I OSK 537/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. P. i Z. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1526/08 w sprawie ze skargi Z. M. i B. P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Ministra Infrastruktury solidarnie na rzecz B. P. i Z. M. kwotę 380zł (trzysta osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 stycznia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1526/08 oddalił skargę Z. M. i B. P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2008 r. wydaną w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1953 r. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że nieruchomość stanowiąca współwłasność A. T. i J. W. małżonków K. oraz J. i G. małżonków B., położona przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] w Warszawie została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) – zwanego dalej również dekretem. W związku z tym, orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 1953 r. Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie odmówiło byłym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu tej nieruchomości i stwierdziło, że budynki (fragmenty murów) znajdujące się na gruncie, przeszły na własność Skarbu Państwa. Jako przyczynę odmowy przyznania prawa własności czasowej wskazano niezłożenie przez dotychczasowych właścicieli wniosku o przyznanie tego prawa. Orzeczenie zostało utrzymane w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1953 r. Decyzja organu drugiej instancji została skierowana do adw. K. M. - jako pełnomocnika dawnych właścicieli. Obecnie przedmiotowa nieruchomość wchodzi w skład działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] stanowiącej własność Miasta Stołecznego Warszawy. Spadkobiercami małżonków K. były B. P. i L. M. L. M. zmarła w dniu [...] września 2002 r., a jej następcami prawnymi są Z. M. i B. P. Następcą prawnym małżonków B. jest J.W. K. L. M. wystąpiła o stwierdzenie nieważności wskazanych wyżej rozstrzygnięć z 1953 r., a Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] listopada 1953 r. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ decyzją z dnia [...] maja 2001 r. utrzymał swoje rozstrzygnięcie w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 marca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 59/06 uchylił obydwie decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wskazując, że organ naruszył zasadę czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania. W postępowaniu pominięto bowiem małżonków Bieleckich. Wnioski L. M. - w której miejsce wstąpili Z. M. i B. P. - stanowiły przedmiot ponownego rozpoznania przez Ministra Infrastruktury, który decyzją z dnia [...] maja 2008 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] listopada 1953 r. i utrzymanego przez nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie. Minister Infrastruktury wskazał, że zgodnie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. prawo własności czasowej (wieczystej dzierżawy) mogło być przyznane uprawnionym podmiotom wyłącznie wówczas, gdy podmioty te skorzystały z przysługującego im prawa i złożyły stosowny wniosek w określonym terminie. W aktach własnościowych przedmiotowej nieruchomości brak jest takiego wniosku. Dodatkowo brak wniosku dekretowego potwierdza treść pisma Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z [...] lutego 2001 r. Z. M. i B. P., wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, iż w badanych postępowaniach organy administracyjne nie zapewniły stronom czynnego udziału. Ich zdaniem decyzje z 1953 r. nie zostały skierowane do wszystkich stron postępowania, a więc wydano je z rażącym naruszeniem art. 80 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928r. - o postępowaniu administracyjnym (Dz. U nr 36, poz. 341 ze zm.). W aktach sprawy nie ma pełnomocnictwa udzielonego przez strony adwokatowi K. M. A to właśnie do pełnomocnika skierowana została decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej. Z uwagi na brak umocowania należy uznać, że decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie co stanowi samodzielną przesłankę stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Również orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej nie zostało skierowane do dawnych właścicieli nieruchomości. