II SA/Sz 841/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Danuta Strzelecka - Kuligowska Sędzia WSA Arkadiusz Windak Protokolant Tomasz Korpal po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi J. J. na uchwałę Rady Miasta Szczecina z dnia 24 kwietnia 2007 r. nr VIII/260/07 w przedmiocie likwidacji Technikum Odzieżowego, XI Liceum Profilowanego, Zasadniczej Szkoły Zawodowej Nr 11, Gimnazjum Nr 40 i Sezonowego Ośrodka Dokształcenia Zawodowego, zmiany nazwy i organizacji Zespołu Szkół Nr 1 w Szczecinie ul. Romera 2, włączenia do Zespołu Szkół Ogólnokształcących Nr 4 w Szczecinie ul. Romera 2 Gimnazjum Nr 14 w Szczecinie, ul. Benesza 75 oraz zmieniająca Uchwałę Nr VII/290/99 Rady Miasta Szczecina z dnia 29 marca 1999 r. w sprawie założenia gimnazjum I. stwierdza, że zaskarżona uchwała w § 6, § 7, § 8, § 9 ust. 2, § 12 i § 13 została wydana z naruszeniem prawa, II. zasądza od Rady Miasta Szczecin na rzecz skarżącego J. J. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Miasta Szczecin w dniu 26 kwietnia 2007r. podjęła uchwałę Nr VIII/260/07 w sprawie likwidacji Technikum [...], [...] Liceum [...], Zasadniczej Szkoły Zawodowej Nr [...], Gimnazjum Nr [...] i Sezonowego Ośrodka Dokształcania Zawodowego, zmiany nazwy i organizacji Zespołu Szkół Nr [...] w S. ul. R., włączenia do Zespołu Szkół Ogólnokształcących Nr [...] w S. ul. R., Gimnazjum Nr 1[...] w S., ul. B. oraz zmieniającą uchwałę Nr VII/290/99 Rady Miasta Szczecina z dnia 29 marca 1999r. w sprawie założenia gimnazjum. Jako podstawę prawną uchwały rada wskazała art. 12 pkt 8 lit. "i" w związku z art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 8 lit. "h" ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 59 ust. 1 i 2, art. 62 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991r. (Dz.U. z 2004r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.). W przepisach od § 1 do 5 Rada postanowiła, że z dniem [...]r. likwiduje się wchodzące w skład Zespołu Szkół Nr [...] w S., ul. R. następujące szkoły : Technikum [...], [...] Liceum Profilowane, Zasadniczą Szkołę Zawodową Nr [...], Gimnazjum Nr [...] oraz Sezonowy Ośrodek Dokształcania Zawodowego. W § 6 uchwalono, że z dniem [...]r. zmienia się nazwę Zespół Szkół Nr [...] w S. ul. R. na Zespół Szkół Ogólnokształcących Nr [...] w S. przy ul. R. W § 7 przyjęto : - ust. 1, że z dniem [...]r. do Zespołu Szkół Ogólnokształcących Nr [...] w S., ul. R. włącza się Gimnazjum Nr [...] w S. powołane uchwałą Nr VII/290/99 Rady Miasta Szczecina z dnia 29 marca 1999r., które dotychczas mieściło się w budynku przy ul. B. w S.; - w ust. 2, że zmienia się siedzibę Gimnazjum Nr [...] w S. z ul. B. na ul. R. - w ust. 3, że użyte w uchwale Nr VII/290/99 Rady Miasta Szczecina z dnia 29 marca 1999r. w sprawie złożenia Gimnazjum wyrazy "ul. B." zastępuje się wyrazami "ul. R.". W § 8 Rada uchwaliła, że z dniem 1 września 2007r. Gimnazjum Nr [...] w S. ul. R. przejmuje obwód szkolny po zlikwidowanym Gimnazjum Nr [...] wchodzącym w skład Zespołu Szkół Nr [...] w S. ul. R.. W § 9 ustalono : - w ust. 1, że : mienie ruchome zlikwidowanych szkół wymienionych w §§ 1 – 5 stanowi majątek Zespołu Szkół Ogólnokształcących Nr [...] w S., ul. R.; - w ust. 2, że dokumentacja pozostała po zlikwidowanych szkołach jest przechowywana w archiwum Zespołu Szkół Ogólnokształcących Nr [...] w S. ul. R. Postanowienia w § 10 przewidują w ust. 1, że mienie ruchome szkoły włączonej do Zespołu Szkół Ogólnokształcących Nr [...] wymienionej w § 7 z dniem [...]r. będzie stanowiło majątek Zespołu Szkół Ogólnokształcących Nr [...]w S. ul. R., a w ust. 2, że dokumentacja szkoły włączonej do Zespołu Szkół Ogólnokształcących Nr [...] wymienionej w § 7 od dnia [...]r. będzie przechowywana w archiwum Zespołu Szkół Ogólnokształcących Nr [...] w S. ul. R. W § 11 ust. 1 – 2 uchwalono, że wierzytelności i zobowiązania finansowe pozostałe po zlikwidowanych szkołach wym. w §§ 1 – 5 i włączonego Gimnazjum Nr [...] przejmuje Zespół Szkół Ogólnokształcących Nr [...] w S., ul. R. Według przepisu w § 12, że Zespół Szkół Ogólnokształcących Nr [...] w S., ul. R. od dnia [...]r. obejmuje : 1) Gimnazjum Nr [...], 2) [..] Liceum Ogólnokształcące 3) Internat W § 13 przewidziano, że Statut Zespołu Szkół Nr [...] w S. ul. R., zostanie dostosowany do zmian wynikających z niniejszej uchwały, w