II GSK 752/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Tadeusz Cysek (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Bosakirska Protokolant Sylwia Kizińska po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P.-L. M. M. i W. Spółki jawnej we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1922/07 w sprawie ze skargi P.-L. M. M. i W. Spółki jawnej we W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w przedmiocie unieruchomienia apteki oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1922/07 po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.-L. M. M. i W. Spółka jawna we W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego – uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził zwrot kosztów na rzecz skarżącej spółki. Sąd orzekał w oparciu o następujący stan faktyczny w sprawie. [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w B., po przeprowadzeniu kontroli i stwierdzeniu nieobecności właściwego farmaceuty, a jedynie obecności technika farmaceutycznego, decyzją z dnia 20 czerwca 2007 r., znak: [...] nakazał unieruchomienie apteki ogólnodostępnej "A.K." i zakazał obrotu produktami leczniczymi i wyrobami medycznymi do czasu ustania przyczyn unieruchomienia, tj. spowodowania w aptece stałej obecności farmaceuty w rozumieniu ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz. U. z 2003 r. Nr 9, poz. 108 ze zm.). Postanowieniem z dnia 21 czerwca 2007 r. organ nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Skarżąca spółka pismem z dnia 25 czerwca 2007 r. wniosła zażalenie na postanowienie z dnia 21 czerwca 2007 r., zaś pismem z dnia 2 lipca 2007 r. – odwołanie od decyzji z dnia 20 czerwca 2007 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., po rozpatrzeniu odwołania od decyzji z dnia 20 czerwca 2007 r. oraz zażalenia na postanowienie z dnia 21 czerwca 2007 r., "umorzył postępowanie odwoławcze". Organ II Instancji uznał, że zachodzą okoliczności uzasadniające umorzenie postępowań wszczętych na skutek wniesienia przez stronę środków odwoławczych (tj. zażalenia i odwołania). Organ podał, że w aktach sprawy znajduje się decyzja Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 22 czerwca 2007 r., mocą której organ uchylił swoją decyzję z dnia 20 czerwca 2007 r. nakazującą zamknięcie apteki. W związku z tym organ odwoławczy stwierdził, że uchylenie przez organ I instancji decyzji z dnia 20 czerwca 2007 r. spowodowało, że ustały przyczyny, dla których strona wniosła oba środki odwoławcze w sprawie. A zatem oba postępowania odwoławcze prowadzone na skutek zażalenia i odwołania stały się bezprzedmiotowe. Rozpatrując wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co stało się podstawą do jej uchylenia. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a., wynika, że organ administracji publicznej załatwia sprawę poprzez wydanie decyzji, chyba że przepisy stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończący postępowanie w sprawie. Postanowienia wydawane są przez organ administracji w toku postępowania i dotyczą poszczególnych kwestii wynikających z jego toku, nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Od każdej decyzji nieostatecznej służy stronie odwołanie bądź wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaś zażalenie jest środkiem prawnym przysługującym na postanowienia, poza wyjątkowym rozwiązaniem wynikającym z art. 37 k.p.a. Sąd I instancji stwierdził, że z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego należy wyprowadzić wniosek, że odwołanie od decyzji należy rozpoznawać w drodze decyzji, zaś zażalenie w drodze postanowienia. Zdaniem Sądu, nie jest więc możliwe rozpoznanie zarówno odwołania od decyzji, jak i zażalenia na postanowienie jednym aktem. Organ administracji publicznej powinien był wydać w sprawie dwa odrębne rozstrzygnięcia. Z uwagi na to, że naruszenie przepisów postępowania stało się podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji, Sąd odstąpił od merytorycznego badania trafności rozstrzygnięcia objętego zaskarżoną decyzją. P.