VII SA/Wa 1651/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi O. "P." na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2008r. ([...]), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej zw. kpa, po rozpoznaniu wniosku Ogólnopolskiego Stowarzyszenia P. "P." o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] sierpnia 2008r. ([...]). W uzasadnieniu organ wskazał, że ww. postanowieniem, na podstawie art. 31 kpa, odmówił wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r., ([...]) uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. z dnia [...] września 2005r., (nr [...]) nakazującej "P." S.A. rozbiórkę stacji bazowej (nr [...]), wybudowanej na parceli nr [...], usytuowanej przy ul. B. w Ż. w całości i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ podtrzymał argumentację faktyczną i prawną przedstawioną w postanowieniu pierwszoinstancyjnym i powołując się na treść art. 31 § 1 kpa wskazał, że ustalenie inicjatywy procesowej organizacji społecznej wymaga ustalenia dwóch przesłanek, które muszą wystąpić łącznie: statutowego celu jej działalności i interesu społecznego. Organ odwoławczy stwierdził, że § 7 Rozdziału II statutu Ogólnopolskiego Stowarzyszenia P. "P.", odpowiada pierwszej z ww. przesłanek jednak za żądaniem wszczęcia postępowania nie przemawia interes społeczny. Organizacja społeczna występująca z żądaniem, w oparciu o art. 31 kpa, powinna bowiem skonkretyzować interes społeczny przemawiający za wszczęciem postępowania w sprawie lub dopuszczeniem organizacji do toczącego się postępowania. Takiej konkretyzacji - w ocenie organu - Stowarzyszenie nie przedstawiło, gdyż powołany we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy art. 6 w zw. z załącznikiem I pkt. 20 Konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz.U. z 2003r., Nr 78, poz. 706), dalej zw. Konwencją, odnosi się wyłącznie do przedsięwzięć planowanych. Organ podniósł, że stacje bazowe telefonii komórkowej zaliczane są do inwestycji celu publicznego, zatem ich wyłączenie czy demontaż mógłby spowodować znaczne utrudnienia w korzystaniu z usług operatorów telefonii komórkowej. Uzasadnia to konieczność wskazania przez organizację społeczną dowodów świadczących o istnieniu ewentualnych zagrożeń związanych z pracą ww. stacji bazowej. Zdaniem organu odwoławczego, pismo Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia 6 czerwca 2005r., pozytywnie opiniujące ww. stację bazową telefonii komórkowej oraz kasacyjny charakter decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] grudnia 2005r., świadczą o braku podstaw do wszczęcia postępowania w aspekcie interesu społecznego. Skargę na to postanowienie złożyło Ogólnopolskie Stowarzyszenie P. "P.", wnosząc o uchylenie obu wydanych rozstrzygnięć i zarzucając naruszenie art. 31 § 2 kpa, art. 87 ust. 1 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że to organ stanowi źródło prawa w powiązaniu z art. 6 w zw. z załącznikiem I pkt. 20 Konwencji z Aarhus z 1998r. stosowanej bezpośrednio poprzez art. 9, 91 w zw. art. 32, art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, w odniesieniu do art. 152 oraz 174 Dyrektywy WE. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Stowarzyszenie nie działa we własnym interesie, lecz dąży do oceny prawnej decyzji nie przesądzając o jej wyniku. Zgodnie z art. 32 Konstytucji RP wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne i nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Polskie społeczeństwo miało gwarantowane prawo udziału w procesie decyzyjnym w sprawie stacji bazowych telefonii komórkowych i nikt nie miał prawa ich tego pozbawić. Skarżący dodał, że w identycznej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 10 września 2008 roku (VII SA/Wa 849/08) uchylił zaskarżone postanowienia. Stowarzyszenie podniosło, że działa w interesie społecznym pilnując m.in., aby przestrzegany był art. 32 oraz inne przepisy Konstytucji RP, Konwencji z Aarhus poprzez egzekwowanie obowiązków państw sygnatariuszy dot. zapewnienia