trybie ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty, w terminie do [...]r.; a w § 14 wskazano, że w związku ze zmianą charakteru restrukturyzowanego Zespołu Szkół Nr [...] z zespołu szkół zawodowych na zespół szkół ogólnokształcących dyrektor zrestrukturyzowanego zespołu zostanie wyłoniony w drodze konkursu, w terminie nie późniejszym niż do [...]r.. § 15 stanowi, że wykonanie uchwały powierza się Prezydentowi Miasta S. W myśl § 16, uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Przed podjęciem powyższej uchwały, Rada Miasta Szczecin podjęła w dniu 23 lutego 2007r. uchwałę Nr V/53/07 w sprawie zamiaru likwidacji Technikum [...], [...] Liceum Profilowanego, Zasadniczej Szkoły Zawodowej Nr [...], Gimnazjum Nr [...] oraz Sezonowego Ośrodka Dokształcania Zawodowego w Zespole Szkół Nr [...] w S., ul. R.. Kurator Oświaty w S. postanowieniem z dnia [...]r., [...] – pozytywnie zaopiniował zamiar likwidacji z dniem [...]r. szkół wchodzących w skład Zespołu Szkół Nr [...] w S. przy ul. R. : Technikum [...], [...] Liceum Profilowanego, Zasadniczej Szkoły Zawodowej Nr [...], Gimnazjum Nr [...] oraz Sezonowego Ośrodka Dokształcania Zawodowego. W dniu [...]r. J. J. przewodniczący Rady Rodziców Gimnazjum Nr [...] w S. i rodzic dziecka uczęszczającego do tej szkoły, wezwał – w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – Radę Miasta S. do usunięcia naruszenia prawa przedmiotową uchwałę, zarzucając, że podjęta została z rażącym naruszeniem prawa. Rada Miasta S. nie odpowiedziała na powyższe wezwanie. J. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uchwałę Nr VIII/260/07 Rady Miasta Szczecin i zarzucił rażące naruszenie art. 30 ust. 1 i 2 pkt 2, art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 5c, art. 17 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, art. 21 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) polegające na wydaniu aktu prawa miejscowego bez podstawy prawnej oraz art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty polegające na uchybieniu powiadomienia wszystkich rodziców o zamiarze likwidacji szkół. Zarzucając powyższe naruszenia prawa skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł m.in., że Prezydent nie wykonał uchwały Rady Miasta z dnia [...]r. w przedmiocie skutecznego powiadomienia rodziców o zamiarze likwidacji placówek oświatowych przez Radę Miasta S.. W [...]r. podczas spotkań z radami rodziców, radami pedagogicznymi Prezydent powiadamiając rodziców o zamiarze likwidacji szkół nie posiadał stosownych upoważnień. Zgodnie z art. 30 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym – Prezydent wykonuje uchwały Rady Gminy. Prezydent uzyskał upoważnienie do powiadomienia rodziców dopiero z podjętej w dniu 23 lutego 2007r. uchwały Rady Miasta. Skarżący podniósł, że zawiadomienie o zamiarze likwidacji dokonane jest skutecznie wtedy, gdy dotrze do wszystkich osób lub organów, które powinny zostać o tym poinformowane, najpóźniej w terminie wskazanym w art. 59 ust. 1 w/w ustawy, który jako termin należy obliczać stosując art. 112 k.c. Termin ten zatem upływa w dniu [...] tego roku kalendarzowego, który został wyznaczony w uchwale intencyjnej jako rok likwidacji. W ocenie skarżącego nie wystarczy powiadomić jednego z rodziców dziecka, informacja o likwidacji powinna być adresowana do obojga z nich. Odnosząc się do Gimnazjum nr [...], którego siedziba, zgodnie z uchwałą nr VII/260/07 ma być przeniesiona, a następnie włączona do nowotworzonego Zespołu Szkół Ogólnokształcących nr [...] skarżący wskazał, że zgodnie z art. 59 ust. 6 ustawy o systemie oświaty placówka ta faktycznie podlega przekształceniu. Z uwagi na brak w ustawie o systemie oświaty definicji przekształcenia, posługując się definicją ze Słownika Języka Polskiego PWN skarżący wywiódł, że zmiana siedziby oraz zmiana struktury fizycznej (budynku) szkoły jest zmianą jej formy zgodnie z art. 58 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, który określa trzy główne cechy szkoły takie jak : nazwę, typ i siedzibę. W takim zaś przypadku należy stosować przepisy art. 59 ust. 1 i 5 tj. powiadomienie rodziców, analogicznie jak przy likwidacji szkoły. Ponadto wobec włączenia szkoły do nowotworzonego zespołu stosuje się art. 62 ust. 3 ustawy, odnoszący się do opinii rad pedagogicznych szkół wchodzących w