II OSK 872/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del WSA Leszek Kamiński (spr.) Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. K. i E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Po 632/08 w sprawie ze skargi I. K. i E. K. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 18 lutego 2009 r., sygn. akt: II SA/Po 632/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny, zw. dalej WSA, w Poznaniu oddalił skargę I. i E. K. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu, zw. dalej Wielkopolskim WINB, z dnia [...] maja 2008 r., Nr [...], w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. W motywach wyroku Sąd powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zw. dalej PINB, w Koninie decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r., znak: [...] nakazał I. i E. K. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 136,2 m2, położonego na działkach Nr [...] i [...] przy ul. Łąkowej w Golinie. Następnie Wielkopolski WINB decyzją z dnia [...] lutego 2003 r., znak: [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wyrokiem z dnia 4 marca 2005 r., sygn. akt: II SA/Po 521/03 WSA w Poznaniu oddalił skargę I. i E. K. na ww. decyzję, a skarga kasacyjna inwestorów od powyższego wyroku została przez Naczelny Sąd Administracyjny oddalona wyrokiem z dnia 6 października 2006 r., sygn. akt: II OSK 1204/05. Po przeprowadzeniu kontroli obiektu budowlanego w dniu 1 grudnia 2006 r., PINB w Koninie stwierdził, że budynek objęty nakazem rozbiórki istnieje i jest użytkowany jako obora, w związku z czym, jako organ egzekucyjny, skierował do I. i E. K. upomnienia z dnia [...] grudnia 2006 r., znak: [...] oraz z dnia [...] lipca 2007 r., znak: [...] wzywające do wykonania obowiązku rozbiórki z pouczeniem, że w razie niewykonania obowiązku, po upływie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia zostanie wszczęte przeciwko zobowiązanym postępowanie egzekucyjne. W dniu [...] marca 2008 r. organ I instancji wystawił tytuł wykonawczy stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (na formularzu urzędowym TYT-3) o Nr [...]. PINB w Koninie postanowieniem z tej samej daty, znak: [...] na podstawie art. 119, art. 121 § 2, 4 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954, ze zm.) nałożył na zobowiązanych grzywnę w kwocie 78 724 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki. Jednocześnie wezwał inwestorów do wpłacenia grzywny w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia, pod rygorem ściągnięcia w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, oraz do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, tj. decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r., pod rygorem orzeczenia wykonania zastępczego, nakazanej rozbiórki obiektu. Wskazując na art. 121 § 5 powołanej ustawy organ wyjaśnił, iż wysokość grzywny w celu przymuszenia zobowiązanego do wykonania przymusowej rozbiórki obiektu, wynikającej z przepisów prawa budowlanego, stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych za każdy kwartał roku. Organ I instancji wskazał, iż wartość ta wynosi 2 890 zł i wyliczył wysokość grzywny na 78 724 zł., a nadto że w razie wykonania obowiązku, grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą zostać w uzasadnionych wypadkach zwrócone w całości lub w części, a grzywny w celu przymuszenia, które nie zostały uiszczone lub ściągnięte, w razie wykonania obowiązku podlegają umorzeniu. Do postanowienia załączono odpis tytułu wykonawczego. Na powyższe postanowienie zażalenie wnieśli zobowiązani, którzy nałożenie grzywny w wysokości 78 724 zł uznali za niesprawiedliwie i krzywdzące. Wielkopolski WINB postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 144 w zw. z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, zw. dalej k.p.a. (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.) w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W skardze wniesionej do WSA w Poznaniu, zaskarżonej decyzji zobowiązani zarzucili naruszenie art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a w przypadku możliwości wyboru takich środków - środki mniej uciążliwe dla zobowiązanego, podczas gdy w przedmiotowej sprawie organ egzekucyjny nie zastosował się do jego treści i nie rozważył możliwości zastosowania alternatywnej sankcji przewidzianej w tym przepisie, tj. wykonania zastępczego, W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. WSA w Poznaniu, wyrokiem z dnia 18 lutego 2009 r., oddalił skargę, uznając, że organy obydwu instancji przedstawiły argumentację odnoszącą się tak do spełnienia przesłanek prowadzenia egzekucji, jak i co do zastosowania (wyboru) środka egzekucyjnego i wysokości zastosowanej grzywny przymuszającej. WSA w Poznaniu stanął na stanowisku, iż zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego może z uwagi na zakres robót wykonawczych przy rozbiórce obiektu, spowodować większe obciążenie finansowe zobowiązanych, bowiem koszt wykonanej przez odpowiednią firmę budowlaną rozbiórki obiektu mógłby być znacznie wyższy od wysokości grzywny w celu przymuszenia. W ocenie Sądu I instancji, zastosowana grzywna mająca na celu skłonienie zobowiązanych do wykonania nakazu rozbiórki zmierza do bezpośredniego wyegzekwowania tego obowiązku. W odniesieniu do zarzutu zastosowania wobec zobowiązanych zbyt uciążliwego środka, Sąd Wojewódzki wyjaśnił, iż trafnie Wielkopolski WINB wskazał, iż grzywna w celu przymuszenia stwarza możliwość wykonania rozbiórki przez samych zobowiązanych, wykonanie zaś rozbiórki w drodze wykonania zastępczego przez wskazany przez organ egzekucyjny podmiot, nastąpiłoby przecież na koszt zobowiązanych. W przypadku wykonania zastępczego koszty, które obciążają zobowiązanego, nie podlegają zwrotowi. Zobowiązani