II OSK 885/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie sędzia NSA Krystyna Borkowska (spr.) sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 764/08 w sprawie ze skargi Z. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 12 lutego 2009 roku, sygn. akt II SA/Rz 764/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] września 2008 r. nr [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania od decyzji Wójta Gminy Dzikowiec z dnia [...]lipca 2008 r. nr [...] ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizacje przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw na działce nr [...] położnej w obrębie W. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Wójt Gminy Dzikowiec na wniosek T. i E. T. ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizacje przedmiotowego przedsięwzięcia. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Z. P., podnosząc, że raport o oddziaływaniu na środowisko jest dokumentem prywatnym i nie może stanowić podstawy wydania decyzji. Raport ten zawiera nieprawdziwe dane, ponieważ stwierdza, że negatywne oddziaływanie na środowisko wystąpi jedynie na etapie budowy stacji paliw. Podała, że mieszka na nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością na której ma powstać stacja paliw i że przedmiotowa inwestycja jest zagrożeniem dla sąsiednich nieruchomości, gdyż przy jej realizacji nie zostaną zachowane normy branżowe. Postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu stwierdziło niedopuszczalność powyższego odwołania. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ odwoławczy podał, iż Z. P. nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, ponieważ nie jest stroną w sprawie. Z ewidencji gruntów wynika, że współwłaścicielami działki o nr ewidencyjnym [...] są K. i A. P., zaś Z. P. nie ma tytułu prawnego do nieruchomości na której zamieszkuje. Odwołująca nie przedstawiła też pełnomocnictwa udzielonego przez stronę lub strony postępowania toczącego się przed organem I instancji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła Z. P. podnosząc, że jej rodzice od dawna nie żyją i ona mieszka na działce sąsiadującej z działką nr [...]. Stwierdziła także, iż nie zgadza się z zawartym w raporcie stwierdzeniem, że stacja paliw nie będzie ujemnie oddziaływać na środowisko i zdrowie ludzi. Sprzeciwiła się umiejscowieniu inwestycji tak blisko jej zabudowań. Do skargi dołączone zostały odpisy aktów zgonu K. P. i A. P. oraz poświadczenie zameldowania Z. P. pod adresem W 31. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia [...] lutego 2009 r. uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podniósł, że w niniejszej sprawie niesporna jest okoliczność, iż Z. P. nie brała udziału w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji. Ta kwestia jednak nie decyduje o legitymacji strony do wniesienia odwołania. Wskazał, że w pierwszej fazie postępowania organ odwoławczy bada odwołanie pod względem formalnym, tj. czy zostało wniesione w ustawowym terminie określonym przez art. 129 § 2 Kpa i czy jest dopuszczalne. O niedopuszczalności odwołania decydują przesłanki przedmiotowe, bądź podmiotowe. Do przedmiotowych zalicza się: brak przedmiotu zaskarżenia, niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji, ostateczny charakter decyzji, zaś do podmiotowych: brak zdolności do czynności prawnych odwołującego. Zdaniem Sądu powyższe rozważania nie odnoszą się do przedmiotowej sprawy, w której Z. P. wniosła odwołanie od decyzji nieostatecznej i stwierdziła w nim, iż decyzja Wójta Gminy D. z dnia [...] lipca 2008 r. narusza jej interes prawny. Sąd podniósł, że zgodnie z orzecznictwem oraz literaturą, legitymację do wniesienia odwołania ma także podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu, jeżeli twierdzi, że decyzja organu I instancji dotyczy jego interesu prawnego. W takiej sytuacji organ w fazie rozpoznawczej powinien sprawdzić czy odwołujący się posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 Kpa, a jeżeli nie to wówczas, po rozpoznaniu odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 134 Kpa, polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie stanowi podstawy do orzekania o niedopuszczalności odwołania z tej przyczyny, że osoba wnosząca odwołanie nie ma legitymacji do jego wniesienia, ponieważ nie jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, zgodnie z art. 127 § 1 Kpa do wniesienia odwołania uprawniona jest tylko i wyłącznie strona postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa, czyli podmiot, który wykaże, że decyzja organu I instancji dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku prawnego. Organ wskazał, że prócz podmiotu podejmującego realizację przedsięwzięcia (T. i E. T.), przymiot strony w sprawach wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych posiadają podmioty mające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia. W niniejszej sprawie do stron postępowania zaliczeni zostali rodzice wnoszącej odwołanie tj. K. i A. P., jako właściciele działki o nr [...]