II SA/Rz 616/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 23 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi A. P. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia godzin otwarcia warsztatu samochodowego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W dniu [...] września 2006 r. Rada Miejska, działając na podstawie art. 18 ust. 1 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.) w zw. z art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz. U. Nr 24, poz. 142, ze zm.) podjęła uchwałę Nr [...] o wprowadzeniu zmian w uchwale Rady Miejskiej w S. z dnia [...] maja 2000 r. w sprawie ustalenia dni i godzin otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i usługowych dla ludności, poprzez ustalenie godzin otwarcia warsztatu samochodowego w S. przy ul. [...], który może być czynny od poniedziałku do piątku w godzinach od 7.00 do 16.00, w soboty w godzinach od 7.00 do 12.00. Pismem z dnia [...] lipca 2008 r. A. P. wezwał Radę Miejską w S. do usunięcia naruszenia prawa – zmianę zapisu wymienionej uchwały, którą skrócono godziny funkcjonowania jego warsztatu samochodowego. Wskazał, że funkcjonowanie w tak krótkich godzinach uniemożliwia osiągniecie zysków nawet na podstawowe opłaty związane z prowadzeniem działalności. A. P. zwrócił się o przywrócenie godzin otwarcia jego warsztatu takich jak pozostałe warsztaty w mieście. Wezwanie to zostało złożone w siedzibie Rady Miejskiej w dniu [...].07.2008 r. Następnie A. P. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie opisaną na wstępie uchwałę Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] września 2006 r., wnosząc o orzeczenie jej niezgodności z prawem. W uzasadnieniu skargi wskazał, że odpis uchwały otrzymał [...].03.2007 r. wraz z wyjaśnieniem, iż godziny otwarcia zakładu zmieniono ze względu na interwencje sąsiadów związane z uciążliwościami spowodowanymi hałasem i długimi godzinami otwarcia zakładu. Skarżący zarzucił rażące naruszenie art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy, albowiem przepis ten nie może być podstawą rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie. Taki właśnie charakter ma zaskarżona uchwała, podczas gdy w świetle przepisów i orzecznictwa uchwała rady gminy w sprawie godzin otwarcia placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i usługowych nie może być skierowana do indywidualnie oznaczonych podmiotów prowadzących wymienione rodzaje działalności. Zaskarżona uchwała narusza przepisy Konstytucji RP – art. 20 statuujący wolność działalności gospodarczej, art. 32 – równość podmiotów wobec prawa oraz zakaz dyskryminacji w życiu społecznym i gospodarczym, a także art. 22 Konstytucji RP, wskazujący, że ograniczenia wolności działalności gospodarczej są uzasadnione ważnym interesem publicznym i mogą być wprowadzone tylko w drodze ustawy. A. P. zarzucił również, że Rada Miejska nie zweryfikowała w żaden sposób czy interwencje sąsiadów były uzasadnione. Ponadto nie pouczyła interweniujących, że jedyne ograniczenie działalności gospodarczej może być dokonane na podstawie art. 144 Kodeksu cywilnego, kiedy to sąd powszechny może ograniczyć wykonywanie prawa własności, jeśli zakłóca ono korzystanie z sąsiednich nieruchomości ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości. Do skargi skarżący dołączył wyrok WSA we Wrocławiu z 6.01.2006 r. II SA/Wr 326/05 wydany w podobnej sprawie. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej odrzucenie, wskazując, że A. P. wezwał o usunięcie naruszenia prawa przez uchwałę Nr [...] w dniu [...] lipca 2008 r., natomiast w dniu [...] sierpnia 2008 r. wpłynęła jego skarga na tę uchwałę, kierowana do Sądu. Wniesienie skargi przed rozpoznaniem złożonego wniosku o usunięcie naruszenia prawa przez właściwy organ jest nieprawidłowe. Jednocześnie organ wskazał, że uchwała Rady Miejskiej w sprawie zatwierdzenia odpowiedzi na skargę udzielonej przez jej Przewodniczącego zostanie podjęta na posiedzeniu w dniu [...].09.2008 r. Uchwała taka została przesłana do Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. – obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Poddając skargę wstępnemu badaniu Sąd stwierdził, że spełnione zostały warunki formalne do jej wniesienia. Złożenie skargi poprzedzone zostało wezwaniem o usunięcie naruszenia prawa, które skarżący skierował do Rady Miejskiej w dniu [...] lipca 2008 r. Następnie w dniu [...] sierpnia 2008 r. złożył w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Rzeszowie skargę na uchwałę Rady Miejskiej z [...].09.2006 r. Nr [...]