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Minister Infrastruktury utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] maja 2008 r., wskazując analogiczną argumentację. W ocenie organu zarzut, że orzeczenie administracyjne nie zostało doręczone stronie nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności, bowiem okoliczność ta stanowi podstawę wznowieniową wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. M. i B. M. P. zarzucili decyzji Ministra Infrastruktury: 1) naruszenie art. 8 i art. 11 k.p.a., poprzez brak odniesienia się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy; 2) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji administracyjnych rażąco naruszających prawo oraz skierowanych do osób nie będących stronami w sprawie; 3) naruszenie art. 6 oraz art. 7 k.p.a. poprzez niezbadanie okoliczności istotnych dla sprawy. Wskazywali, że nie podnosili okoliczności, iż decyzje z 1953 r. bezprawnie odmówiły przyznania własności czasowej, mimo złożenia wniosku dekretowego, ale wskazywali inne przesłanki stwierdzenia nieważności, do których Minister się nie odniósł. Ponadto merytoryczna część uzasadnienia decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r. zajmuje jedynie sześć linijek tekstu i koncentruje się na ewentualnej możliwości wznowienia postępowania. Zdaniem skarżących badana w trybie nadzorczym decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] listopada 1953 r. rażąco narusza prawo, gdyż nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz utrzymuje w mocy decyzję rażąco naruszającą prawo. Ponadto w aktach sprawy nie ma żadnego dowodu potwierdzającego doręczenie tej decyzji stronom, względnie ich pełnomocnikowi w sposób przewidziany obowiązującym wówczas rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. W aktach sprawy brak jest pełnomocnictwa udzielonego przez strony adwokatowi, do którego skierowana była decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej. Wynika z tego, że została ona skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. W aktach brak jest również odwołania od orzeczenia organu pierwszej instancji. Nie można więc jednoznacznie ustalić w czyim imieniu działał adwokat K. M. W ocenie skarżących orzeczenie administracyjne z [...] sierpnia 1953 r. rażąco naruszało prawo, gdyż: nie zostało podpisane przez członków kolegialnego organu jakim było Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie; zostało wydane w stosunku do osób nie będących stronami; nie zostało stronom doręczone i nie poinformowano stron o wszczęciu postępowania. Powołując się na przepisy ustawy z dnia 20 marca 1950 r. - o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130 ze zm.) oraz uchwałę Rady Ministrów z dnia 17 kwietnia 1950 r. - Instrukcja Nr 2 w sprawie składu, podziału pracy i trybu działania prezydiów rad narodowych (M.P. Nr A-57, poz. 654) skarżący wywodzili, iż wydając orzeczenie Prezydium Rady Narodowej było zobowiązane do działania kolegialnego i jako rozstrzygnięcie organu kolegialnego winno być podpisane przez wszystkie osoby wchodzące w skład tego organu. Ich zdaniem podpisanie orzeczenia przez vice dyrektora Stołecznego Zarządu Budynków Mieszkalnych i Terenów Zielonych (nie będącego członkiem Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie) oznaczało, że zostało ono podpisane przez osobę nieuprawnioną. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady stabilności decyzji i może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy badana w tym trybie decyzja dotknięta jest w sposób oczywisty przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przy czym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie można powoływać się na podstawy wznowienia postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA: z 14.08.2001r. I SA 343/01, baza Lex nr 55741; z 25.04.2006 r. II OSK 714/05, publ. ONSAiWSA 2006/65/132). Dalej wyjaśnił, że mocą dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy wszelkie grunty na obszarze Warszawy przeszły na własność gminy m.st. Warszawy (art. 1 dekretu), a następnie, na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej, na własność Skarbu Państwa. Dekret ten stwarzał dotychczasowym właścicielom nieruchomości możliwość wystąpienia z wnioskiem o przyznanie na przejętym gruncie prawa zabudowy lub prawa wieczystej dzierżawy. Wspomniany wniosek należało złożyć