II SA/Bk 733/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi S.B. na decyzję Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w B. z dnia [...] września 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu należności potrąconej z uposażenia 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej wydanie decyzji Komendanta Wojskowej Komendy Uzupełnień w Ł. z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w B. na rzecz skarżącego S.B. kwotę 2400 (dwa tysiące czterysta złotych) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Skarżący S.B. był żołnierzem zawodowym pełniącym służbę w Wojskowej Komendzie Uzupełnień w Ł., w stosunku do którego [...].11.2002 r. decyzyjnie wypowiedziano stosunek zawodowej służby wojskowej i z upływem okresu wypowiedzenia z dniem 31.01.2003 r. skarżący został zwolniony z zawodowej służby wojskowej. Po zwolnieniu skarżącemu wypłacono świadczenia związane ze zwolnieniem, tj. odprawę oraz jednorazowe odszkodowanie z tytułu skrócenia okresu wypowiedzenia. W dniu [...].10.2006 r. Dowódca Wojsk Lądowych wydał decyzję (rozkaz personalny) stwierdzającą nieważność decyzji z [...].11.2002 r. o wypowiedzeniu stosunku służbowego jako rażąco naruszającego prawo. W konsekwencji skarżący został przyjęty do służby z "datą wsteczną" tj. od 01.02.2003 r. i uzyskał uprawnienie do zaległego uposażenia oraz wszystkich świadczeń przysługujących żołnierzowi zawodowemu za okres od 01.02.2003 r. do 13.11.2006 r. Należność ta została skarżącemu w maju 2007 r. wypłacona po potrąceniu równowartości wypłaconej w 2003 r. odprawy w kwocie 12.392,70 zł oraz jednorazowego odszkodowania z tytułu skrócenia okresu wypowiedzenia w kwocie 16.523,60 zł. Na potrącenie takie skarżący wyraził zgodę w złożonym w Wojewódzkim Sztabie Wojskowym w B. (u płatnika świadczeń) oświadczeniu z dnia 16.03.2007 r. Pismem z dnia 8.03.2008 r. skarżący złożył jednak oświadczeniu o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli o wyrażeniu zgody na potrącenie wypłaconych w 2003 r. należności z należności zaległych za okres od 01.02.2003 r. do 13.11.2006 r. i wniósł do Sądu Rejonowego w B. przeciwko Skarbowi Państwa – Wojewódzkiemu Sztabowi Wojskowemu w B. pozew o zapłatę potrąconej należności oraz skapitalizowanych odsetek od uposażenia. Sąd Rejonowy w B. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. w sprawie I C [...]/08 odrzucił pozew S.B. uznając, iż mimo, że spór o zapłatę należnego uposażenia oraz odsetek za nieterminowe spełnienie świadczenia jest sprawą cywilną – sąd powszechny do jego rozpatrzenia nie jest właściwy, ponieważ ustawa z 11.09.2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych odczytywana w powiązaniu z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, przewidziała obowiązek decyzyjnego rozstrzygnięcia w sprawach uposażenia żołnierzy zawodowych i drogę odwoławczą administracyjną, a następnie – za wyjątkiem enumeratywnie wymienionych przypadków – skargę do właściwego sądu administracyjnego. Od powyższego postanowienia skarżący S.B. wywiódł zażalenie, które Sąd Okręgowy w B. Wydział II Cywilny Odwoławczy postanowieniem z [...] lipca 2008 r., sygn. II Cz [...]/08 oddalił podtrzymując stanowisko sądu rejonowego, że co do roszczenia wypłaty zaległego uposażenia żołnierzowi zawodowemu właściwa jest droga postępowania administracyjnego. Taki sam tryb postępowania – jak wywiódł sąd okręgowy – właściwy jest też co do żądania odsetek ustawowych związanych z nieterminową wypłatą uposażenia. Stwierdzając powyższe, sąd powołał się na stanowisko wyrażone w uchwale Sądu Najwyższego z 29.11.2007 r. III CZP 106/07, (Lex Nr 319935). Jednocześnie sąd okręgowy miał na względzie, że żaden z organów administracji, ani sąd administracyjny nie uchylił się od rozstrzygania o roszczeniach, których dotyczył pozew i stąd brak było podstaw do przyjęcia przez sąd powszechny sprawy do merytorycznego rozpoznania w oparciu o treść art. 1991 kpc. Po tymże postanowieniu S.B. złożył w dniu 1 sierpnia 2008r. w Wojskowej Komendzie Uzupełnień w Ł. wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego i załatwienie w nim spraw związanych z przyznaniem i wypłatą należności finansowych za okres od 31.01.2003 r. do 13.11.2006 r. w szczególności w zakresie potrącenia kwoty 28.916,30 zł dokonanego w dniu 15.05.2007 r. Skarżący powołał się we wniosku na art. 8 ustawy z 11.09.2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz art. 221 i nast. kpa (przepisy rozdziału o postępowaniu skargowo – wnioskowym). Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. (Nr [...]) Komendant Wojskowej Komendy Uzupełnień w Ł. wskazując na przepisy art. 104 § 1 kpa oraz art. 8 ust. 1, art. 75 ust. 3 i art. 104 ust. 1 ustawy z 11.09.2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku skarżącego, orzekł o odmowie wypłacenia żądanej kwoty. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przypomniał chronologicznie ciąg zdarzeń prawnych poprzedzających wypłatę skarżącemu należnych elementów uposażenia za okres pozostawania poza służbą i stwierdził, że kwota wypłaconych należności została, za wyrażoną przez żołnierza pisemną zgodą, pomniejszona o kwotę 28.916,30 złotych stanowiącą równowartość wypłaconych skarżącemu w dniu zwolnienia odprawy i odszkodowania za skrócony okres wypowiedzenia. W ten sposób rozliczono wszystkie należności finansowe wnioskodawcy dotyczące okresu pozostawania poza służbą. Organ dodał, że wypłacone skarżącemu w dniu zwolnienia świadczenia okazały się – w związku z przywróceniem do służby z mocą wsteczną – świadczeniami nienależnymi, tj. wypłaconymi bez podstawy prawnej i jako takie na podstawie art. 410 kc zostały po wyrażeniu przez wnioskodawcę zgody potrącone. W odwołaniu od tej decyzji S.B. zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci: a). art. 72 ust. 1 w zw. z art. 74, art. 81 ust. 1, art. 83 ust. 1, art. 87 ust. 1, 2 i 3, art. 95 pkt 2 i art. 120 ustawy pragmatycznej oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia MON z dnia 20 lipca 2000 r. w sprawie nagród rocznych, nagród pieniężnych w formie wyróżnienia oraz zapomóg dla żołnierzy (Dz. U. z 2000 r., nr 65, poz. 770), poprzez błędną ich wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż możliwe jest ustalenie wypłaty świadczenia w innej wysokości niż przysługująca z mocy przepisów, będące konsekwencją przyjęcia, iż uprawnione jest zaliczenie świadczeń pobranych w 2003 r. na poczet świadczeń należnych za okres od dnia 31.01.2003 r. do dnia 13.11.2006 r., b). art. 77 ustawy pragmatycznej, polegające na jego niezastosowaniu w sprawie i w konsekwencji potraktowanie świadczeń wypłaconych skarżącemu w 2003 r. jako świadczeń nienależnych, podczas gdy zgodnie z tym przepisem nie można obecnie żądać zwrotu świadczeń z 2003 r. (a więc także zaliczać go na poczet obecnie przysługujących świadczeń), c). art. 103 ustawy pragmatycznej w zw. z art. 87 i nast. Kodeksu Pracy, poprzez ich niezastosowanie w sprawie, podczas gdy wyznaczają one granice dokonywania potrąceń ze świadczeń należnych żołnierzom zawodowym, d). art. 75 ust. 3 i art. 81 ust. 3 ustawy pragmatycznej poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu nieprawidłowej daty wymagalności uposażeń z okresu od dnia 31.01.2003 r. do dnia 13.11.2006 r., a tym samym przyznaniu odsetek ustawowych za zwłokę w wypłacie tych świadczeń w zaniżonej wysokości. W uzasadnieniu odwołania strona stwierdziła, że nawet w sytuacji zgodzenia się ze stanowiskiem organu, że wypłacone mu świadczenia związane ze zwolnieniem ze służby, które to zwolnienie zostało potem uznane za nieważne, nie powinny być wypłacone, to organ powinien był zażądać ich zwrotu w innym trybie niż zastosowany w niniejszej sprawie. Gdyby w przedmiocie świadczeń była wydana decyzja, to organ mógłby żądać wznowienia postępowania w sprawie przyznania należności z tytułu zwolnienia po stwierdzeniu nieważności decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego, natomiast gdyby wypłata świadczeń miała miejsce bez decyzji administracyjnej, to organ uznając te świadczenia za nienależne, mógłby wystąpić z odrębnym roszczeniem do sądu powszechnego z tytułu bezpodstawnego wzbogacenia. Bezprawność potrącenia – zdaniem odwołującego się – wynika z kilku niezależnych od siebie okoliczności: - stwierdzenie nieważności decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego nie powoduje takiego skutku, że automatycznie nieważne stają się wszystkie odrębne rozstrzygnięcia związane z tą