. Z uwagi na to, że skarga ta z naruszeniem art. 54 § 1 P.p.s.a. została wniesiona bezpośrednio do Sądu, w dniu [...] sierpnia 2008 r. została przekazana Radzie Miejskiej i tę właśnie datę należy uznać za dzień wniesienia skargi. W odpowiedzi na skargę organ wnosi o jej odrzucenie, powołując się na art. 52 § 1 i 53 § 2 P.p.s.a. i wskazując, że termin do wniesienia skargi na uchwałę jednostki samorządu terytorialnego liczy się od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia prawa. Stąd też, w jego ocenie, nie można uznać za prawidłowo wniesioną, skargi złożonej po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, ale przed rozpoznaniem tego wniosku przez właściwy organ. Ze stanowiskiem tym, na tle ostatnich poglądów orzecznictwa, a zwłaszcza podjętej w składzie siedmiu sędziów uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2.04.2007 r., II OPS 2/2007, ONSAiWSA 2007/3/60, nie sposób się zgodzić. Stosownie do art. 53 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 52 § 4 P.p.s.a. skargę na akt jednostki samorządu terytorialnego wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Z przepisów tych wynika, że z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg 60-dniowy termin na wniesienie skargi do sądu, mimo, że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta. W okresie biegu tego terminu organ może udzielić odpowiedzi na wezwanie i w takim przypadku dalszy bieg tego terminu pozostaje bezprzedmiotowy, bowiem rozpoczyna bieg termin 30-dniowy. Skoro zatem po wniesieniu wezwania o usunięcie naruszenia prawa rozpoczyna bieg termin do wniesienia skargi (60 dniowy), nie można przyjąć, jak sugeruje się w odpowiedzi na skargę, że skarga wniesiona po wezwaniu o usunięcie naruszenia prawa, ale przed jego rozpoznaniem przez właściwy organ jest skargą przedwczesną czyli wniesioną przed rozpoczęciem biegu terminu. Zagadnienie to, czyli sytuacja gdy skarżący po wezwaniu organu gminy do usunięcia naruszenia nie wyczekuje na odpowiedź organu na wezwanie i wnosi skargę, została objęta powołaną uchwałą NSA. Sąd zajął stanowisko, że bezskuteczność wezwania do usunięcia naruszenia jako warunek wniesienia skargi jest spełniona zarówno wówczas, gdy przed wniesieniem skargi organ udzielił skarżącemu odpowiedzi negatywnej, jak i wówczas, gdy taka negatywna odpowiedź została doręczona skarżącemu później, po wniesieniu skargi, albo gdy organ w ogóle nie udzielił odpowiedzi na wezwanie. Istotnym jest, by skargę wnieść w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania. Taki termin w przedmiotowej sprawie nie został naruszony (nota bene organ w ogóle nie odpowiedział na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa), a więc wymogi formalne wniesienia skargi zostały spełnione i Sąd mógł przystąpić do jej merytorycznego rozpoznania. Stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.) gmina ma prawo stanowienia, w formie uchwały, aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, tylko na podstawie upoważnień ustawowych. Takie upoważnienie ustawowe w przedmiotowej sprawie wynika z art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz. U. Nr 24, poz. 142, ze zm.). Stanowi on, że dni i godziny otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności określa gmina. Przepis ten nie określa jakimi zasadami i kryteriami winna kierować się gmina przy ustalaniu czasu otwierania i zamykania tego rodzaju placówek, co uzasadnia pogląd, że daje on gminie swobodę uregulowań prawnych w przedmiotowej kwestii (por. wyroki NSA z dnia 22.1994 r., SA/Ł 1130/94, ONSA 1995/3/115, z dnia 13.10.2000 r., SA/Rz 1332/00, nie publ., z dnia 22.11.2000 r., SA/Rz 1454/00, nie publ., z dnia 19.10.2005 r., II GSK 251/05, System orzecznictwa LEX Nr 215357). Nie oznacza to jednak, że podejmując uchwałę na podstawie art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy gmina może działać dowolnie, bez odniesienia się do podstawowych zasad tworzenia prawa miejscowego. Z jednej strony powinna ona uwzględnić wszystkie okoliczności wynikające z warunków lokalnych, a z drugiej konstytucyjne gwarancje równości podmiotów wobec prawa, zakazu dyskryminacji w życiu społecznym i gospodarczym oraz wolności działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 22 Konstytucji RP, ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Trybunał Konstytucyjny w swoich orzeczeniach podkreśla, że o ile w przypadku praw i wolności politycznych zastrzeżenie wyłącznie ustawowej rangi unormowania ich ograniczeń należy pojmować dosłownie (por. wyrok TK z dnia 19.05.1998 