-L. M. M. i W. Spółka jawna w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku zaskarżyła go w części, w jakiej Sąd I instancji nie uchylił: - decyzji Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 20 czerwca 2007 r.; - postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 21 czerwca 2007 r.; - postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego, wydanego ustnie podczas kontroli apteki, o zabezpieczeniu unieruchomienia apteki poprzez zamknięcie i opieczętowanie drzwi wejściowych przeznaczonych dla klientów; - decyzji Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 22 czerwca 2007 r. w części dotyczącej uzasadnienia tej decyzji. Skarżąca spółka wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz o: - przekazanie sprawy uchylenia decyzji organu I instancji oraz wszystkich rozstrzygnięć tego organu będących w obrocie prawnym wydanych w toku postępowania administracyjnego związanych z tą decyzją do ponownego rozpoznania przez WSA, - ewentualnie o zmianę wyroku WSA i wydanie wyroku uchylającego decyzją I instancji z dnia 20 czerwca 2007 r., - o zmianę wyroku WSA i uchylenie w całości lub w części dotyczącej uzasadnienia decyzji organu I instancji z dnia 22 czerwca 2007 r. uchylającej decyzję z dnia 20 czerwca 2007 r.; - o zmianę wyroku WSA i uchylenie postanowienia ustnego organu I instancji z dnia 20 czerwca 2007 r. o zabezpieczeniu wykonania decyzji o unieruchomieniu apteki. Skarżąca spółka na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: - art. 92 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2004 r. Nr 53, poz. 533 ze zm.), dalej: Prawo farmaceutyczne, przez niezastosowanie tego przepisu, z którego wynika, że słowo "powinien" użyte w przepisie nie oznacza bezwzględnego wymogu ciągłego przebywania farmaceuty zwanego kierownikiem apteki w godzinach jej otwarcia. Nieobecność kierownika apteki w godzinach jej otwarcia nie mogła zostać zakwalifikowana jako bezpośrednie zagrożenie zdrowia lub życia i dlatego zdaniem strony taka sytuacja nie mogła stanowić podstawy do unieruchomienia apteki; - art. 88 ust. 1 Prawa farmaceutycznego w ten sposób, że w aptece był farmaceuta ustanowiony jej kierownikiem, który w chwili wydania nakazu unieruchomienia przebywał na zwolnienie lekarskim. W ocenie strony, sytuacji takiej nie można zakwalifikować jako nieustanowienia kierownika apteki ani spowodowania zagrożenia bezpośredniego czyjegokolwiek zdrowia; - art. 90 Prawa farmaceutycznego poprzez niezastosowanie tego przepisu w ten sposób, że w aptece w chwili wydania decyzji nakazującej jej unieruchomienie towar wydawał zatrudniony technik z wymaganym 2-letnim stażem. Zatem czynności przez niego wykonywane były w pełni legalne i nie przekraczały zakresu jego kompetencji; - art. 91 ust. 1 Prawa farmaceutycznego poprzez nieuwzględnienie przez Sąd, iż w chwili wydania decyzji unieruchamiającej aptekę przebywał w niej technik i dokonywał tylko tych czynności, do których był uprawniony; - art. 96 ust. 4 Prawa farmaceutycznego poprzez nieuwzględnienie, że technik farmaceutyczny dokonujący czynności fachowych stanowi gwarancję tego, że osoby korzystając z usług apteki nie zostaną narażone na utratę życia lub zdrowia; - § 11 ust 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 października 2002 r. w sprawie podstawowych warunków prowadzenia apteki poprzez niezastosowanie w ten sposób, że od dnia kiedy kierownik apteki przebywał na zwolnieniu lekarskim, tj. od dnia 14 czerwca 2007 r. do dnia 20 czerwca 2007 r., tj. dnia kontroli, upłynęło 6 dni, a więc nie było obowiązku ustanowionego w tym przepisie na zgłoszenie organom inspekcji powołania zastępcy kierownika apteki; - art. 120 ust. 1 pkt 1 Prawa farmaceutycznego poprzez niezastosowanie w ten sposób, że nawet jeśli nieobecność w aptece kierownika lub jego zastępcy została uznana za uchybienie, to mogło ono jedynie stanowić podstawę wydania nakazu jego usunięcia na podstawie powołanego przepisu, - art. 120 ust. 2 Prawa farmaceutycznego poprzez niezastosowanie w ten sposób, że nieobecność w aptece kierownika lub jego zastępcy została uznana za uchybienie mogące stwarzać bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia, podczas gdy w aktach sprawy brak jest dowodów, że takie zagrożenie wystąpiło oraz że