decyzją, - świadczenia wypłacone żołnierzom zawodowym podlegają szczególnej ochronie, co potwierdza art. 10 ustawy z 17.12.1974 r. o uposażeniu żołnierzy, która obowiązywała w momencie wypłacenia skarżącemu w 2003 r. świadczeń z tytułu wypowiedzenia stosunku służbowego. Skoro nie można żądać zwrotu takiego świadczenia, to nie można też go uznawać jako nienależne i go potrącać, - gdyby uznawać świadczenie pobrane przez skarżącego za nienależne, to nie podlega ono zwrotowi, bo zostało zużyte w ten sposób, że skarżący nie jest już wzbogacony, - mające zastosowanie w sprawach żołnierzy zawodowych przepisy, w ogóle wyłączają możliwość potrącenia (co wynika z art. 505 pkt 4 kc, art. 87 i nast. kp w zw. z art. 103 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych), - wykluczona jest możliwość potrącenia wierzytelności cywilnoprawnej (taką jest wierzytelność z tytułu nienależnego świadczenia) z wierzytelnością publicznoprawną (a taką jest wynikająca z administracyjnoprawnego stosunku służbowego), Podnosząc powyższe zarzuty odwołujący się wniósł o uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez umorzenie postępowania administracyjnego z uwagi na niedopuszczalność jego prowadzenia. Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w B. po rozpatrzeniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...].09.2008 r. (Nr [...]) orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ odwoławczy podniósł za organem I instancji, że decyzja stwierdzająca nieważność decyzji o wypowiedzeniu skarżącemu stosunku służbowego spowodowała uznanie za niebyłe wszystkich, wywołanych przez tę decyzję skutków. Konsekwencją tego było wypłacenie skarżącemu świadczeń finansowych należnych za okres pozostawania poza służbą wojskową. Jednocześnie uznanie decyzji zwalniającej skarżącego ze służby za nieważną ze skutkiem wstecznym spowodowało, że wypłacone mu świadczenia związane ze zwolnieniem ze służby okazały się świadczeniami nienależnymi, bo wypłaconymi bez podstawy prawnej. Wobec tego, za zgodą skarżącego (co zostało podkreślone) świadczenia te zostały skompensowane z przyznanych skarżącemu i wypłaconych 15.05.2007 r. należności. W ocenie organu odwoławczego, nie jest trafny zarzut odwołania dotyczący obrazy przepisu art. 77 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, polegającej na niezastosowaniu tego przepisu w sprawie oraz zarzut naruszenia art. 103 tejże ustawy w zw. z art. 87 i nast. Kodeksu Pracy poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy wyznaczają one granice dokonywania potrąceń ze świadczeń należnych żołnierzom zawodowym. Przepis art. 77 ustawy pragmatycznej gwarantuje ochronę wypłaconych żołnierzowi świadczeń pieniężnych przed ewentualnym żądaniem ich zwrotu przez organ wypłacający. Ochronę tę należy jednak odnosić wprost do należności pieniężnych enumeratywnie wymienionych w art. 77 i 73 ustawy. Zgoła odmienny jest stan faktyczny w niniejszej sprawie. Mamy tu do czynienia ze świadczeniem nienależnym w rozumieniu art. 410 § 2 kodeksu cywilnego. Potrącenie świadczenia nienależnego po wyrażeniu zgody na nie przez stronę z należności stronie wypłaconych, w żadnym razie nie narusza przepisu art. 77, gdyż nie ma on w istocie w sprawie zastosowania. Tym bardziej nie ma w sprawie zastosowania przepis art. 103 ustawy pragmatycznej, określający granice i zasady dokonywania potrąceń z uposażenia żołnierza zawodowego. Ustawa o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych nie zawiera regulacji dotyczącej postępowania w sytuacji zaistnienia świadczenia nienależnego. Wobec braku przepisów szczególnych w tej materii, organ pierwszej instancji słusznie powołał się na przepis ogólny z kodeksu cywilnego dotyczący świadczeń nienależnych, zaś wyrażenie przez wnioskodawcę zgody na dokonanie potrącenia tegoż świadczenia nienależnego, czyni dokonane w 2007 r. rozliczenie wzajemnych należności prawidłowymi. W skardze na tę decyzję wniesionej do sądu administracyjnego skarżący S.B. wniósł o stwierdzenie nieważności skarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej w całości, jako wydanych bez podstawy prawnej, a więc z rażącym naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 kpa), ewentualnie, o uchylenie w całości obu decyzji, jako wydanych z naruszeniem prawa, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Mając na uwadze treść art. 153 p.p.s.a., skarżący wniósł o dokonanie oceny prawnej przedmiotowej sprawy i zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, które wiązać będą organ. Zaskarżonej decyzji S.B. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a). art. 75 ust. 3 ustawy pragmatycznej, poprzez oparcie na nim decyzji przez organ II instancji (stanowi podstawę prawną skarżonej decyzji), podczas gdy nie ma on zastosowania w niniejszej sprawie, b). art. 72 ust. 1 w zw. z art. 74, art. 81 ust. 1, art. 83 ust. 1, art. 87 ust. 1, 2 i 3, art. 95 pkt 2 i art. 120 ustawy pragmatycznej oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia MON z dnia 20 lipca 2000 r. w sprawie nagród rocznych, nagród pieniężnych w formie wyróżnienia oraz zapomóg dla żołnierzy (Dz. U.z 2000 r., nr 65, poz. 770), poprzez błędną ich wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż możliwe jest ustalenie wypłaty świadczenia w innej wysokości niż przysługująca z mocy przepisów, będące konsekwencją przyjęcia, iż uprawnione jest zaliczenie świadczeń pobranych po zwolnieniu w 2003 r. na poczet świadczeń należnych za okres od 31.01.2003 r. do 13.11.2006 r. c). art. 77 ustawy pragmatycznej, polegające na jego niezastosowaniu w sprawie i w konsekwencji potraktowanie świadczeń wypłaconych skarżącemu w 2003 r. jako świadczeń nienależnych, podczas gdy zgodnie z tym przepisem nie można obecnie żądać zwrotu świadczeń z 2003 r. (a więc także zaliczać go na poczet obecnie przysługujących świadczeń), d). art. 103 ustawy pragmatycznej w zw. z art. 87 i nast. Kodeksu Pracy, poprzez ich niezastosowanie w sprawie, podczas gdy wyznaczają one granice dokonywania potrąceń ze świadczeń należnych żołnierzom zawodowym, e). art. 84 kodeksu cywilnego, poprzez jego niezastosowanie w sprawie i w konsekwencji nieuwzględnienie faktu, iż skarżący skutecznie uchylił się od skutków złożonego oświadczenia woli o wyrażeniu zgody na potrącenie. Skarżący zarzucił też naruszenie szeregu przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 6 kpa i art. 156 kpa w zw. z art. 138 kpa, art. 7 i 77 kpa w zw. z art. 138 kpa. W uzasadnieniu skargi autor podtrzymał swoje stanowisko wyrażone we wcześniejszych pismach (w szczególności w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej), podkreślając przede wszystkim, iż w niniejszej sprawie brak jest podstawy prawnej do wydania przez organ administracji publicznej decyzji w przedmiocie należnych skarżącemu świadczeń pieniężnych, a także wskazując na bezpodstawność potrącenia dokonanego przez organ I instancji. Obszerne uzasadnienie skargi zostało ponadto dodatkowo uzupełnione pismem skarżącego z dnia 16.01.2009 r., w którym skupiono się na dalszej argumentacji w przedmiocie braku podstaw formalnych do wydania decyzji przez organ I instancji, a także na merytorycznej ocenie bezpodstawności potrącenia dokonanej przez organy wojskowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do oceny sprawy należy wyraźnie stwierdzić, że jej przedmiotem w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją, była wyłącznie kwestia dochodzonego przez skarżącego zwrotu należności potrąconej przez Wojewódzki Sztab Wojskowy z uposażenia skarżącego za okres pozostawania poza służbą, wypłaconego w następstwie stwierdzenia nieważności decyzji o wypowiedzeniu stosunku zawodowej służby wojskowej. Na potrąconą należność składała się kwota odprawy wypłaconej w 2003 roku przy zwolnieniu ze służby oraz odszkodowania za skrócony okres wypowiedzenia, tj. łącznie suma 28.916,30 złotych. Postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją nie dotyczyło natomiast skapitalizowanych odsetek z tytułu nieterminowej wypłaty uposażenia za okres pozostawania poza służbą, których to odsetek skarżący w pozwie cywilnym dochodził obok żądania zapłaty potrąconej należności. Ostatecznie już na etapie postępowania przed sądem cywilnym w sprawie I C [...]