skład zespołu. Mając powyższe na uwadze skarżący zarzucił, że nie wypełniono obowiązku wynikającego z art. 59 ust. 1 o systemie oświaty dotyczącego skutecznego powiadomienia rodziców uczniów likwidowanych szkół o zamiarze ich likwidacji. Skarżący podniósł też, że zgodnie z art. 62 ust. 5 organ prowadzący szkoły lub placówki może wyłączyć lub włączyć do zespołu inne szkoły oraz rozwiązać zespół szkół za zgodą kuratora oświaty. Zdaniem skarżącego, likwidacja szkół wchodzących do Zespołu Szkół Nr [...] w S. przy ul. R. jest likwidacją zespołu, ponieważ likwidacja polega na całkowitym zaprzestaniu działania tej jednostki. Utworzenie nowego Zespołu Szkół Ogólnokształcących Nr [...] w S. przy ul. R. nie jest zatem zmianą nazwy, ale likwidacją i powołaniem w tym miejscu nowej jednostki oświatowej, czyli Zespołu Szkół Ogólnokształcących Nr [...] Skarżący wskazał też, że Rada Miasta S. stanowiąc w zaskarżonej uchwale, iż wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, naruszyła art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów (Dz.U. z 2005r., Nr 190, poz. 1606 ze zm.) oraz art. 17 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Uchwała o likwidacji placówek szkolnych zawiera dodatkowo w treści określenie granic nowych obwodów szkolnych (z uwagi na likwidację tych, które przynależały do likwidowanych placówek). Zdaniem skarżącego, uchwały dotyczące zmiany granic obwodów szkolnych są aktami prawa miejscowego i zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, powinny wejść w życie po upływie 14 dni od opublikowania w dzienniku urzędowym województwa. Rada Miasta nie dopełniła również obowiązku uzyskania opinii kuratora dotyczących proponowanych zmian obwodów szkolnych. Opinia kuratora powinna być wydana w formie postanowienia przed podjęciem uchwały i stanowić załącznik do uchwały. Skarżący zarzucił ponadto, że w kwestionowanej uchwale przywołano niepełną podstawę prawną tj. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit."h" ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty, podczas, gdy w czasie podejmowania uchwały podstawą prawną stanowił art. 59 ust. 1,2 i 3 w związku z art. 5c ust. 1, art. 18 pkt 9 ust. 2 lit. "h" ustawy o samorządzie gminnym, art. 21 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i 4 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2014 ze zm.) oraz art. 17 ust. 4 ustawy o systemie oświaty i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący podniósł też, że uchwała rady miasta jako akt prawa miejscowego musi posiadać delegację ustawową do uregulowania określonych kwestii w drodze lokalnych aktów prawnych generalnych i abstrakcyjnych. Ustawa o systemie oświaty, jako przepis szczególny w stosunku do ustawy o samorządzie gminnym, w art. 5c stanowi, że w przypadku przedszkoli i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego określone w art. 5 ust. 9, art. 59 ust. 6, art. 59 ust. 1 oraz art. 62 ust. 2 i 5 – wykonuje odpowiednio : rada gminy, rada powiatu, sejmik województwa. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty szkoła publiczna z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę. Natomiast art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "h" ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że rada gminy podejmie wszelkie działania zmierzające do tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Nie daje zatem radzie gminy bezpośredniej delegacji do podejmowania czynności zmierzających do likwidacji placówek oświatowych. Delegacja ta wynika bezpośrednio z art. 5c ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Dlatego w ocenie skarżącego zaskarżona uchwała jest sprzeczna z ustawą o systemie oświaty. Skarżący podniósł też, że decyzje o zmianach obwodów szkolnych bezwzględnie wymagają powołania w podstawie prawnej przepisu prawa miejscowego art. 17 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Ponadto wskazał, że zgodnie z art. 59 ust. 3 ustawy o systemie oświaty – dokumentację zlikwidowanej szkoły publicznej przekazuje się organowi prowadzącemu szkołę, z wyjątkiem dokumentacji przebiegu nauczania, którą przekazuje się organowi sprawującemu nadzór pedagogiczny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, jako wniesionej po terminie, ewentualnie o oddalenie wobec braku wykazania przez skarżącego naruszenia przedmiotową uchwałą interesu prawnego lub uprawnienia. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie wezwanie do usunięcia interesu prawnego skarżącego wniesione zostało w dniu [...]r., na które udzielona została odpowiedź w dniu [...]r. przez Zastępcę Prezydenta Miasta, a nie organ jakim jest Rada Miasta. Okoliczność tę skarżący podnieśli w skardze wywodząc, że termin do złożenia skargi upływa w dniu [...]r. W świetle powyższego w ocenie organu skarga została wniesiona po upływie 60 – dniowego terminu od daty wezwania. Ponadto organ podniósł, że skarżący nie wykazał, wbrew art. 57 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), jakie prawo lub interes prawny naruszone zostały zaskarżoną uchwałą. Sąd pismem z dnia [...]r. wezwał skarżącego do określenia naruszenia prawa bądź interesu prawnego. W odpowiedzi na to wezwanie pełnomocnik skarżącego podniósł, że interes prawny skarżącego polega na tym, że jest on przewodniczącym Rady Rodziców Gimnazjum nr [...] w S., którego likwidacji dotyczy zaskarżona uchwała Rady Gminy nr VIII/260/07, a dziecko skarżącego uczęszcza do tej szkoły. Powołał się na art. 15 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, który ustanawia obowiązek szkolny dziecka od początku roku kalendarzowego, w którym dziecko kończy siódmy rok życia do ukończenia gimnazjum oraz art. 18 ustawy o systemie oświaty, który ustanawia szereg obowiązków rodziców dziecka podlegającego obowiązkowi szkolnemu, a mianowicie : dopełnienie czynności związanych ze zgłoszeniem dziecka do szkoły, zapewnie regularnego uczęszczania dziecka na zajęcia szkolne. Nadto skarżący zarzucił naruszenie : 1) art. 59 ust. 6 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty w zw. z art. 5c ust. 1 przez niezastosowanie procedury właściwej dla likwidacji szkoły do przekształcenia Gimnazjum nr [...] w S. polegającego na włączeniu go do Zespołu Szkół nr [...] przy ul. R. w S.; 2) art. 4 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, niektórych innych aktów prawnych w zw. z art. 17 ust- 4 i 6 ustawy o systemie oświaty przez to, że uchwały zawierające w swej treści regulacje dotyczące granic obwodów publicznych szkół podstawowych i gimnazjów nie zostały opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa i weszły w życie z dniem podjęcia; 3) art. 59 ust. 3 ustawy o systemie oświaty przez przekazanie dokumentacji zlikwidowanych szkół publicznych podmiotom innym niż organ prowadzący szkołę; 4) art. 17 ust. 2 pkt 2 ustawy o systemie oświaty przez to, że zmiana struktury szkół dokonana w zaskarżonej uchwale przyczynia się do zwiększania różnic w warunkach kształcenia dzieci z różnych dzielnic S. ze względu na wydłużenie odległości od szkół; 5) art. 1 pkt 10 ustawy o systemie oświaty przez to, że połączenie Gimnazjum Nr [...] i Nr [...] w jedną szkołę stwarza zagęszczenie uczniów i stwarza niebezpieczne oraz niehigieniczne warunki nauki. Uzasadniając zarzut opisany w pkt 1 skargi skarżący wskazał, że Jego zdaniem włączenie Gimnazjum Nr [...] do Zespołu Szkół nr [...] należy uznać za przekształcenie w rozumieniu art. 58 ust. 6 ustawy o systemie oświaty, która nie zawiera definicji pojęcia przekształcenia szkoły. Orzecznictwo sądowe wskazuje, że chodzi tu, o takie przekształcenie organizacyjne, które spowodowało zmianę charakteru, stanu prawnego, struktury, formy – nadając inną, nową postać, funkcję i charakter działalności danej placówki. Przykładem przekształcenia szkoły może być podział zespołu szkół i utworzenie w jego ramach dwu (lub kilku) placówek jako samodzielnych placówek (por. wyrok WSA z dnia 22 VI 2006r., II SA/BK 189/06, LEX 204140). W tym kontekście za przekształcenie należy uznać także zmianę, polegającą na przeniesieniu szkoły w inne miejsce i faktycznym połączeniu z innym gimnazjum oraz włączeniu nowej szkoły do Zespołu Szkół Nr [...]. Powoduje to bowiem zasadniczą zmianę w jakości kształcenia uczniów. W skład nowej szkoły wchodzi Gimnazjum Nr [...] do którego uczęszczają dotychczasowi uczniowie oraz uczniowie z Gimnazjum Nr [...]