w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez Gminę (art. 7 ust. 1 dekretu). Gmina zaś obowiązana była taki wniosek uwzględnić, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z planem zabudowania (art. 7 ust. 2 dekretu). Niezłożenie w terminie przez osobę uprawnioną ww. wniosku skutkowało wygaśnięciem uprawnienia właściciela nieruchomości do żądania przyznania prawa własności czasowej do gruntu i przejściem z upływem tego terminu na własność gminy (a później Skarbu Państwa) budynków znajdujących się na tym gruncie (art. 8 dekretu). Przy czym przepisy dekretu nie przewidywały żadnych okoliczności zwalniających stronę z obowiązku dochowania sześciomiesięcznego terminu na złożenie wniosku w tej sprawie. Sąd pierwszej instancji uznał za bezsporne, że dotychczasowi właściciele gruntu nie złożyli wskazanego wniosku i podzielił stanowisko Ministra Infrastruktury, iż uchybienia w postępowaniu administracyjnym zakończonym ostateczną decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] listopada 1953 r., polegające na pominięciu w toku postępowania dawnych właścicieli gruntu nie mogły stanowić podstawy do stwierdzenia ich nieważności. Uchybienia te mogły stanowić jedynie przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wprawdzie uzasadnienie decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej naruszało art. 75 ust. 2 obowiązującego wówczas rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o postępowaniu administracyjnym, niemniej uchybienie to w ocenie Sądu nie miało cech rażącego naruszenia prawa prowadzącego do konieczności wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. W ocenie Sądu całkowicie chybiony był zarzut dotyczący braku podpisów członków organu kolegialnego. Stosownie do art. 18 ustawy o terenowych organach władzy jednolitej, poszczególnymi dziedzinami spraw należących do właściwości rad narodowych zarządzają wydziały prezydium. W myśl zaś § 24 uchwały Rady Ministrów z dnia 17 kwietnia 1950 r. - Instrukcja Nr 2 w sprawie składu, podziału pracy i trybu działania prezydiów rad narodowych decyzje w konkretnych sprawach, należące według dotychczasowych przepisów do wojewody, starosty, prezydenta miasta, burmistrza lub wójta, należą obecnie do przewodniczącego rady lub z jego upoważnienia do jednego ze stale urzędujących członków prezydium. Przewodniczący prezydium rady i jego zastępcy mogą upoważnić kierowników odpowiednich wydziałów do wydawania decyzji w tych sprawach. W świetle powyższych regulacji nie było podstaw do przyjęcia, iż orzeczenie o odmowie przyznania dotychczasowym właścicielom nieruchomości warszawskiej prawa własności czasowej mogło zapaść wyłącznie w drodze uchwały podjętej kolegialnie przez Prezydium Rady Narodowej bądź winno być podpisane przez osobę będącą członkiem Prezydium Rady Narodowej. Stąd nie można skutecznie kwestionować umocowania vice dyrektor Stołecznego Zarządu Budynków Mieszkalnych i Terenów Zielonych, do podpisania w imieniu Prezydium Rady Narodowej orzeczenia wydanego [...] sierpnia 1953 r. Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutów, że Minister Infrastruktury odmawiając stwierdzenia nieważności rozstrzygnięć z 1953 r., które nie zostały skierowane do strony postępowania, naruszył art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponieważ kwestionowane rozstrzygnięcia zostały wydane ponad 60 lat temu, sam brak w aktach archiwalnych zwrotnych potwierdzeń odbioru rozstrzygnięć, brak pełnomocnictwa dla adwokata oraz niewymienienie w rozdzielniku orzeczenia administracyjnego właścicieli gruntu nie przesądzały o tym, że rozstrzygnięcia nie zostały skierowane do strony. W przepisie tym chodzi o wyeliminowanie przypadków, w których decyzja administracyjna nie mogła wywołać przewidzianych w niej skutków, z uwagi na skierowanie jej do niewłaściwej osoby, tj. osoby która nie dysponuje uprawnieniami strony. Ponieważ rozstrzygnięcie Prezydium Rady Narodowej zostało skutecznie zaskarżone do organu drugiej instancji, należy przyjąć, że strony zostały zapoznane z jego treścią i miały możliwość aktywnego wzięcia udziału w postępowaniu poprzez działającego w ich imieniu pełnomocnika. Zatem nieoznaczenie przez organ pierwszej instancji właściwego adresata decyzji, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie spowodowało dla właścicieli gruntów negatywnych skutków procesowych i nie miało wpływu na wynik sprawy. Wydana w postępowaniu odwoławczym decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej skierowana została zaś do adwokata K. M. działającego, jako pełnomocnik właścicieli, a nie jako strona postępowania, co jednoznacznie zostało wyrażone zapisem: "Ob. adw. K. M. pełnomocnik J.