/08 Sądu Rejonowego w B. (z akt tej sprawy sąd administracyjny dopuścił dowód) było wiadomym, że co do wypłaty odsetek toczyło się odrębne postępowanie administracyjne, zakończone w pierwszej instancji decyzją Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w B. Nr [...] z dnia [...].05.2008 r. (dowód: kopia decyzji – k. 71-72, tom I akt sprawy cywilnej). Sprawa zwrotu potrąconych z uposażenia należności jest czym innym niż kwestia odsetek ustawowych od uposażenia, przez to i wypracowane orzecznictwo w tych zakresach się różni. Następną kwestią konieczną do zaakcentowania na wstępie dalszych rozważań jest wynikający z ustaleń sądu administracyjnego fakt, że Sąd Najwyższy postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. (sygn. IV CSK [...]/08) orzekł o odmowie przyjęcia do rozpoznania skargi kasacyjnej wywiedzionej przez S.B. od postanowienia Sądu Okręgowego w B. z [...] lipca 2008 r. oddalającego zażalenie skarżącego na postanowienie Sądu Rejonowego w B. o odrzuceniu w sprawie I C [...]/08 pozwu skarżącego o zapłatę między innymi kwoty objętej ocenianym teraz postępowaniem administracyjnym (dowód: notatka urzędowa - k. 58 akt niniejszej sprawy przed WSA oraz k. 401-402 tom II akt sprawy cywilnej). Tym samym sąd administracyjny rozpatrywał skargę S.B. w sytuacji gdy pozew cywilny o zapłatę kwoty objętej zaskarżoną decyzją został prawomocnie odrzucony przez sąd powszechny z powodu niedopuszczalności drogi postępowania cywilnego. Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a. - sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Możliwe sposoby rozstrzygnięć sądu administracyjnego w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję administracyjną przewiduje art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję: bądź uchyla ją w całości lub części, bądź stwierdza jej nieważność w całości lub w części w razie zaistnienia przyczyn określonych w art. 156 kpa lub w innych przepisach. W przypadku bezzasadności skargi Sąd administracyjny skargę oddala (art. 151 cyt. ustawy). Zgodnie zaś z art. 58 § 4 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Sąd nie może odrzucić skargi z powodu, o którym mowa w § 1 pkt 1 (tj. braku właściwości sądu administracyjnego), jeżeli w danej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. W niniejszej sprawie sąd administracyjny, pomimo uznania, że brak było w sprawie podstaw do wydania decyzji administracyjnej (o czym niżej), nie odrzucił skargi, a orzekł w ramach kognicji nadanej mu przez przepisy ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 145 § 1 pkt 2). Orzeczenie sądu powszechnego odrzucające pozew nie daje możliwości sądowi administracyjnemu podjęcia rozstrzygnięcia o odrzuceniu skargi z uwagi na związanie, określone ww. przepisem art. 58 § 4 p.p.s.a. Literalna wykładnia przepisu art. 58 § 4 p.p.s.a. nie pozwala sądowi wyłącznie na odrzucenie skargi, a to oznacza, że sąd administracyjny ma nakaz oceny legalności decyzji i zastosowania wobec niej środków przewidzianych art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd pragnie zwrócić uwagę na poglądy literatury w tej kwestii, gdzie podnosi się, iż w przypadku odrzucenia przez sąd powszechny pozwu nie musi to oznaczać, że w przepisach materialnego prawa administracyjnego przewidziano kompetencje organów administracji od wydania w danej sprawie decyzji, a zatem indywidualnego aktu rozstrzygającego o prawach i obowiązkach osoby żądającej wszczęcia postępowania. Brzmienie art. 58 § 4 p.p.s.a. sugeruje, że sąd administracyjny nie może odrzucić skargi, z uwagi na to, że sprawa nie należy do jego właściwości, w każdym przypadku, gdy sąd powszechny już wcześniej odrzucił pozew z uwagi na brak drogi sądowej. Oczywiste jest, że zasada państwa prawnego i związania władzy wykonawczej prawem wymaga, by organy administracji rozstrzygały indywidualne sprawy w drodze wydania aktu administracyjnego tylko wtedy, gdy zezwala na to przepis prawa, ale nie wydaje się, by to sądy powszechne w konkretnym przypadku były w stanie lepiej niż organ administracji lub sąd administracyjny stwierdzić, że taka podstawa istnieje. Zakres zadań wyznaczonych w Konstytucji sądom administracyjnym sprawia, że te sądy winny rozpoznawać wyłącznie sprawy, które wyraźnie zastrzeżone zostały do ich właściwości, a domniemanie kompetencji wskazuje na to, że we wszystkich pozostałych sprawach właściwe są sądy powszechne. I znowu, nie wydaje się, by to sądy powszechne