. Zdaniem skarżącego, pojęcie zmiany formy szkoły, prowadzącej do jej przekształcenia należy interpretować w kontekście elementów aktu założycielskiego szkoły wymienionych w art. 58 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Akt założycielski powinien określać typ, nazwę i siedzibę szkoły. Uchwała nr VII/290/99 z dnia 29 III 1999r. była aktem założycielskim Gimnazjum Nr [...] i wskazywała siedzibę szkoły przy ul. B., zaskarżona uchwała zmieniła siedzibę na ul. R. Tak więc, nastąpiło przekształcenie Gimnazjum Nr [...] w rozumieniu art. 59 ust. 6 tej ustawy, a zatem należało zastosować procedury przewidziane w art. 59 i art. 58, gdyż w istocie powstało nowe gimnazjum z połączenia Gimnazjów Nr [...] i Nr [...]. Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada nie zajmowała się zawiadomieniem podmiotów wymienionych w art. 59 ust. 1, co do zamiaru przekształcenia Gimnazjum Nr [...]. Zawiadomienie dot. tylko rodziców tych szkół, co do których planowana była likwidacja, czyli szkół wchodzących w skład danego Zespołu Szkół nr [...]. Nie zostało też wydane postanowienie przez Kuratora Oświaty dot. opinii o przekształceniu Gimnazjum Nr [...], Postanowienie kuratora z dnia [...]r. dotyczy tylko zamiaru likwidacji szkół wchodzących w skład Zespołu Szkół Nr [...] Odnosząc się do zarzutu w pkt 2, skarżący zauważył, że wskazana podstawa prawna uchwały dotyczy likwidacji szkoły. Tymczasem inny charakter ma § 8 tej uchwały odnoszący się do obwodów szkolnych. Kompetencje do podejmowania uchwał w takich sprawa zawiera art. 17 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, zaś uchwała w sprawie obwodów podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Nie został też spełniony inny wymóg określony w art. 17 ust. 6 tej ustawy – uzyskanie pozytywnej opinii kuratora oświaty. Ponadto Rada winna była w treści podejmowanych uchwał zawrzeć informację o zmienianych przepisach i o zakresie zmian w nich dokonywanych oraz powołać pełną prawidłową podstawę albo podjąć odrębną uchwałę o wprowadzeniu zmiany w dotychczasowych uchwałach w sprawie granic obwodów szkolnych tj. uchwały Nr II/W/77/99 Rady Miasta Szczecina z dnia 09 III 1999r. ze zm. oraz uchwały Nr II/W/76/99 Rady Miasta Szczecina z dnia 09 III 1999r. Skarżący podniósł też, że zgodnie z art. 59 ust. 3 ustawy o systemie oświaty – dokumentację zlikwidowanej szkoły przekazuje się organowi prowadzącemu szkołę, z wyjątkiem dokumentacji przebiegu nauczania, którą przekazuje się organowi sprawującemu nadzór pedagogiczny. Tymczasem mocą § 9 ust. 2 zaskarżonej uchwały uchwałę po zlikwidowanych szkołach przejął Zespół Szkół Ogólnokształcących Nr [...] w S.. Naruszony został również art. 17 ust. 2 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, bowiem obwód Gimnazjum Nr [...] obejmuje oprócz obszaru Osiedla [...] również obszary położone w dużej odległości od tego osiedla (dzielnice G. oraz P.). W wyniku zmiany siedziby szkoły odległość do niej z tych osiedli jeszcze się zwiększy w stosunku do poprzedniej lokalizacji przy ul. B. ( z G. wynosi ona ok. [...] km, z P. ok. [...] km). Odległości te przekraczają [...] km określone jako standardowe odległości drogi z miejsca zamieszkania dziecka do szkoły w art. 17 ust. 2 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Zaskarżona uchwała została podjęta także z naruszeniem art. 1 pkt 10 ustawy o systemie oświaty, bowiem połączenie Gimnazjów Nr [...] i Nr [...] doprowadziło do zwiększenia liczby uczniów w jednej szkole. Uczniowie ci są w trudnym wieku pod względem wychowawczym i z tego powodu trudniej będzie utrzymać porządek. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...]r. sygn.akt II SA/Sz 9/08 – oddalił skargę J. J. na uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia 26 kwietnia 2007r., Nr VIII/260/07. Sąd przyjął, że skarżący nie posiada legitymacji materialnej do wniesienia skargi. Na skutek skargi kasacyjnej, wniesionej przez skarżącego J. J., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...]r., sygn.akt I OSK 739/08, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku stwierdził m.in., że "skoro dziecko skarżącego uczęszcza do Gimnazjum Nr [...] w S., które według zaskarżonej uchwały ma być włączone do Zespołu Szkół Ogólnokształcących Nr [...] w S. przy ul. R., a wyżej przytoczone przepisy ustawy o systemie oświaty nakładają na rodziców dzieci podlegających obowiązkowi szkolnemu określone obowiązki, należy przyjąć, że skarżący legitymuje się interesem prawnym z zaskarżeniu przedmiotowej uchwały w powyższym zakresie". Sąd wskazał też, że "rozpoznając ponownie sprawę WSA winien mieć na