-G. i G. małż. B. oraz A.-T. i J. małż. K.". Zdaniem Sądu uzasadnione były zarzuty naruszenia przez Ministra Infrastruktury art. 8, art. 11. i art. 107 § 3 k.p.a. jednak nie mogły one mieć wpływu na wynik sprawy. Niezależnie bowiem od treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, rozstrzygnięcie sprawy poprzez odmowę stwierdzenia nieważności podjętych w 1953 r. rozstrzygnięć dekretowych jest trafne i znajduje oparcie w obowiązujących przepisach. Jako podstawę prawną wyroku Sąd wskazał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a. Z. M. i B. M. P., reprezentowani przez radcę prawnego J. B., zaskarżyli opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej wnieśli o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zarzucili wyrokowi: 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i uznanie, że: a) Minister nie naruszył art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. nie stwierdzając nieważności decyzji z 7 listopada 1953 r., choć utrzymała ona w mocy decyzję rażąco naruszającą prawo oraz nie zawierała uzasadnienia, b) naruszenie art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. nie miało wpływu na wynik sprawy; 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 133 § 3 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i uznanie, że Minister nie naruszył art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. nie stwierdzając nieważności decyzji administracyjnych skierowanych do osób nie będących stronami w sprawie i ustalenie, iż poprzednikom prawnym skarżących skutecznie doręczono wskazaną decyzję Ministerstwa Gospodarki Komunalnej oraz orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie, jak również, że K. M. miał umocowanie poprzedników prawnych skarżących; 3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i uznanie, że Minister nie naruszył art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a., choć o wszczęciu postępowania zakończonego decyzjami z 1953 r. nie zawiadomiono stron; 4. naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie ustaleń sprzecznych z zebranym materiałem dowodowym oraz naruszenie prawa materialnego, tj. § 24 uchwały Rady Ministrów z dnia 17 kwietnia 1950 r. Instrukcja Nr 2 w sprawie składu, podziału pracy i trybu działania prezydiów rad narodowych przez ustalenie, że vice dyrektor Stołecznego Zarządu Budynków i Terenów Zielonych mógł mieć i miał umocowanie do podpisania w imieniu Prezydium Rady Narodowej orzeczenia administracyjnego wydanego w dniu [...] sierpnia 1953 r.; 5. naruszenie art. 7 ust. 2 i art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, poprzez uznanie, iż w przypadku niezłożenia wniosku o własność czasową, własność budynków przechodziła na rzecz Skarbu Państwa z upływem terminu do złożenia wniosku. W przypadku nie uwzględnienia w/w zarzutów skarżący kasacyjnie wskazali na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uznanie, iż Minister Infrastruktury nie naruszył art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a. odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji wydanych pomimo złożenia w terminie stosownego wniosku. Skarżący kasacyjnie podnieśli, że zgodnie z art. 75 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o postępowaniu administracyjnym, obowiązującym w chwili wydawania decyzji z dnia [...] listopada 1953 r., powinna ona zawierać uzasadnienie prawne i faktyczne. Tymczasem organ administracji wskazał jedynie, iż: "po rozpatrzeniu odwołania bez daty nie znalazło podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia". Z treści tego uzasadnienia wynika wniosek, że przy jego sporządzaniu nie dochowano nawet elementarnej staranności - nie przytoczono żadnych faktów, które uzasadniałyby treść decyzji, ani nie omówiono przepisów prawa. Uchybienie to, podobnie jak wszystkie wyżej wymienione, miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zdaniem skarżących dopiero zaskarżony wyrok zawiera merytoryczne odniesienie się do zarzutów podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 1953 r. Zatem pierwsza możliwość