w konkretnym przypadku były w stanie lepiej niż sąd administracyjny ocenić, czy sprawa podlega rozpoznaniu na drodze postępowania sądowoadministracyjnego (vide: M. Romańska [w]: T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2008, s. 328-329; podobnie W. Sanetra: Spór o spory kompetencyjne, PS 2003, nr 9, s. 17 -18). Jak podnosi Zbigniew Kmieciak, może zaistnieć sytuacja, że również drugi z podmiotów (sądów – przyp. wł.), do którego się zwrócono, może nie być właściwy w danej sprawie. Nie jest to bynajmniej hipotetyczne zagrożenie. Ustalenie na przykład przez sąd powszechny braku swojej właściwości nie przesądza jeszcze, że w sprawie właściwy jest sąd administracyjny. Prawo do sądu – jak należy wnosić z wypowiedzi przedstawicieli doktryny i judykatury - nie ma charakteru absolutnego. W sprawie, w której doszłoby do odrzucenia pozwu, droga sądowa może być w ogóle niedopuszczalna. (...) Trudno przy tym zakładać, iż badając kwestię drogi sądowej, sąd powszechny będzie wkraczał w sferę ocen zastrzeżonych dla sądu administracyjnego. Uzna on tym samym, że droga ta jest niedopuszczalna w zakresie jego właściwości, co w razie wniesienia skargi automatycznie zrodzi obowiązek rozpoznania sprawy przez drugi z sądów (vide: Z. Kmieciak, Spory o właściwość a prawo jednostki do sądu, "Glosa" 2003, nr 9, s. 4 i n.). Jak wynika z uzasadnienia postanowienia z dnia [...] czerwca 2008 r. Sądu Rejonowego w B. sygn. akt I C [...]/08, przedmiotowa sprawa jest sprawą cywilną, jednakże jego zdaniem właściwym trybem do jej rozpatrzenia będzie tryb administracyjny. Także Sąd Okręgowy w B. II Wydział Odwoławczy rozpoznając zażalenie, postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r., w sprawie II Cz [...]/08 potwierdził, że roszczenie o zapłatę uposażenia należnego powodowi (skarżącemu), jako żołnierzowi zawodowemu oraz odsetek za nieterminowe spełnienie świadczenia jest sprawą cywilną. Powołując się na stanowisko Sądu Najwyższego zawarte w uchwale z dnia 29.11.2007 r., III CZP 106/07 (Lex Nr 319935), wydanej na tle żądania zapłaty odsetek od uposażenia żołnierza, oba sądy powszechne orzekły, iż w niniejszej sprawie, co do roszczenia wypłaty zaległego uposażenia właściwa jest droga postępowania administracyjnego, zgodnie z którą w pierwszej kolejności powinna być wydana decyzja administracyjna. Podstawę do wydawania decyzji w tego typu sprawach, podczas gdy brak w ustawie wyraźnego umocowania sądy powszechne wywiodły z art. 104 kpa. Tutejszy sąd administracyjny w pełni zgadza się ze stanowiskiem, iż przedmiotowa sprawa jest sprawą cywilną. Niemniej jednak nie można zgodzić się z twierdzeniem, iż winna być ona rozpoznana w trybie administracyjnym. Z odrzucenia pozwu przez sąd powszechny nie sposób wywieść koncepcji tzw. "właściwości wynikowej", wynikającej z zanegowania swojej właściwości w sprawie przez sąd orzekający jako pierwszy (por. Z. Kmieciak, tamże s. 5). Odrzucenie pozwu przez sąd powszechny – zdaniem tutejszego sądu – nie stoi na przeszkodzie wypowiedzeniu się w przedmiocie określenia trybu postępowania, czy właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania niniejszej sprawy i wydania stosownego orzeczenia. W przypadku negatywnych sporów kompetencyjnych pierwszeństwo mają sądy powszechne jako gwarantujące szerszą ochronę obywatelom. Świadczy o tym treść art. 45 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdemu przysługuje prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia jego sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Zastosowanie przez ustrojodawcę określenia "właściwy" dowodzi, że czynienie użytku z prawa do sądu ma następować nie przed jakimkolwiek sądem, lecz tylko właściwym ze względu na przedmiot sprawy (rozpatrywaną materię) (vide: Z. Kmieciak, tamże, s. 7). Wracając na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, iż organ I instancji rozpatrujący wniosek skarżącego o zwrot potrąconej należności nie miał podstawy prawnej do wydania decyzji, którą to decyzję utrzymał w mocy organ odwoławczy. Organy administracji publicznej działają w indywidualnych sprawach w różnych formach. Tymi formami są najczęściej: wydawanie aktów administracyjnych (decyzji, postanowień), składanie oświadczeń