mogą zaś uniknąć wyegzekwowania kwoty nałożonej grzywny przystępując do realizacji obowiązku rozbiórki, a to pozostawia im możliwość wyboru najtańszego rozwiązania oraz sposobu wykonania rozbiórki obiektu (samodzielnie lub poprzez wybraną firmę, z którą mogą negocjować cenę usługi). Ponadto nałożenie grzywny w celu przymuszenia nie stanowi takiej ingerencji w ich prawo własności, jaka miałby miejsce, gdyby wskazana przez organ egzekucyjny firma dokonywała rozbiórki obiektu, a skarżący musieliby znosić obecność osób trzecich i sprzętu budowlanego na swojej działce oraz podejmowane działania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na przesłankach z art. 173 i art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zw. dalej p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) wnieśli I. i E. K., zarzucając naruszenie: 1. art. 151 p.p.s.a. polegającego na uznaniu, iż zachodzą przesłanki określone w ww. przepisie skutkujące oddaleniem skargi, z jednoczesną obrazą; 2. art. 80 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, podczas gdy w przedmiotowej sprawie Sąd I Instancji, prowadząc postępowanie dowodowe, nie dostrzegł uchybień w działaniu Wielkopolskiego WINB jak i PINB w Koninie, polegającego na nieuwzględnieniu w przedmiotowej sprawie treści art. 7 k.p.a. w zw. z art. 7 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. tj. słusznego interesu obywatela, w odniesieniu do prowadzonego postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu podano, że WSA w Poznaniu nie uwzględnił w żadnej mierze treści zasady prawdy obiektywnej, a szczególnie uwzględnienia interesu jednostki nad interesem ogólnym pomimo istnienia w przedmiotowej sprawie przesłanek świadczących o możliwościach rozłożenia na raty przedmiotowej grzywny. Właśnie w oparciu o tę zasadę, w ocenie wnoszących skargę kasacyjną, w zestawieniu z przepisami administracyjnego postępowania egzekucyjnego istniała możliwość zredukowania orzeczonej grzywny do niższej kwoty. Wskazali, że okoliczności natury osobistej nie dają podstaw do realizacji tego zobowiązania, bowiem kwota wyliczona na podstawie obowiązującej procedury w tych sprawach znacznie przewyższa możliwości finansowe zobowiązanych, nie są oni w stanie jej zapłacić. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (ust. 1), a nadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (ust. 2). Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania stwierdzić trzeba, że są one chybione. Przede wszystkim nie jest właściwe, na uzasadnienie zarzutu naruszenia przez Sąd procedury, przytoczenie jako przepisów, którym Sąd miał uchybić art. 80 k.p.a. Sąd Wojewódzki, dokonując oceny legalności zaskarżonego aktu administracyjnego nie stosuje przepisów k.p.a., gdyż postępowanie przed sądami administracyjnymi regulowane jest wyłącznie przepisami p.p.s.a. Jeśli zatem strona zamierzała - jak w tym przypadku - postawić w podstawie kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd przepisów postępowania, to winna nie tylko wskazać konkretny przepis powołanej wyżej ustawy, który w jej ocenie został naruszony w zaskarżonym skargą kasacyjną orzeczeniu, ale przede wszystkim trafnie ten zarzut uzasadnić, wykazując jednocześnie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny dokonując kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem jego zgodności z prawem ocenia wprawdzie czy jest on zgodny z przepisami obowiązującego prawa, w tym z przepisami regulującymi postępowanie, w którym akt ten został wydany, ale przepisów tych w postępowaniu sądowoadministracyjnym, do kontroli legalności zaskarżonego aktu bezpośrednio nie stosuje. Kontroli tej Sąd dokonuje w ramach zakreślonych przepisami p.p.s.a. W tym miejscu należy wskazać, że przedmiotem kontroli Sądu Wojewódzkiego było postępowanie toczące się w oparciu o przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie zaś w oparciu o przepisy k.p.a. Art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zawiera wprawdzie odesłanie do przepisów k.p.a., lecz w ograniczonych przypadkach. Ustawodawca nakazuje zatem stosowanie przepisów k.p.a. w postępowaniu egzekucyjnym nie wprost, lecz odpowiednio, to jest z uwzględnieniem jego specyfiki polegającej przede wszystkim na przymusowym jego charakterze, a także szybkości i skuteczności wykonania określonych prawem obowiązków. Por. R. Hauser i A. Skoczylas, Odpowiednie stosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (System egzekucji administracyjnej, C.H. Beck 2004, s. 204 i nast.). Skoro zatem do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wprowadzono zasady ogólne i szczególne przepisy procesowe to one powinny być stosowane w pierwszej kolejności w postępowaniu egzekucyjnym. Posiłkowe zaś stosowanie przepisów k.p.a. możliwe jest wyłącznie w sytuacji, kiedy nie stoi to w sprzeczności z celami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2005 r. sygn. akt II FSK 157/05. Z powyższych względów nie można uznać za usprawiedliwiony zarzutu naruszenia art. 80 k.p.a., którego nie stosowały w postępowaniu ani organy, ani Sąd Wojewódzki,. Nie jest też usprawiedliwiony zarzut obrazy art. 151 p.p.s.a. Po pierwsze przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Jest to przepis ogólny (blankietowy) i ta jego właściwość sprawia, że na stronę skarżącą, chcącą powołać się na zarzut naruszenia tejże regulacji, nałożona została powinność powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy. Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1261/08. Po wtóre stwierdzić trzeba, że zarzut ten nie został w ogóle uzasadniony w skardze kasacyjnej, z tego też względu Naczelny Sąd Administracyjny nie ma podstaw do odniesienia się do tego zarzutu. Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.