względzie to, co powiedziano wyżej odnośnie meritum, a ponadto także to, że interes prawny o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi być nie tylko konkretny ale także realny, tak jak to podkreślił NSA w wyroku ., sygn.akt II SA 2637/02 – (LEX nr 80699)". Na rozprawie w dniu [...]r. pełnomocnik skarżącego zmienił wniosek zawarty w skardze i wniósł o stwierdzenie, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, bowiem od jej podjęcia upłynął rok. Wojewódzki Sąd Administracyjny po ponownym rozpatrzeniu sprawy, z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej P.p.s.a. – sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. Z kolei przepis § 2 tego artykułu stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (§ 5 pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zaskarżona uchwała Nr VIII/260/07 Rady Miasta Szczecin z dnia 26 kwietnia 2007r. była przedmiotem kontroli przez tutejszy Sąd i Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 4 września 2008r. w sprawie IOSK 739/08 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...]r. i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wyrok kasacyjny Sądu II instancji powoduje określone konsekwencje dla dalszego postępowania w konkretnej sprawie. Zgodnie z art. 190 P.p.s.a. – Sąd, któremu sprawa została przekazana, jest związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny – jak wynika to z uzasadnienia wyroku – uznał, że skarżący legitymuje się interesem prawnym w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, a źródłem tego interesu są przepisy art. 15 ust. 2 i art. 18 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) – dalej u.o.s.o. Sąd ten wskazał również, że interes prawny, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) musi być nie tylko konkretny, ale także realny. Ponownie rozpatrując sprawę ze skargi J. J., Sąd I instancji w pierwszej kolejności miał na względzie to, że podmiot wnoszący skargę do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi mieć w złożeniu takiej skargi nie tylko interes prawny (którego istnienie w niniejszej sprawie przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...]r.), lecz nadto ów interes prawny lub uprawnienie winny być naruszone taką uchwałą. Sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem porządku prawnego. W przekonaniu Sądu, ocena skargi poprzedzona być musi stwierdzeniem, że zaskarżona uchwała z jednej strony ma bardzo złożony charakter, ponieważ dotyczy różnych kwestii z zakresu zarządzania szkołami takich jak : likwidacja szkoły, likwidacja zespołu szkół, utworzenie zespołu szkół, zmiany siedziby szkoły, zmiany obwodów, a z drugiej strony te różne materialno - prawne instytucje prawa oświatowego określa w sposób nie zawsze odpowiadający rzeczywistemu rozstrzygnięciu. Przechodząc do analizy zaskarżonej uchwały z punktu widzenia zarzutów i twierdzeń skargi stwierdzić trzeba, że skarga jest zasadna, chociaż nie wszystkie zarzuty są trafne. W ocenie Sądu z faktu, że dziecko skarżącego uczęszcza do Gimnazjum Nr [...] wynika interes prawny skarżącego, który wywodzi się m.in. z naruszenia przepisów ustawy o systemie oświaty zaskarżoną uchwałą w części dotyczącej Gimnazjum Nr [...] w zakresie zmiany siedziby tej szkoły i włączenia do Zespołu Szkół Ogólnokształcących Nr [...] w S.. Jednym z argumentów skargi jest zarzut, że z chwilą zmiany siedziby Gimnazjum Nr [...] nastąpiła zmiana sieci szkół i obwodu tego gimnazjum. Analiza przepisów ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty prowadzi do wniosku, że argumentacja ta jest zasadna. W ustawie tej brak jest regulacji prawnych dotyczących zmiany siedziby szkoły publicznej. Problematykę dotyczącą siedziby szkoły publicznej regulują przepisy dotyczące aktu założycielskiego szkoły publicznej oraz sieci szkół publicznych. W art. 58 tej ustawy przewidziano, że szkołę lub placówkę publiczną zakłada się na podstawie aktu założycielskiego, który określa jej typ, nazwę i siedzibę (ust. 1). Akt założycielski szkoły publicznej, w której realizowany jest obowiązek szkolny, oprócz danych wymienionych w ust. 1, określa także jej zasięg terytorialny (obwód), w szczególności nazwy miejscowości (w miastach nazwy ulic lub ich części) należących do jej obwodu, a w przypadku szkoły podstawowej także podporządkowane jej organizacyjne