zainteresowanej społeczności możliwości zgłaszania uwag na odpowiednio wczesnym etapie postępowania, gdy możliwe są różne warianty realizacji inwestycji (art. 6 ust. 4 Konwencji) jak i prawa, aby zgłoszone uwagi były rozważane przez administrację (art. 6 ust. 8). W ocenie skarżącego, przepisy Konwencji mają zastosowanie w sprawie z uwagi na treść art. 6 ust. 1 i zał. nr I pkt 20 w zw. z przepisami prawa krajowego - art. 51 ust. 1 i art. 53 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz rozporządzenia w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Stowarzyszenie powołało się również na Rezolucję Parlamentu Europejskiego z dnia 04.09.2008r. krytykującą państwa WE za niedostateczną ochronę ludności. Zdaniem skarżącego, organ miał obowiązek uwzględnić wymagania art. 152 oraz 174 TWE dot. wysokiego poziomu ochrony zdrowia ludzkiego i środowiska naturalnego. Przy aktualnym poziomie wiedzy naukowej oraz coraz częstszych przypadkach śmierci i chorób nowotworowych u dzieci należy ustalić wpływ inwestycji przed podjęciem jakiejkolwiek decyzji tym bardziej, iż w niniejszej sprawie inwestycja nie ma przeprowadzonej oceny oddziaływania na środowisko. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zaprezentowane w sprawie i wniósł o jej oddalenie. W dniu 12 grudnia 2008r. do Sądu wpłynęło pismo, do którego skarżący dołączył opracowanie sędziego NSA prof. Stanisława Biernata, Naczelnika Wydziału Prawa Europejskiego w Biurze Orzecznictwa NSA, domagając się jego uwzględnienia w niniejszej sprawie. W ww. piśmie skarżący wymienił ponadto wyroki WSA niekorzystne dla Stowarzyszenia i stwierdził m.in., że są one przykładem "absurdalnego ustawionego orzecznictwa", a sędziowie działają w celu uzyskania konkretnej korzyści. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008r., którym organ ten utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] sierpnia 2008r. odmawiające, na podstawie art. 31 § 2 kpa, wszczęcia z urzędu - na wniosek Ogólnopolskiego Stowarzyszenia P. "P." - postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005r, uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. z dnia [...] września 2005r., nakazującej "P." S.A. rozbiórkę przedmiotowej stacji bazowej i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 31 § 1 kpa, organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby wystąpić z żądaniem wszczęcia postępowania bądź dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, gdy spełnione są równocześnie dwie przesłanki: po pierwsze wszczęcie postępowania jest uzasadnione celami statutowymi organizacji tj. przedmiotem jej działalności, po drugie za wszczęciem przemawia interes społeczny. Skoro wszczęcie postępowania na wniosek organizacji społecznej nie następuje mechanicznie, a z woli ustawodawcy o celowości takiego wszczęcia muszą przesądzać ściśle określone ww. przesłanki, to zasadnicze znaczenie ma ocena organu, czy zostały one spełnione. Dodać przy tym trzeba, że pojęciu "interesu społecznego" winna być nadawana treść w odniesieniu do konkretnego przypadku co oznacza, że pojęcie to nie może być traktowane w sposób abstrakcyjny. Mając powyższe ustalenia na uwadze, Sąd podzielił stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że została spełniona pierwsza z ww. przesłanek, gdyż istnieje merytoryczne i faktyczne powiązanie między przedmiotem postępowania administracyjnego a celami i zakresem działania Stowarzyszenia. Stowarzyszenie domaga się bowiem wszczęcia postępowania nieważnościowego wobec decyzji uchylającej decyzję nakazującą rozbiórkę ww. stacji bazowej, co odpowiada § 7 (Rozdział II) Statutu Stowarzyszenia, zgodnie z którym "Ochrona ludzi i środowiska przed promieniowaniem elektromagnetycznym od źródeł technicznych, a także ochrona od innych zagrożeń środowiska naturalnego w tym: przeciwdziałanie zagrożeniom ze strony urządzeń emitujących do środowiska szkodliwe substancje i pola elektromagnetyczne; przeciwdziałanie budowie i użytkowania urządzeń emitujących promieniowanie