merytorycznej dyskusji z argumentami, na które mógłby się powołać Minister Infrastruktury powstała na etapie wnoszenia skargi kasacyjnej. Ponadto decyzje Ministra w żadnym zakresie nie odnosiły się do zarzutów podnoszonych przez skarżących. Merytoryczna część uzasadnienia decyzji Ministra Infrastruktury koncentrowała się na ewentualnej możliwości wznowienia postępowania. Minister praktycznie powtarzał tezę, że skoro nie złożono wniosku o przyznanie własności czasowej, to nie można stwierdzić nieważności kwestionowanych decyzji. Skarżący kasacyjnie powtórzyli, że w aktach sprawy brak jest pełnomocnictwa udzielonego przez strony adwokatowi K. M., jak również odwołania od orzeczenia organu pierwszej instancji. Nie można więc jednoznacznie ustalić w czyim imieniu działał adwokat. Co więcej A. T. K. nie ustanawiał w postępowaniu przed organem odwoławczym jakiegokolwiek pełnomocnika. Wadliwość decyzji organu pierwszej instancji polega na nie wskazaniu, kto został pozbawiony prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Wnioski jakie wyciągnął Sąd pierwszej instancji każą sądzić, iż zastosował on nieistniejące domniemanie prawne o następującej treści: skoro w aktach brak jest określonego dokumentu (zwrotne potwierdzenie odbioru, pełnomocnictwo), a od chwili jego powstania minęło ponad 60 lat, należy domniemywać, iż dokument ten niewątpliwie istniał. Zgodnie z rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej o postępowaniu administracyjnym pismo można było uznać za doręczone jedynie, gdy odbiorca faktycznie je otrzymał i datę doręczenia da się niewątpliwie ustalić, a nie jak uznał Sąd pierwszej instancji, jeśli strona została w jakiś sposób zapoznana z treścią decyzji. Brak skierowania decyzji do strony, a w konsekwencji niezawiadomienie jej o treści decyzji jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Stanowisko to potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2002 r. I SA 1159/00. O skierowaniu decyzji administracyjnej do pełnomocnika strony wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 10 listopada 1992 r. V SA 494/90. W ocenie skarżących kasacyjnie rozszerzenie zakresu uprawnień, które przyznane zostały w art. 18 ustawy o terenowych organach władzy jednolitej, przez uchwałę Rady Ministrów z dnia 17 kwietnia 1950 r. Instrukcja Nr 2 w sprawie składu, podziału pracy i trybu działania prezydiów rad narodowych było bezprawne. Uchwała Rady Ministrów nie mogła tworzyć nowych kompetencji wbrew treści ustawy. Zasadą wynikającą z tej ustawy było, że prezydium rady narodowej wydaje decyzje kolegialnie. Orzeczenie administracyjne wydane jednoosobowo stanowiło wyjątek od ogólnej zasady kolegialności. Dlatego też wszelkie odstępstwa od reguł wyznaczonych przez uchwałę Rady Ministrów z dnia 17 kwietnia 1950 r. powinny być tłumaczone na korzyść skarżących, nie można domniemywać kompetencji dalszych urzędników niższego szczebla do dokonania konkretnej czynności. Zgodnie z § 24 wskazanej uchwały przewodniczący rady lub jego zastępca mogli upoważnić jedynie kierowników odpowiednich wydziałów. Uchwała nie przewidywała możliwości udzielenia takiego upoważnienia dla vice dyrektora. Ponadto z analizy orzeczenia administracyjnego z dnia [...] sierpnia 1953 r. wynika, iż nie spełnia ono również wymogów, o których mowa w § 25 przedmiotowej uchwały. Skarżący wskazali, że pełnomocnictwo dla kierownika wydziału nie powstawało z mocy prawa. Konieczny był akt woli przewodniczącego rady lub jego zastępcy. W aktach sprawy brak jest jednak upoważnienia do podpisywania orzeczeń administracyjnych w imieniu rady narodowej. Skarżący kasacyjnie podali także, że w dacie wydania w/w orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie na nieruchomości znajdował się budynek zamieszkały przez lokatorów. Stanowisko Sądu pierwszej instancji o przejściu z mocy prawa wszystkich budynków znajdujących się na gruncie na rzecz Skarbu Państwa, nie jest uzasadnione. Dekret nie wiązał skutku polegającego na utracie prawa własności budynków z datą, w której upływa termin na złożenie wniosku o przyznanie własności czasowej, a z datą uprawomocnienia się decyzji o nieprzyznaniu albo odmowie przyznania prawa do nieruchomości, niezależnie od przyczyny wydania takiej decyzji. Prezydium Rady Narodowej wydawało na podstawie dekretu decyzje negatywne dwojakiej treści. Były to decyzje odmawiające