szkoły filialne (ust. 2). Organ lub osoba, o których mowa w art. 5 ust. 2, zakładająca szkołę lub placówkę podpisuje akt założycielski oraz nadaje pierwszy statut (ust. 6). Przepis art. 58 ust. 7 u.o.s.o. stanowi, że akt założycielski i statut szkoły lub placówki publicznej przesyła się właściwemu kuratorowi oświaty oraz innym organom właściwym do sprawowania nadzoru pedagogicznego nad szkołą lub placówką. Odnośnie sieci publicznych szkół przepisy art. 17 ust. 4 u.o.s.o. stanowią, że rada gminy ustala plan sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjów prowadzonych przez gminę, a także określa granice obwodów publicznych szkół podstawowych i gimnazjów mających siedzibę na obszarze gminy z zastrzeżeniem art. 58 ust. 2. Uchwała rady gminy podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Przepisy ustawy o systemie oświaty nakładają na radę gminy obowiązek ustalenia sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjów w taki sposób, aby umożliwiała ona dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego. Obowiązek ten obejmuje lokowanie siedzib szkół podstawowych i gimnazjów w taki sposób, aby droga dziecka z domu do szkoły nie przekraczała odległości określonych w przepisach art. 17 ust. 2 ustawy, a w razie niemożności zapewnienia wskazanych odległości, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu lub zwrotu kosztów przejazdu środkami komunikacji publicznej. Badaniem zgodności planu sieci szkół publicznych z przepisami art. 17 ust. 1 – 5 ustawy zajmuje się kurator oświaty, którego pozytywna opinia jest warunkiem do ustalenia planu sieci szkół publicznych. Uwzględniając powyższe przepisy, Sąd uznał, że wprawdzie ustawa o systemie oświaty nie reguluje wprost zmiany siedziby szkoły, nie oznacza to jednak, iż organ prowadzący szkołę może postąpić w sposób dowolny. W ocenie Sądu, w świetle przytoczonych przepisów zmiana siedziby szkoły powiązana jest integralnie ze zmianą sieci szkół, o której stanowi art. 17 u.o.s.o. Taki tryb postępowania w sytuacji zmiany siedziby szkoły publicznej pozwala kuratorowi oświaty na sprawowanie nadzoru nad publicznymi szkołami, w tym ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkół, placówek i nauczycieli (art. 31 pkt 1), art. 33 ust. 1 pkt 1 u.o.s.o), współdziałanie z organami jednostek samorządu terytorialnego w tworzeniu i realizowaniu lokalnej polityki oświatowej, zgodnej z polityką oświatową państwa (art. 31 pkt 6). Innymi słowy rzecz ujmując, uchwała rady gminy w sprawie zmiany aktu założycielskiego szkoły publicznej w zakresie dotyczącym zmiany siedziby szkoły, winna być konsekwencją zmiany sieci publicznych szkół zaopiniowanej pozytywnie przez kuratora oświaty i mającej swój wyraz w podjętej uchwale przez radę gminy. Wskazane akty powinny być ze sobą spójne, gdyż ma to wpływ na kontrolę spełniania obowiązku szkolnego, a także dostępności do szkół. Taka sytuacja nie zaistniała w niniejszej sprawie, bowiem uchwała Rady Miejskiej w Szczecinie w §§ 7 i 8 dotyczących zmiany siedziby Gimnazjum Nr 1[...], zmiany aktu założycielskiego tej szkoły, zmiany obwodu i włączenia do Zespołu Szkół Ogólnokształcących Nr [...], nie zostały poprzedzone zmianą uchwały Rady Miejskiej w Szczecinie Nr II/W/77/99 z dnia 9 marca 1999r. w sprawie sieci publicznych gimnazjum w S. prowadzonych przez Miasto S., zatem uchwała w tej części podjęta z rażącym naruszeniem prawa. Zgodność z prawem (obwodów i sieci szkół) ma istotne znaczenie z punktu widzenia interesów rodziców uczniów uczęszczających do szkoły, której siedziba zostaje zmieniona. Z jednej bowiem strony ustawa o systemie oświaty nakłada na rodziców dziecka podlegającego obowiązkowi szkolnemu obowiązki wymienione w art. 18 tej ustawy, ale z drugiej strony daje rodzicom uprawnienie do oczekiwania, że ta realizacja nie będzie nadmiernie uciążliwa, co wyraża się w ustawowo określonych granic drogi do szkoły (art. 17 ust. 2) i maksymalnej liczby uczniów uczęszczających do poszczególnych oddziałów. Dlatego, jeśli zmianie siedziby szkoły nie towarzyszy zmiana uchwały o sieci szkół, to taka uchwała w przedmiocie zmiany siedziby szkoły, jest w takim stanie faktycznym podjęta z naruszeniem prawa, a przez co narusza uprawnienia skarżącego jako rodzica dziecka uczęszczającego do szkoły (Gimnazjum Nr [...]). Trzeba również mieć na uwadze, że