elektromagnetyczne, jeśli nie istnieją niezbite dowody nieszkodliwości promieniowania." Natomiast wbrew zarzutom skargi, należało zgodzić się z argumentacją organu, że w okolicznościach niniejszej sprawy, za żądaniem wszczęcia postępowania z inicjatywy Stowarzyszenia nie przemawia interes społeczny. Jak słusznie podkreślono w zaskarżonym postanowieniu, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, instalacje stacji bazowych telefonii komórkowych zaliczane są do inwestycji celu publicznego (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2006r, II OSK 811/05, LEX nr 236467). Demontaż takich inwestycji niewątpliwie pozbawiłby telefonicznej łączności komórkowej osoby i instytucje na znacznym obszarze. Skarżący winien zatem wykazać, że zainstalowana na wysokości 16,1m n.p.t. stacja bazowa "P." S.A. (nr [...]) zagraża środowisku, co w konsekwencji uzasadniałoby istnienie interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem postępowania w sprawie. Tymczasem Stowarzyszenie wskazało jedynie ogólnie na potencjalne zagrożenia związane z funkcjonowaniem urządzeń tego typu. W tym miejscu podnieść należy, że w aktach sprawy znajduje się opinia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] (pismo z dnia 6 czerwca 2005r. NS/HR/5040-7433/31/2005) z której wynika, że przedmiotowa inwestycja nie wpłynie na pogorszenie warunków higieniczno - sanitarnych. Pola elektromagnetyczne będą bowiem występować na wysokości 16,1 m n.p.t w bezpośrednim sąsiedztwie systemów antenowych stacji, w miejscach praktycznie niedostępnych dla ludzi. Nie została zatem spełniona druga z przesłanek wymienionych w art. 31 § 1 kpa, co uzasadniało wydanie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w rozstrzyganej sprawie. Odnosząc się natomiast do podnoszonego w skardze naruszenia art. 6 Konwencji z Aarhus Sąd stanął na stanowisku, że Konwencja jest umową międzynarodową, która nie może być stosowana bezpośrednio. Wskazuje na to treść m.in. art. 1, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 lit. b, c, ust. 6 i 11, art. 9 Konwencji z których wprost wynika, że jej stosowanie uzależnione jest od prawa krajowego Strony Konwencji (patrz też wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2006r., VII SA/Wa 16/06, LEX nr 204936 ). Natomiast aktem prawnym włączającym postanowienia art. 6 Konwencji do systemu prawa polskiego była ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006r., Nr 129, poz. 902), której przepisy ww. zakresie dotyczyły przedsięwzięć znajdujących się dopiero w sferze planowania, nie mogły mieć więc zastosowania w niniejszej sprawie. W związku z powyższym, tylko na marginesie wskazać trzeba, że od dnia 15 listopada 2008r. zagadnienia te reguluje ustawa z dnia 3 października 2008r. - o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 08.199.1227). W konsekwencji poczynionych ustaleń nie można było podzielić również pozostałych zarzutów skargi. Wymienione przez Stowarzyszenie normy art. 174 i 152 TWE wskazują jedynie główne kierunki polityki państw członkowskich w zakresie ochrony środowiska. Oznacza to, że obowiązki z nich wynikające muszą być określone w pochodnych aktach prawa wspólnotowego lub w prawie krajowym, nie mogą być więc stosowane bezpośrednio. Na koniec wyjaśnić trzeba, że Sąd rozpoznając skargę ocenia prawidłowość rozstrzygnięć wydanych w okolicznościach faktycznych i prawnych konkretnej sprawy i nie jest związany ustaleniami poczynionymi w innych orzeczeniach. Związanie sądu administracyjnego innymi prawomocnymi orzeczeniami określają przepisy art. 11, 153, 170 i 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 190 pkt 1 Konstytucji RP. Powołane przepisy nie miały zastosowania w niniejszej sprawie. Za całkowicie chybione należało zatem uznać twierdzenia skarżącego przedstawione w piśmie z dnia 12 grudnia 2008r. o konieczności uwzględnienia przez Sąd opracowania sporządzonego przez Wydział Prawa Europejskiego Biura Orzecznictwa NSA. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).