. Tymczasem wnosząca odwołanie Z. P., która nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji, nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do przedmiotowej działki. Okoliczność, iż "zajmuje" tą nieruchomość w żaden sposób nie zmienia faktu, że żaden tytuł prawno-rzeczowym do niej jej nie przysługuje. W tym zakresie wiadomym jest także, iż postępowanie spadkowe po zmarłych K. i A. P. nie zostało przeprowadzone. Dlatego też w świetle powyższych uwag, zasadnym było uznanie, że pomimo posiadania przez Z. P. interesu faktycznego, bezsprzecznie, brak jest podstaw do uznania jej za stronę postępowania ze względu na brak interesu prawnego. Organ podkreślił, że ma prawo orzekać w formie postanowienia o niedopuszczalności odwołania gdy już wstępne postępowanie wskazuje, że osoba wnosząca odwołanie nie ma legitymacji do jego wniesienia, gdyż nie jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 134 Kpa. W myśl tego przepisu organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie z ukształtowanym w orzecznictwie oraz doktrynie podglądem, stwierdzenie niedopuszczalności odwołania możliwe jest w przyczyn przedmiotowych oraz podmiotowych. Przyczyny przedmiotowe to brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Natomiast do przyczyn podmiotowych zaliczone zostały przypadki złożenia odwołanie przez podmiot nie posiadający zdolności do czynności prawnych oraz brak legitymizacji do złożenia odwołania (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1661/06, wyrok NSA z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt IIOSK 316/08). Jednakże, aby można było stwierdzić niedopuszczalność odwołania w trybie art. 134 Kpa, brak interesu prawnego po stronie podmiotu wnoszącego odwołanie musi być oczywisty i w sposób nie budzący wątpliwości wynikać z tego odwołania. Jeżeli istniały jakiekolwiek kwestie, które wymagały wyjaśnienia przez organ, to był on zobowiązany do wszczęcia postępowania odwoławczego. Art. 134 Kpa nie może bowiem stanowić podstawy takiego rozstrzygnięcia. Zgodnie z poglądem wyrażonym uchwale siedmiu sędziów z dnia [...] lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98 objęcie "zakresem wstępnego badania przez organ odwoławczy interesu prawnego podmiotu odwołującego się oznacza w istocie badanie poza sformalizowanym postępowaniem odwoławczym materialnoprawnej legitymacji strony wnoszącej odwołanie, badanie w sposób wyłącznie gabinetowy i tylko na podstawie akt sprawy". Koncepcja tak mogłaby prowadzić do umożliwienia organowi prowadzenia "postępowania przed postępowaniem" w kwestii badania legitymacji strony wnoszącej odwołanie. Zatem w sytuacji, gdy w sprawie nie występuje oczywisty brak legitymacji, a dodatkowo w odwołaniu podmiot powołuje się na swój interes prawny, konieczne jest wszczęcie postępowania odwoławczego i przeprowadzenie dowodu mającego na celu wyjaśnienie tej kwestii. W przypadku późniejszego ustalenia, że odwołujący faktycznie nie posiadał interesu prawnego do złożenia odwołania organ winien umorzyć – jak słusznie zaznaczył Sąd I instancji – postępowanie w sprawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa. W przedmiotowej sprawie Z. P. we wniesionym przez siebie odwołaniu stwierdziła, że ma w sprawie interes prawny, gdyż jako córka zmarłych stron K. P. i A. P. jest ich następcą prawnym. Postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku wydawane przez sąd stosownie do brzmienia art. 669 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) ma charakter wyłącznie deklaratoryjny. Oznacza to, że wydanie takie postanowienie nie kreuje nowych praw lub obowiązków, a jedynie potwierdza istniejący już stan prawny. Zatem Z. P. jako dziedzicząca z mocy ustawy mogłaby zostać uznana za następcę prawnego małżonków K. i A. P.. Już tylko przedstawione powyżej fakty nie pozwalają jednoznacznie – bez przeprowadzenia dodatkowych dowodów – stwierdzić, że Z. P. nie posiada legitymacji do wniesienia odwołania w sprawie. Zatem organ odwoławczy zobowiązany był wszcząć postępowanie w niniejszej sprawie i po zbadaniu wyżej przedstawionej kwestii, zająć stosowane stanowisko. W przypadku zaś uznania, ze skarżącej nie przysługują prawa strony w sprawie, umorzyć postępowanie w trybie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.