istnieje związek przyczynowy pomiędzy nieobecnością kierownika apteki lub jego zastępcy a takim zagrożeniem; - art. 150 § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) w związku z art. 120 ust. 3 Prawa farmaceutycznego poprzez niezastosowanie, w ten sposób, że organ inspekcji farmaceutycznej nie uprawdopodobnił, że w aptece wystąpił stan bezpośredniego zagrożenia dla zdrowia lub życia, co uzasadniałoby polecenie unieruchomienia apteki. Stwierdzenie, że brak w aptece farmaceuty w rozumieniu ustawy o izbach aptekarskich może stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia nie jest w ocenie strony wystarczające. Na podstawie art. 174 ust. 2 p.p.s.a. skarżąca spółka podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj.: - art. 134 § 1 p.p.s.a. w ten sposób, że WSA naruszył obowiązek rozstrzygania w granicach danej sprawy, a więc także w stosunku do aktów administracyjnych organu I instancji, które wydane zostały z naruszeniem prawa; - art. 135 p.p.s.a. poprzez nieusunięcie przez WSA naruszeń prawa przez wszystkie akty prawne wydane przez organ I instancji; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. przez to, że WSA nie uchylił decyzji i aktów prawnych organów obu instancji, pomimo że zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z przepisami postępowania, tj. art. 6, art. 10 § 1, art. 7, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 k.p.a. oraz art. 150 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, albowiem zaskarżony wyrok, pomimo niedostatków jego uzasadnienia, odpowiada prawu. Sąd I instancji trafnie wyeliminował z obrotu prawnego objętą skargą decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...], którą "umorzono postępowanie odwoławcze", po rozstrzygnięciu odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w B. z dnia 20 czerwca 2007 r. nakazującej unieruchomienie apteki ogólnodostępnej o nazwie "A.K.", położonej we W., ale także zażalenia na postanowienie wymienionego już organu z dnia 21 czerwca 2007 r. w sprawie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności jego decyzji z dnia 20 czerwca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. eliminując z obrotu prawnego objętą skargą decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. – skupił się na podniesieniu tylko jednego rodzaju wadliwości związanej z kontrolowanym rozstrzygnięciem zapadłym w drugiej instancji. Spostrzeżenie Sądu I instancji, iż Główny Inspektor Farmaceutyczny wydając w wyniku rozpoznania zarówno odwołania, jak i zażalenia jedno orzeczenie "o umorzeniu postępowania odwoławczego" przeoczył, iż te środki zaskarżenia są odmienne w swej konstrukcji i zadaniach, a w konsekwencji nie można utożsamiać charakteru łączącego się z ich rozpoznawaniem postępowania ani też w konsekwencji orzekać w drugiej instancji łącznie co do tych dwu środków zaskarżenia poprzez wydanie jednego rozstrzygnięcia "o umorzeniu postępowania odwoławczego" jest trafne. Takie bowiem rozstrzygnięcie w swym techniczno-prawnym wyrazie, którego znaczenia nie mógł pominąć Główny Inspektor Farmaceutyczny, odnosi się w istocie do załatwienia wniesionego odwołania ("umarza postępowanie odwoławcze"). Co do zasady zgodzić się też trzeba, że orzekanie przez organ II instancji co do wniesionego w sprawie odwołania następować winno w drodze decyzji, a co do zażalenia na postanowienie – postanowieniem. Niezależnie od tych usterek objętej skargą w niniejszej sprawie decyzji, wypada jednak podnieść, że za jej uchyleniem przemawiały także inne aspekty. Przede wszystkim uwzględnić trzeba, że umorzenie postępowania odwoławczego w ujęciu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. winno być postrzegane w łączności z bezprzedmiotowością tego (czyli odwoławczego) postępowania, związaną w szczególności z cofnięciem przez stronę odwołania albo brakiem przymiotu strony podmiotu, który wniósł odwołanie (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, Wyd. III, s. 544). Żadna z tego rodzaju okoliczności na gruncie niniejszej sprawy nie zaistniała. Przy orzekaniu zaś o umorzeniu postępowania odwoławczego nie można powoływać się na bezprzedmiotowość postępowania w sprawie, w której orzekał organ I instancji. Tego rodzaju bezprzedmiotowość postępowania – jeżeli byłyby podstawy do jej przyjęcia – prowadzić winna do wydania przez organ odwoławczy innego typu rozstrzygnięcia – to jest przewidzianego w art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.