przyznania prawa własności czasowej bądź nieprzyznające prawa własności czasowej. Organ wydawał decyzję o odmowie przyznania prawa, gdy złożono wniosek, natomiast o nieprzyznaniu prawa własności czasowej, gdy wniosku takiego nie złożono w terminie. Rozróżnienie tych dwóch sytuacji miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności Minister Infrastruktury rozróżnienia takiego nie dokonał, o czym świadczy podnoszenie w uzasadnieniu jego decyzji, że strony nie złożył wniosku o własność czasową. Taka argumentacja miałaby znaczenie, gdyby wydano decyzję o odmowie przyznania własności czasowej. W przedmiotowej sprawie chodzi natomiast o decyzję o nieprzyznaniu własności czasowej. Praktyka stosowania art. 8 dekretu była taka, że organ administracji przed fizycznym przejęciem budynku wydawał decyzje o nieprzyznaniu prawa. Oznacza to, iż do czasu uprawomocnienia się takiej decyzji poprzedni właściciele nieruchomości byli właścicielami budynku. Granicę czasową stanowił nie upływ terminu na złożenie wniosku, a właśnie uprawomocnienie się stosownego orzeczenia. Z tego też powodu wydawane były decyzje o nieprzyznaniu prawa własności czasowej i w decyzjach tych stwierdzano, iż wszystkie budynki położone na gruncie przechodzą na rzecz Skarbu Państwa (tak m. in. we wskazanym orzeczeniu z dnia [...] sierpnia 1953 r.). Gdyby przyjąć za zasadne stanowisko wyrażone przez Sąd pierwszej instancji w decyzjach powinna widnieć data, z jaką to przejęcie nastąpiło. W świetle przepisów obowiązującej Konstytucji RP nie jest możliwe samowolne konstruowanie normy prawnej, w myśl której właściciel traci własność budynku z upływem terminu do złożenia wniosku o przyznanie własności czasowej, o ile wniosku takiego nie złożył. W dekrecie z dnia 26 października 1945 roku nie ma takiego przepisu. Sytuację taką reguluje art. 8 dekretu, co oznacza, iż decyzje wydane w jego trybie mają charakter konstytutywny i kształtujący stosunki własnościowe. Stosując domniemanie zastosowane przez Sąd pierwszej instancji, że skoro w aktach brak jest określonego dokumentu, a od chwili jego powstania minęło ponad 60 lat, należy domniemywać, iż dokument ten niewątpliwie istniał, skarżący mogliby zmodyfikować swoje stanowisko i stwierdzić, iż wniosek o przyznanie prawo własności czasowej, został skutecznie i terminowo złożony przez ich poprzedników prawnych. Oznaczałoby to, że orzeczenie administracyjne nieprzyznające prawa własności czasowej rażąco narusza prawo, bowiem nie uwzględnia wniosku złożonego w trybie art. 7 dekretu z 26 października 1945 r., choć korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W związku z tym, że jak wynika z treści zarzutów, skargę kasacyjną oparto na obu podstawach, przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż ocena prawidłowości zastosowania oraz wykładni przepisów prawa materialnego możliwa jest po przesądzeniu, czy postępowanie sądu było obarczone wadami proceduralnymi mogącymi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji kontrolowana decyzja administracyjna poddawana jest badaniu czy obarczona jest takimi wadami, które uznane zostały przez ustawodawcę za wady, których wystąpienie powoduje wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Zatem ocena czy decyzja dotknięta jest kwalifikowanymi wadami, określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. wymaga dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. W rozpoznawanej sprawie Minister Infrastruktury w istocie rzeczy kontrolę prawidłowości decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1953 r. oraz utrzymanego tą decyzją w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] sierpnia 1953 r. ograniczył do stwierdzenia, że skoro nie został złożony wniosek o przyznanie własności czasowej to nie można stwierdzić nieważności decyzji wydanych w 1953 r. przez organy obu instancji. Tymczasem, jak zasadnie wskazuje autor skargi kasacyjnej, wniosek o stwierdzenie nieważności nie dotyczył kwestii złożenia wniosku o przyznanie własności czasowej. Skarżący kasacyjnie nieważność wskazanych decyzji upatrywali w skierowaniu ich do podmiotów nie będących stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Nadto w skardze wskazali, że organ nadzoru nie rozważył, czy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] sierpnia 1953 r. zostało podpisane przez uprawnioną osobę, a więc nie zbadał czy zaistniała przesłanka nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tych kwestii organ nadzoru w ogóle nie rozważał, a tym samym nie poczynił stosownych ustaleń faktycznych. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny jest kształtowany w oparciu o materiał faktyczny i dowodowy, który legł u podstaw wydania zaskarżonej decyzji i znajduje się w nadesłanych przez organ aktach sprawy. Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy administracyjnej in merito. Jego zadaniem jest dokonanie wyłącznie kontroli zgodności z prawem jej rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie natomiast Sąd pierwszej instancji w gruncie rzeczy wkroczył w rozstrzyganie merytoryczne sprawy administracyjnej. Mianowicie mimo braku ustaleń organu nadzoru zmierzających w kierunku wyjaśnienia do kogo były skierowane kontrolowane decyzje, czy orzeczenie organu pierwszej instancji zostało podpisane przez uprawnioną osobę Sąd rozstrzygnął te kwestie nie dopatrując się podstaw do stwierdzenia nieważności niniejszych decyzji. Jednocześnie brak ustaleń faktycznych co do istnienia określonych dokumentów Sąd pierwszej instancji zastąpił swego rodzaju domniemaniem ich istnienia z uwagi na upływ ponad 60 lat od wydania kontrolowanych decyzji. Zatem Sąd naruszył art. 133 § 1 p.p.s.a., gdyż orzekał nie tylko na podstawie akt sprawy, a więc materiału faktycznego i dowodowego zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym, lecz również w oparciu o przyjęte założenia dotyczące upływu czasu. Jednocześnie Sąd wkraczając w merytoryczne rozpoznanie sprawy wadliwie uznał, że brak odniesienia się organu nadzoru do zarzutów podnoszonych przez skarżących nie stanowi naruszenia art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Należy bowiem mieć na względzie, że Minister Infrastruktury w gruncie rzeczy nie przeprowadził w sposób prawidłowy postępowania nieważnościowego, co oznacza, że naruszenie przepisów postępowania nie może zostać potraktowane jako nie mogące mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Wobec powyższego za zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 8, 11 i 107 § 3 k.p.a., co skutkować musiało uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Pozostałe kwestie podniesione w zarzutach procesowych skargi kasacyjnej nie mogą zostać przesądzone na obecnym etapie postępowania, gdyż kwestiami tymi winien zająć się organ nadzoru w postępowaniu nieważnościowym po przeprowadzeniu prawidłowego postępowania. Natomiast za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 7 ust. 2 i art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Przede wszystkim trzeba wskazać, że art. 7 ust. 2 stanowi, że gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. W sprawie nie występowała kwestia zgodności korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem w planie zabudowania. Przepis ten nie dotyczy natomiast przejścia własności budynków na rzecz Skarbu Państwa. Wobec tego brak jest podstaw uzasadniających zarzut naruszenia art. 7 ust. 2 cytowanego wyżej dekretu. Przepis art. 8 omawianego dekretu stanowi, że w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy wszystkie budynki, położone na gruncie, przechodzą na własność gminy, która obowiązana jest wypłacić właścicielowi ustalone w myśl art. 9 odszkodowanie za budynki, nadające się do użytkowania lub naprawy. Według art. 7 ust. 1 dekretu właściciele gruntów na obszarze m. st. Warszawy, mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy. Termin sześciomiesięczny, o którym mowa w tym przepisie jest terminem prawa materialnego, którego upływ powoduje wygaśnięcie uprawnienia do zgłoszenia żądania (tak uchwała NSA z 14 października 1996 r., OPK 19/96, ONSA z 1997 r., z. 2, poz. 56). Z treści art. 7 ust. 1 i art. 8 dekretu wynika, że jeżeli wniosek o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy nie został zgłoszony i prawo to nie zostało przyznane budynki znajdujące się na gruncie przechodziły na własność gminy, zaś dotychczasowy właściciel uzyskiwał prawo do odszkodowania na zasadach określonych w dekrecie (zob. wyrok NSA z 11 czerwca 2001 r. OSA 3/01, ONSA 2001, z. 4, poz. 144). Zatem skutkiem upływu terminu do złożenia wniosku było przejście budynków położonych na gruncie na własność gminy (później Skarbu Państwa). Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.