woli, dokonywanie czynności materialno-technicznych. Aby jednak wydać decyzję (art. 104 kpa), najpierw należy ustalić czy organ administracyjny upoważniony jest do zastosowania takiej formy działania. Decyzyjne rozstrzygnięcie konkretnej sprawy indywidualnej zawsze wymaga istnienia przepisu prawa, który wyraźnie stwarza podstawy do tego, żeby ingerować w prawa i obowiązki adresata decyzji w tej właśnie formie (wyrok WSA w Lublinie z 08.11.2007 r., III SA/Lu 274/07) Wywodzi się powszechnie z regulacji art. 1 pkt 1 kpa, iż organ administracji załatwia sprawę administracyjną w formie decyzji administracyjnej, w przypadku gdy przepis prawa wyraźnie taką możliwość przewiduje. W związku z tym, upoważnienie do wydania orzeczenia powinno mieć charakter wyraźny. Decyzja administracyjna tylko wówczas może być wydana, gdy konkretny przepis prawa umocowuje organ administracji do działania w tej formie. Podstawą prawną decyzji, stanowiącej indywidualny akt zewnętrzny, może być tylko przepis prawa powszechnie obowiązującego; nie można natomiast takiej formy działania oprzeć na przepisie aktów wewnętrznych lub dorozumiewać takiej formy działania z innych zdarzeń (vide: wyrok NSA z dnia 24 lutego 2006 r., I OSK 191/05, LEX nr 297209). Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (vide: wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2001 r., II SA 1726/00, niepubl.). Wydanie decyzji w sytuacji, gdy żaden przepis prawa nie przewiduje załatwienia sprawy w ten sposób powoduje, że owa decyzja jest dotknięta wadą nieważności, bowiem została wydana bez podstawy prawnej. Rodzi to skutek nieważności, przewidziany w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjna obarczone są wadą nieważności, o której mowa wyżej. Stwarza to konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego. W ocenie sądu, w rozpoznawanej sprawie organ nie miał podstawy prawnej do rozstrzygania w formie decyzji administracyjnej o odmowie zwrotu potrąconej należności. Żaden przepis (a tym bardziej te powołane w podstawie prawnej decyzji organu I instancji) nie upoważnia bowiem organu do wydawania decyzji w sprawie dotyczącej kwestii pomniejszenia świadczenia żołnierza zawodowego o inną należność wypłaconą żołnierzowi w przeszłości, tym bardziej gdy "pomniejszenie" jest następstwem zastosowania cywilistycznej instytucji "potrącenia" z uposażenia świadczenia uznanego za nienależne. W szczególności nie daje takiego prawa art. 8 ust. 1 czy też 104 ustawy pragmatycznej, ani też art. 104 § 1 kpa, na które powołał się organ I instancji w niniejszej sprawie. Organ błędnie interpretuje art. 8 ustawy pragmatycznej, przyjmując, iż przepis ten wskazuje na administracyjny tryb postępowania we wszelkich sprawach uregulowanych w ustawie. Tryb ten przewidziany jest bowiem tylko w przypadkach w których istnieje szczególny przepis ustawy wskazujący na obowiązek wydania decyzji administracyjnej, zaś przepis art. 103 ustawy dotyczący potrąceń nie zawiera takiego upoważnienia. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy pragmatycznej: od decyzji wydanych przez właściwe organy w sprawach określonych w ustawie żołnierz zawodowy może wnieść odwołanie do organu wyższego stopnia, na zasadach określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego i, z zastrzeżeniem ust. 2, skargę do właściwego sądu administracyjnego, na zasadach określonych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ustęp 2 art. 8 stanowi, że skarga do właściwego sądu administracyjnego nie może być wniesiona na decyzje w sprawach: 1) wyznaczenia, przeniesienia i zwolnienia ze stanowiska służbowego oraz przeniesienia do rezerwy kadrowej lub do dyspozycji; 2) mianowania na stopień wojskowy; 3) przeniesienia do innego korpusu osobowego lub do innej grupy osobowej; 4) delegowania do wykonywania zadań służbowych poza jednostką wojskową. Wystąpienia w sprawach wynikających ze stosunku służbowego, z wyjątkiem spraw wymienionych w ust. 1 oraz przypadków określonych w ustawie, żołnierz zawodowy może wnosić tylko drogą służbową (ust. 3 ww. przepisu) . Przepis art. 104 ww. ustawy stanowi o właściwości organów do załatwiania spraw określonych w ustawie. Z powyższych przepisów nie wynika jednak, aby jakikolwiek organ uprawniony