z regulacji prawnej zawartej w art. 59 ust. 1 i 2 u.o.s.o. wynika, że proces likwidacji szkoły następuje w dwóch etapach. Procedura prawna likwidacji szkoły publicznej w każdym wypadku musi rozpocząć się od podjęcia przez radę gminy (miasta) uchwały w sprawie zamiaru likwidacji szkoły (tzw. uchwała intencyjna). Jest to pierwszy etap zamiaru likwidacji placówki. W nawiązaniu do podjętej przez właściwą radę uchwały w sprawie zamiaru likwidacji szkoły, organ prowadzący szkołę ma obowiązek, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, powiadomić o zamiarze i przyczynach likwidacji szkoły rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Wbrew zarzutom skargi, powyższy tryb, przy likwidacji szkół wymienionych w § 1 – 4 zaskarżonej uchwały został zachowany. Wprawdzie ma rację skarżący, że część spotkań z rodzicami uczniów likwidowanych szkół odbyła się przed podjęciem uchwały intencyjnej, co jest uchybieniem, lecz nie mającym wpływu na ocenę zgodności z prawem tej części zaskarżonej uchwały. Trafny jest natomiast zarzut skarżącego, że § 9 ust. 2 zaskarżonej uchwały został podjęty z naruszeniem art. 59 ust. 3 u.o.s.o. Zgodnie z art. 59 ust. 3 u.o.s.o. dokumentację zlikwidowanej szkoły publicznej przekazuje się organowi prowadzącemu szkołę, z wyjątkiem dokumentacji przebiegu nauczania, którą przekazuje się organowi sprawującemu nadzór pedagogiczny, w terminie jednego miesiąca od dnia zakończenia likwidacji. Przekazanie zatem dokumentacji po zlikwidowanych szkołach wymienionych w §§ 1 – 4 do archiwum Zespołu Szkół Ogólnokształcących Nr [...] w S., jest niezgodne z art. 59 ust. 3 u.o.s.o. Z naruszeniem prawa rada podjęła również uchwałę w § 6, w którym postanowiła zmienić nazwę Zespołu Szkół Nr [...] przy ul. R. na Zespół Szkół Ogólnokształcących Nr [...] w S. przy ul. R.. Tymczasem z treści § 1 do § 5 i § 12 wynika, że w istocie rada rozwiązała Zespół Szkół Nr [...] i utworzyła nowy Zespół Szkół Ogólnokształcących Nr [...] obejmujący : Gimnazjum Nr [...],[...] Liceum Ogólnokształcące i internat, czyniąc to z naruszeniem art. 62 ust. 1 i 3 oraz art. 58 u.o.s.o. Zgodnie z art. 62 ust. 1 tej ustawy – zespół szkół to jednostka organizacyjna jednostki samorządu terytorialnego powstała z połączenia szkół lub placówek różnych typów. Organ prowadzący szkoły różnych typów może je połączyć w zespół. Utworzenie zespołu następuje w trybie art. 58 u.o.s.o., z tym, że akt założycielski wymaga zaopiniowania przez rady pedagogiczne szkół łączonych w zespół (art. 62 ust. 3 ustawy). Akt założycielski Zespołu winien zawierać : informacje jakie typy szkół, placówek łączy się w zespół, nazwę zespołu i siedzibę zespołu. Ponadto utworzenie zespołu szkół wymaga rocznego wyprzedzenia (art. 62 ust. 3 w zw. z art. 58 u.o.s.o.). Stosownie do art. 62 ust. 5 u.o.s.o. – organ prowadzący zespół szkół lub placówek ..., może rozwiązać zespół za zgodą kuratora oświaty. Z przedłożonych przez organ dokumentów nie wynika, że powyższy tryb nie został zachowany, a zatem w tej części zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. Reasumując, skoro - jak to już zostało podniesione skarżący wykazał posiadanie legitymacji do wniesienia skargi, a jednocześnie zostało wykazane, że przepisy zaskarżonej uchwały obiektywnie naruszają przepisy ustawy o systemie oświaty i jednocześnie w zakresie wyżej wskazanym naruszają interes prawny skarżącego jako rodzica ucznia szkoły której siedzibę przeniesiono i którą włączono do zespołu szkół bez zachowania właściwego trybu, zatem skarga jako zasadna podlega uwzględnieniu. Przedstawione wyżej naruszenia prawa spowodowane postanowieniami zaskarżonej uchwały nie mogły być objęte rozstrzygnięciem stwierdzającym ich nieważności, ponieważ uchwała ta nie jest aktem prawa miejscowego, a od jej podjęcia do dnia wyrokowania przez Sąd upłynął rok. Dlatego zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Takim szczególnym przepisem znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie jest art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1 a istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności, Sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem (art. 94 ust. 2 tej ustawy). Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania wydano na podstawie art. 200 P.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).