniu pracy w narażeniu powinno nastąpić zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej oraz jej rozpoznanie. Nie sposób jednak przyjąć, że pojęcie tych zasad obejmuje także określenie "okresu wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych", a o takim okresie jest mowa w kolumnie drugiej tabelarycznego wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik tegoż rozporządzenia. Kolumna ta została opatrzona tytułem: "Okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia narażenia zawodowego". Zatem pomiędzy postanowieniami wynikającymi z tabelarycznego wykazu chorób zawodowych w kolumnie drugiej, a dyspozycją przepisu § 2 ust. 2 rozporządzenia istnieje ewidentna rozbieżność, przy czym - co najistotniejsze - do określenia "okresu wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych" Rada Ministrów nie była ustawowo upoważniona. Oznacza to, że w tym zakresie zostały przekroczone ramy delegacji wskazanej w art. 237 § 1 K.p. Podkreślić należy, że o takim okresie nie ma mowy także w samym przepisie § 2 ust. 2 rozporządzenia (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2007 r. II OSK 1616/06). Niezgodność w omawianym zakresie postanowień załącznika do rozporządzenia z 2002 r. z aktem wyższego rzędu w postaci art. 237 § 1 K.p. narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że rozporządzenia są wydawane na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania, a upoważnienie powinno określać zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej jest najwyższym prawem. Z jej art. 184 wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny i sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa. Uwzględnić należy też art. 178 ust. 1 Konstytucji, który statuuje podległość sędziów tylko wobec Konstytucji oraz ustaw (a więc nie względem wszystkich aktów normatywnych), a także jej art. 8, który stanowi, że Konstytucja jest najwyższym prawem i że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio. Adresatem tego ostatniego postanowienia są przede wszystkim sądy (zob. wyrok składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., OPS 4/05, ONSAiWSA 2(11) 2006). Zatem powinnością Sądu w omawianej sytuacji jest odmówić zastosowania niezgodnej z prawem regulacji zawartej w załączniku do rozporządzenia z 2002 r., którą uważa w okolicznościach rozpoznawanej sprawy za naruszającą konstytucyjnie i ustawowo chronione prawa obywatela (poz. 21 kolumna 2). Odmowa zastosowania, zawartej w załączniku do omawianego rozporządzenia, regulacji określającej "okres wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych" oznacza, że z normy prawnej, określającej przesłanki uznania choroby za chorobę zawodową, którą można skonstruować w oparciu o przepisy rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r., należy wyłączyć element niekonstytucyjny, a więc "okres wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych". W efekcie uzyskujemy inną treść normy niż ta, którą stosował organ, opierając się na pełnym brzmieniu regulacji zawartej w rozporządzeniu i załączniku do niego. W konsekwencji z innej perspektywy należy oceniać treść orzeczeń lekarskich o rozpoznaniu choroby zawodowej, wydawanych w trakcie postępowania administracyjnego przez uprawnionych lekarzy oraz jednostki orzecznicze II stopnia. Skoro "okres wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych" traci normatywne znaczenie, to skrupulatniejszej ocenie należy poddać materiał dowodowy zebrany przez organy inspekcji sanitarnej, w tym treść orzeczeń lekarskich. W związku z tym, iż organy administracji opracowujące kartę narażenia zawodowego, a później opinie lekarskie o stanie zdrowia skarżącego nie dysponowały pełnymi informacjami na temat czynników występujących w środowisku pracy skarżącej, oznacza to, iż również opinie lekarskie były formułowane na podstawie fragmentarycznego stanu faktycznego, to zaś mogło rzutować na końcowy wynik postępowania. Organy pominęły w ustalanym stanie faktycznym równie istotną okoliczność, że już uprzednio po pierwsze toczyło się postępowanie w sprawie ustalenia choroby zawodowej A.D., aczkolwiek z innej przyczyny. Brak wyjaśnienia w jakim stopniu i czy schorzenia te oddziałują na wadę słuchu skarżącej. Co jednak nader istotne nie można wytłumaczyć faktu odstąpienia organów od wyjaśnienia kwestii, która może mieć znaczenie dla oceny etiologii i przebiegu schorzenia słuchu skarżącej. Podkreślenia wymaga, iż z akt sprawy wynika jednoznacznie, że w okresie od 1972 – 1984 r. skarżąca wykonywała stałą prace na stanowiskach, ma których narażona była na działanie czynnika szkodliwego dla słuchu – hałasu, i to w wartościach ponadnormatywnych. Dodatkowo w karcie oceny narażenia zawodowego na (k. 24 akt, pkt 18 lit. b) wskazano, że "były orzekane przeciwwskazania do wykonywania prac w 1983 r. w trakcie badania profilaktycznego stwierdzono upośledzenie słuchu – ze wskazań profilaktycznych, zakaz pracy w hałasie ponadnormatywnym. W 1984 r. przeniesiona na stanowisko cerowacza". Ta okoliczność nie została jednakże wyjaśniona, brak jest w aktach sprawy dowodów umożliwiających ocenę jaki był w 1983 r. czy w związku wykrytym wówczas uszkodzeniem słuchu toczyło się postępowanie w przedmiocie ewentualnego ustalenia choroby zawodowej? Organ również nie dokonana ustalenia i oceny z jakich przyczyn orzeczono o stopniu niepełnosprawności skarżącej, jakie choroby zostały rozpoznane. W konkluzji Sąd rozpoznający niniejszą skargę stwierdza, że z tych względów prowadzone postępowanie administracyjne narusza wynikającą z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. zasadę prawdy obiektywnej obligującą organy administracji do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego. Organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej wydające w sprawie decyzje oparły swoje rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym , w tym wymagających wyjaśnienia i uzupełnienia opiniach biegłych, czym naruszyły wynikający z zasady prawdy materialnej obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie. Organ dopuścił się tym samym jednocześnie naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), ocena ta bowiem musi bazować na właściwie zgromadzonym materiale dowodowym w sprawie W ocenie Sądu powyższe naruszenie przepisów postępowania, wraz ze wskazanym naruszeniem prawa materialnego przez błędną wykładnię normy prawnej w oparciu o która organ konstruował jako warunek ewentualnego ustalenia choroby zawodowej określony okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej, mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy administracji powinny dołożyć starań aby charakterystyka zatrudnienia zawodowego skarżącej ukazywała wszystkie rzeczywiste zagrożenia występujące w środowisku pracy, a następnie zadbać aby okoliczności z tego wynikające były wzięte pod uwagę na dalszych etapach postępowania. Należy precyzyjnie ustalić okres narażenia zawodowego skarżącej na czynnik szkodliwe w szczególności hałas, nie tylko w wartościach ponadnormatywnych. Niezbędne jest również podjecie kroków w celu uzupełnienia występujących w sprawie opinii biegłych oraz wyjaśnienia wszystkich wskazanych wyżej wątpliwości co do ich treści. Organ wydając decyzje w sprawie powinien bazować nie tylko na wskazanych opiniach, ale odnieść się również do pozostałego materiału dowodowego w sprawie i oprzeć rozstrzygnięcie na jego wnikliwej i wszechstronnej analizie.