był do wydania decyzji dotyczącej zwrotu potrąconych należności, których strona dochodzi na skutek uchylenia się od skutków prawnych oświadczenia woli o wyrażeniu zgody na potrącenie. Negatywne stanowisko organu w kwestii zwrotu potrąconej należności strona może podważać wyłącznie przed sądem powszechnym. W rozpoznawanej sprawie brak jest przepisu prawa przewidującego wydawanie decyzji w sprawie zwrotu (odmowy zwrotu) nienależnie pobranego świadczenia. Regulacja prawna dotycząca uposażenia żołnierzy nie zawiera przepisów umożliwiających dochodzenie zwrotu przedmiotowego świadczenia na drodze administracyjnoprawnej. Pozostaje więc wyłącznie dochodzenie jej przed sądem powszechnym. Domniemanie takie w opisanej sytuacji statuuje przepis art. 177 Konstytucji RP stanowiący, że sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów (vide: wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2006 r. I OSK 162/05 LEX nr 194412). Zdaniem Sądu, brak jest podstaw prawnych do rozstrzygnięcia tej kwestii na drodze postępowania administracyjnego. Przepis art. 6 kpa. wyraźnie stanowi, że organy administracji działają na podstawie przepisów prawa. Tymczasem przepisy ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, podobnie jak przepisy uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 17 grudnia 1974r. o uposażeniu żołnierzy zawodowych nie zawierają przepisu, który dawałby podstawę do orzekania zarówno o zwrocie jak i potrąceniu określonych w sprawie należności, w formie decyzji administracyjnej. Potwierdzeniem tego jest też fakt, że organ odwoławczy stwierdził, iż w sprawie mamy do czynienia z nienależnym świadczeniem z art. 410 § 2 kc W świetle powyższego należy przyjąć, że nie jest dopuszczalna droga postępowania administracyjnego w sprawie dochodzenia zwrotu przedmiotowych świadczeń, natomiast sprawy takie podlegają rozpoznaniu przez sąd powszechny (art. 177 Konstytucji RP i art. 2 § 1 kpc) – vide: wyrok WSA w Gdańsku z 04.06.2008 r., III SA/Gd 89/08. Reasumując, w sprawie brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji o odmowie zwrotu potrąconych skarżącemu należności. Z tego powodu jedynym możliwym rozstrzygnięciem sądu administracyjnego było stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej, albowiem sąd bada legalność wydawanych przez organy administracji aktów prawnych pod względem zgodności z prawem materialnym jak i procesowym. Brak podstawy prawnej do wydania danego aktu stanowi kwalifikowane naruszenie prawa materialnego, albowiem jak podniesiono powyżej do wydania decyzji istnieć musi wyraźne umocowanie w ustawie. W przedmiotowej sprawie, takiej podstawy nie można wywodzić z domniemania rozstrzygania indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnych, o jakim mowa w art. 104 kpa. Z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej "na podstawie i w granicach prawa" (art. 7 Konstytucji RP) i z zasady ogólnej ustanowionej w art. 6 kpa (zasada praworządności) wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 kpa, lecz podstawę do jej wydania trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego (vide: J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2006, s. 465). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżoną decyzją naruszony został obiektywnie określony porządek prawny a przez to i interes prawny skarżącego wyprowadzony z norm prawa materialnego i dlatego skargę należało uwzględnić poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.jedn. Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Konsekwencją stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji Komendanta Wojskowej Komisji Uzupełnień w Ł. z dnia 21.08.2008 r., było stwierdzenie, że decyzje te nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku – art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz skarżącego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 w zw. z art. 210 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wliczając w to koszty reprezentacji skarżącego przez pełnomocnika (§ 14 ust. 2 pkt 1 lit. "a" w zw. z § 6 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r., w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu - Dz. U. z 2002 r., Nr 163, poz. 1349 ze zm.).