r., U 5/97, OTK ZU 1998/4), to przy ograniczeniu praw i wolności ekonomicznych i socjalnych dopuszczalne jest pozostawienie jej regulacjom wykonawczym. Zawsze jednak ustawa musi samodzielnie określać zasadnicze elementy regulacji prawnej (wyrok TK z dnia 8.04.1998 r., K.10/97, OTK ZU 1998/3, z dnia 10.04.2001 r., U 7/00, OTK 2001/3, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13.06.2002 r., LEX Nr 110625). Mając te zastrzeżenia na względzie oraz upoważnienie zawarte w art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy stwierdzić należy generalnie, że uchwała rady gminy wydana na podstawie i w granicach tego przepisu mieści się w wyrażonym w art. 22 Konstytucji RP sformułowaniu "tylko w drodze ustawy". Niemniej jednak podkreślić trzeba, że w granicach kompetencji wynikającej z art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy organ samorządu terytorialnego może wydawać tylko akty generalne, skierowane do nieokreślonego indywidualnie kręgu podmiotów i tylko w takim zakresie może ograniczać swobodę działalności gospodarczej. Będąca przedmiotem skargi uchwała Rady Miejskiej z [...] września 2006 r. wprowadza zmianę w innej uchwale tego organu Nr [...] z dnia [...] maja 2000 r. w sprawie ustalenia dni i godzin otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i usługowych dla ludności, poprzez ustalenie indywidualnych godzin otwarcia warsztatu samochodowego w S. przy ul. [...]. Określając godziny otwarcia imiennie oznaczonej placówki usługowej Rada Miejska przekroczyła zakres upoważnienia wynikającego ze wskazanego wyżej przepisu. Takie unormowanie zbliża ten przepis prawa miejscowego do decyzji administracyjnej, ponieważ oderwany jest od przymiotu powszechności. Ustalenie w nim indywidualnych godzin otwarcia placówki, krótszych niż godziny otwarcia innych placówek tego samego rodzaju ewidentnie narusza też sformułowaną w art. 32 Konstytucji RP zasadę równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji w życiu społecznym i gospodarczym, co słusznie podnosi skarżący. Należy także podkreślić, biorąc pod uwagę motywację do podjęcia zaskarżonej uchwały (wynikającą z dołączonego protokołu posiedzenia Komisji Inicjatyw Gospodarczych, Rozwoju i Promocji Miasta z [...].09.2006 r. oraz protokołu z posiedzenia Rady Miejskiej z [...].09.2008 r.), że określenie godzin i dni otwierania i zamykania placówek handlowych, gastronomicznych i usługowych nie ma na celu zapewnienia spokoju, porządku i bezpieczeństwa publicznego, choć może mieć z nimi związek. Jak podkreśla Sąd Najwyższy w cytowanym wyroku z dnia 13.06.2002 r. "nie jest to jednak tego rodzaju związek przyczynowy, że wydłużenie czasu otwarcia zakładów gastronomicznych i placówek handlowych prowadzi do wzrostu zagrożenia lub zakłócenia spokoju, porządku i bezpieczeństwa publicznego, bowiem to nie czas otwarcia jest przyczyna takich zagrożeń lub zakłóceń, lecz niewłaściwe zachowanie się konsumentów i klientów tych zakładów i placówek oraz ich właścicieli (zarządców) naruszających przepisy powszechnie obowiązujące lub regulaminowe (zakładowe)". Reasumując Sąd stwierdza, że zaskarżona uchwała, określająca indywidualny czas otwarcia warsztatu samochodowego w S. przy ul. [...] narusza porządek konstytucyjny – zasadę równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP oraz zasadę swobody działalności gospodarczej - art. 20 i 22 Konstytucji RP. W świetle art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stanowiącą akt prawa miejscowego stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa skutkującego tą nieważnością. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią naruszenia mieszczące się w kategorii istotnych, takie jak naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez ich wadliwą interpretację, a także naruszenie procedury podjęcia uchwały. Stwierdzając zatem naruszenie wskazanych wyżej przepisów Konstytucji, Sąd, w oparciu o art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] września 2006 r. Nr [...]. Sąd miał przy tym na względzie fakt, iż uchwała została podjęta ponad 2 lata temu, jednakże jest aktem prawa miejscowego, do którego nie stosuje się ogólnej zasady wynikającej z art. 94 ust. 1 ustawy samorządzie gminnym, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie 1 roku od dnia ich podjęcia. . Uwzględniając skargę Sąd zastosował art. 152 tej ustawy i stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Sąd odstąpił od orzekania o kosztach postępowania, wobec braku wniosku skarżącego o ich zasądzenie, na podstawie art. 210 § 1 P.p.s.a.