– o uchyleniu decyzji zaskarżonej odwołaniem połączonego z umorzeniem postępowania pierwszej instancji. Nie sposób przy tym nie podnieść, iż umorzenie postępowania odwoławczego sprawia, iż w obrocie prawnym (bez dokonania jakiejkolwiek kontroli merytorycznej ze strony organu odwoławczego) pozostaje decyzja organu I instancji. Uwagi te należy brać pod uwagę także przy odpowiednim stosowaniu art. 138 k.p.a. z mocy art. 144 k.p.a. do postępowania zażaleniowego. W złożonym splocie okoliczności istotnych w niniejszej sprawie nie można też pominąć, że wydając objętą skargą decyzję, Główny Inspektor Farmaceutyczny kierował się uchyleniem decyzji zaskarżonej odwołaniem, tj. decyzji z dnia 20 czerwca 2007 r., inną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego – z dnia 22 czerwca 2007 r. - wydaną w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 154 k.p.a. Wprawdzie Główny Inspektor Farmaceutyczny decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. o nr [...] utrzymał w mocy wspomnianą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 22 czerwca 2007 r., ale Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1923/07 stwierdził nieważność tych decyzji, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 lutego 2009 r., sygn. akt II GSK 753/08 oddalając skargę kasacyjną – zaakceptował taką konieczność. Zauważyć wypada nadto, że stwierdzenie nieważności decyzji, stanowiące formę eliminacji decyzji administracyjnej z obrotu prawnego, wywołuje skutek ex tunc, tzn. od chwili wydania obarczonego kwalifikowaną wadliwością orzeczenia. W rezultacie za nieprawidłowe potraktować należy uwzględnienie przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego, jako decydującej przesłanki wydania orzeczenia w niniejszej sprawie, uchylenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w B. z dnia 20 czerwca 2007 r. w trybie art. 154 k.p.a., skoro tryb ten zastosowano z rażącym naruszeniem prawa, prowadzącym do nieważności wydanych w powołaniu na ten przepis decyzji. W świetle dotychczas podnoszonych uwag, obowiązkiem Głównego Inspektora Farmaceutycznego będzie ponowne orzeczenie w drugiej instancji, w związku ze złożonymi przez prowadzącego przedmiotową aptekę środkami zaskarżenia, z zachowaniem wymagań co do formy orzeczenia co do poszczególnych środków zaskarżenia, jak i mając na uwadze konieczność ustosunkowania się w pełni i szczegółowo do zgłoszonych w tych środkach zaskarżenia zarzutów. Główny Inspektor Farmaceutyczny zanalizuje zwłaszcza dokładnie czy zastosowanie przez organ I instancji tak drastycznego środka jak unieruchomienie apteki - w okolicznościach danej sprawy – było zgodne z art. 120 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 Prawa farmaceutycznego, mając na względzie, że w ust. 2 mowa jest o "bezpośrednim" zagrożeniu życia i zdrowia ludzi, które "mogły" spowodować naruszenia opisane w ust. 1 omawianego artykułu. Zważywszy, iż zasadą jest przestrzeganie pierwszeństwa weryfikacji orzeczeń administracyjnych na skardze administracyjnej, która wyprzedza kontrolę sądu administracyjnego - za przedwczesne uznać trzeba było przesądzanie obecnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym co do zasadności zarzutów sformułowanych przez stronę skarżącą odnośnie rozstrzygnięć podjętych przez organ I instancji. W tym zakresie wypowie się najpierw Główny Inspektor Farmaceutyczny, ustosunkowując się merytorycznie do przedstawionych mu środków zaskarżenia. Uwzględniając dokonane wyżej rozszerzenie argumentacji, nie było podstaw do podważenia wyroku Sądu I instancji, uchylającego przecież zaskarżoną przez stronę decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego, skoro orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., mimo niedoskonałości jego uzasadnienia, odpowiadało jednak prawu. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 8