I OSK 389/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch del. WSA Monika Nowicka (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 12 listopada 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 1277/08 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby oddala skargę kasacyjna. Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2008 r. ( sygn. akt II SA/Wa 1277/08) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] wydaną w przedmiocie odmowy przyznania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby. W/w wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] – działając na zasadzie art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.) w związku z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o zmianie ustawy o Straży Granicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r. Nr 90, poz. 757) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa - po rozpatrzeniu odwołania M. S., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Lubuskiego Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] o odmowie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby przysługujący za służbę pełnioną do [...] sierpnia 2005 r. Z ustaleń organu wynikało, że M. S. został zwolniony ze służby z dniem [...] czerwca 2008 r. rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2008 r. wydanym na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1, art. 47 ust. 1, art. 45 ust. 2 pkt 4 i art. 49 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. W dniu [...] maja 2008 r. odwołujący się wystąpił do Komendanta Nadbużańskiego Oddziału Straży Granicznej z wezwaniem do zapłaty należności z tytułu przepracowanych przez niego 720 nadgodzin w okresie do dnia [...] sierpnia 2005 r. Organy, odmawiając uwzględnienia powyższego wniosku uznały, że brak było w niniejszej sytuacji podstaw do zrekompensowania, w postaci ekwiwalentu pieniężnego, 720 nadgodzin wypracowanych przez funkcjonariusza do dnia [...] sierpnia 2005 r. Wprowadzona bowiem ustawą z dnia 22 kwietnia 2005 r. o zmianie ustawy o Straży Granicznej regulacja zawarta w art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej, zawierająca prawo funkcjonariusza zwolnionego ze służby, do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby, zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy nowelizującej, ma zastosowanie do służby ponadnormatywnej, pełnionej po dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. po dniu [...] sierpnia 2005 r. Ponadto stwierdzono, że mimo, iż funkcjonariusz w dniu [...] marca 2005 r. został zapoznany z ilością nadgodzin przez niego wypracowanych i niezrekompensowanych w formie czasu wolnego od służby według stanu na dzień 31 grudnia 2004 r. (obejmującym lata 1995 - 2004), to nie występował z wnioskiem do przełożonego o odbiór czasu wolnego w zamian za wypracowane nadgodziny. Natomiast od dnia [...] czerwca 2007 r. do dnia [...] września 2007 r. funkcjonariusz przebywał na zwolnieniu lekarskim. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. S. wnosił o uchylenie decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2008 r. zarzucając jej naruszenie art. 37 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej poprzez nieudzielenie w zamian za czas służby pełnionej powyżej ustawowego okresu rozliczeniowego przewidzianego w art. 37 ust. 2 tej ustawy czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze i odmowę wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za ten czas a także naruszenie art. 32 ust. 1 i art. 66 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez nieprzestrzeganie art. 37 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej, akcentując naruszenie zasady równości stron i przestrzegania ustanowionych norm czasu pracy. Zdaniem skarżącego, w zaistniałej sytuacji wyliczenie ekwiwalentu powinno nastąpić przez analogię do przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariuszy Straży Granicznej, urlopy i czas wolny od służby (Dz. U. Nr 186, poz. 1560). Przepisy ustawy – jak wywodził - obowiązujące przed jej nowelizacją sprzed 2005 r., nie regulowały wprawdzie zasad wypłaty takiego ekwiwalentu, ale też jego nie zabraniały. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie przywołując argumenty, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę - na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie. Sąd uznał, iż stosunek służbowy funkcjonariusza Straży Granicznej ma charakter administracyjno-prawny i w związku z tym różni się od stosunku pracy specyficznymi warunkami zatrudnienia. W szczególności charakteryzuje go dyspozycyjność i podległość, z którą związany jest czas służby, uregulowany w odmienny sposób od ogólnie obowiązujących zasad. Funkcjonariusz Straży Granicznej nie jest zatem pracownikiem - w rozumieniu kodeksu pracy - i nie mają do niego zastosowania, bez wyraźnego upoważnienia ustawowego, jego przepisy, w tym przepisy o czasie pracy i wynagrodzeniu za godziny nadliczbowe. W ocenie Sądu, podstawą rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie był przepis art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej stanowiący, że funkcjonariusz zwolniony ze służby na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 pkt 1, 3-8 i 12 oraz ust. 3 otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany czas wolny od służby udzielony w zamian za czas ponadnormatywny nie więcej niż za ostatnie 3 lata. Zgodnie jednak z wolą ustawodawcy, wyrażoną w art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o zmianie ustawy o Straży Granicznej oraz niektórych innych ustaw, prawo do ekwiwalentu przysługuje za służbę ponadnormatywną pełnioną po dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. po dniu 23 sierpnia 2005 r. W tych warunkach, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2007 r. ( sygn. akt I OSK 1902/06), Sąd Wojewódzki stwierdził, iż odmowa przyznania skarżącemu przez organy ekwiwalentu pieniężnego za czas wolny od służby, przysługujący za służbę pełnioną przed dniem 23 sierpnia 2005 r., była zasadna. Rozstrzygnięcie to nie naruszało przy tym art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącego o równości wszystkich wobec prawa, ponieważ przepis ten ma charakter klauzuli generalnej i nie może stanowić samoistnej podstawy dochodzenia roszczeń przez skarżącego. W złożonej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej M. S., wskazując na przepis art. 173 § 1, art. 174 pkt 1 i2 oraz art. 176 w związku z art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucił zaskarżonemu wyrokowi: - naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędna wykładnię art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej ( tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ) i w konsekwencji niewłaściwe jego zastosowanie – poprzez przyjęcie, że przepis ten nie odnosi się do sytuacji, w której znalazł się skarżący a więc nie udzielenie w zamian za czas służby powyżej ustawowego okresu rozliczeniowego, określonego w art. 37 ust. 2 ustawy, czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze i odmowę wypłaty ekwiwalentu pieniężnego; - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi w sytuacji, skarżący wykazał, ze postępowanie przed organami administracyjnymi dotknięte było wadami, które uniemożliwiały prawidłowe ustalenie stanu faktycznego. Ponadto skarżący kasacyjnie twierdził, że niezrozumiałym było przyjęcie przez Sąd Wojewódzki, iż w sprawie nie naruszono art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącego o równości wszystkich wobec prawa. Wskazując na powyższe zarzuty, w konkluzji skargi kasacyjnej M. S. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaakcentowano, że roszczenie skarżącego nie uległo przedawnieniu, ponieważ Komendant Lubuskiego Oddziału Straży Granicznej w Krośnie Odrzańskim dopiero na wniosek skarżącego wyliczył ilość wypracowanych przez funkcjonariusza nadgodzin w dniu [...] września 2007 r. zatem – zdaniem skarżącego – okres trzyletni przedawnienia roszczenia liczy się od dnia doręczenia mu tego pisma. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w niniejszej sprawie nie zachodziły. Tak więc, w tym wypadku postępowanie kasacyjne sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podniesionych przez skarżącego podstaw kasacyjnych. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy uznać, że zarzut ten nie był uzasadniony. Zgodnie bowiem z tym przepisem Sąd może, uwzględniając skargę, uchylić decyzję w całości lub w części jeśli stwierdzi, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów postępowania ( innych niż dających podstawę do wznowienia postępowania), jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej zaś sprawie taka sytuacja nie zachodziła. Istotą zagadnienia w tym przypadku było, czy skarżący kasacyjnie był uprawniony do żądania wypłacenia mu ekwiwalentu pieniężnego za ponadnormatywny czas pracy, z tym zastrzeżeniem, iż owe nadgodziny powstały w okresie przed dniem 23 sierpnia 2005 r. Stan faktyczny zatem był jednoznaczny w tym sensie, że rzeczą ewidentną była okoliczność, iż skarżący posiadał wypracowane 720 nadgodziny. Na tym zaś etapie sprawy tj. po ustaniu już stosunku służbowego, rzeczą obojętną dla dochodzonego świadczenia było, czy przełożeni funkcjonariusza mogli udzielić mu w okresie wcześniejszym czasu wolnego od pracy. Regulacja bowiem, na podstawie której przyznawany jest wspomniany ekwiwalent zawarta jest w art. 118 ust. 1 pkt 2 znowelizowanej ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej. Przepis ten stanowi, że ekwiwalent pieniężny za nie wykorzystany czas wolny od służby przysługuje zwolnionemu ze służby funkcjonariuszowi z zastrzeżeniem, że nie więcej niż za ostatnie trzy lata i nie uzależnia przyznania tego ekwiwalentu od faktu, czy można było w trakcie służby odebrać – w formie dni wolnych od służby – wypracowane nadgodziny. Istota problemu w tej sprawie dotyczyła zaś faktu, że w/w przepis został wprowadzony do ustawy o Straży Granicznej nowelą z dnia 22 kwietnia 2005 r. i z mocy art. 23 ust. 1 ustawy nowelizującej ustalono, że art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej ma zastosowanie do służby ponadnormatywnej, ale pełnionej po dniu 23 sierpnia 2005 r. W związku z tym brak było w rozpatrywanym przypadku podstawy prawnej do przyznania skarżącemu dochodzonego przez niego ekwiwalentu pieniężnego. Jako zarzut naruszenia prawa materialnego wskazano w skardze kasacyjnej ruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 37 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej poprzez jego błędną jego wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie. Stwierdzić należy, że zarzut ten również nie był uzasadniony. W myśl art. 37 ust. 1 powołanej wyżej ustawy czas pełnienia służby przez funkcjonariusza jest określony wymiarem jego obowiązków, z uwzględnieniem prawa do wypoczynku. Zgodnie zaś z ust. 2 cytowanego artykułu czas pełnienia służby funkcjonariusza wynosi 40 godzin tygodniowo w przyjętym okresie rozliczeniowym, nie przekraczającym 3 miesięcy. Natomiast ust. 3 w/w artykułu stanowi, iż w zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 funkcjonariuszowi przysługuje czas wolny od służby w tym samym wymiarze. Przepis art. 37 ust. 3 nie miał zatem zastosowania w przedmiotowym stanie faktycznym i z tego powodu Sąd Wojewódzki, prawidłowo go odczytujący, nie stosował go. Sprawa – jak wyżej to wyjaśniono – nie dotyczyła domagania się przez funkcjonariusza udzielenia mu czasu wolnego za godziny ponadnormatywne a przyznania ekwiwalentu pieniężnego za powyższy czas. Jak słusznie również zauważył Wojewódzki Sad Administracyjny art. 32 ust. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiący o równości wszystkich wobec prawa, jest klauzulą generalną i sam w sobie nie może stanowić samoistnej podstawy dochodzenia roszczeń. Taką podstawę stanowi zaś w przypadku wypracowania przez funkcjonariusza Straży Granicznej godzin ponadnormatywnych art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej. Regulacja w nim zawarta, odnosząca się do możliwości przyznawania ekwiwalentu pieniężnego za nadgodziny, w związku z treścią art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o zmianie ustawy o Straży Granicznej, wprowadza jednak cenzurę, którą stanowi wspomniany wyżej dzień 23 czerwca 2005 r. Za godziny ponadnormatywne, wypracowane przed tym dniem, w/w ekwiwalent bowiem nie przysługuje. Czy ta regulacja jest słuszną i celową a w szczególności dlaczego nie nadano w/w przepisowi mocy wstecznej, jest, jak zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 września 2007 r. ( sygn. akt I OSK 1982/06) i który to pogląd skład orzekający w tej sprawie podziela, zagadnieniem leżącym poza zakresem badania Sądu. Kwestia ta – jak przyjmuje się zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie – należy do sfery objętej swobodą przysługującą organowi władzy ustawodawczej, której członkowie ponoszą odpowiedzialność polityczną. Można jedynie uzupełniająco podnieść, że jeśli skarżący kasacyjnie uważa, że na skutek pełnienia przez niego służby w godzinach ponadnormatywnych, pełnionych przed dniem 23 sierpnia 2005 r. poniósł on szkodę, to nic nie stoi na przeszkodzie, aby wystąpił na drogę powództwa cywilnego przed sądem cywilnym i domagał się stosownego odszkodowania, na zasadach ogólnych. Uznając zatem, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji.