II OSK 1036/09

Dnia 6 lipca 2010 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. Stowarzyszenia P. T. P. K. Ł. –G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 lutego 2009 roku sygn. akt II SA/Gd 906/08 w sprawie ze skargi E. Stowarzyszenia P. T. P. K. Ł. –G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] listopada 2005 roku nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną. Wójt Gminy Wejherowo decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. Nr [...], po rozpatrzeniu wniosku "[...]" Sp. z o.o. w Ł., ustalił warunki zabudowy dla lokalizacji celu publicznego: rozbudowa budynku sortowni wraz z ustaleniami drogi awaryjnej w Zakładzie Unieszkodliwiania Odpadów we wsi Ł. na działce nr ew. [...] w Gminie Wejherowo. Od powyższej decyzji E. Stowarzyszenia P. T. P. K. Ł. –G. odwołało się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, zarzucając organowi I instancji wydanie zaskarżonej decyzji przed rozpatrzeniem wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu Kolegium powołało się na treść art. 127 § 1 k.p.a. i wskazało, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w doktrynie, dominuje pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowi podstawę interesu prawnego i stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Organ II instancji przywołał treść art. 28 k.p.a., który definiuje pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym i wskazał, iż uprawnienia strony postępowania administracyjnego przysługują także organizacji społecznej, która wystąpiła z żądaniem (wnioskiem) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu i organ administracji publicznej wydał postanowienie o dopuszczeniu tej organizacji do udziału (art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a.). Kolegium wskazało, iż w przedmiotowym postępowaniu strona odwołująca się nie złożyła takiego wniosku. W aktach sprawy znajduje się jedynie jej pismo z dnia 29 grudnia 2004 r., zawierające uwagi, wnioski i protest strony odwołującej się przeciwko planowanej inwestycji, które zostało złożone w związku z podaniem do publicznej wiadomości informacji o możliwości składania skarg i wniosków w postępowaniu z zakresu ochrony środowiska prowadzonym z udziałem społeczeństwa (art. 31 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). Skarżące Stowarzyszenie w przedmiotowym piśmie zawarło kwestie związane z brakiem planu miejscowego, zastrzeżenia i uwagi dotyczące wniosku inwestora, ze wskazaniem możliwości pogorszenia stanu środowiska, wzrostu ruchu i hałasu, zanieczyszczenia powietrza, wzrostu zagrożenia bakteriologicznego. Stowarzyszenie wyraziło ponadto opinię, że planowana rozbudowa z pominięciem oceny oddziaływania na środowisko jest niedopuszczalna i wniosło o nie wydawanie decyzji o ustaleniu lokalizacji dla przedmiotowej inwestycji. W ocenie Kolegium w powołanym powyżej piśmie brak jest jakiegokolwiek sformułowania, z którego można by wyprowadzić wniosek, iż Stowarzyszenie żąda dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony. Strona skarżąca wskazała, iż wniosek o nie wydawanie decyzji o ustaleniu lokalizacji dla przedmiotowej inwestycji jest jedynym wnioskiem złożonym przez stronę skarżącą w toku postępowania administracyjnego przed organem I instancji. Kolegium podniosło, że złożenie uwag i wniosków w postępowaniu w sprawie ochrony środowiska prowadzonym z udziałem społeczeństwa przez organizację ekologiczną nie oznacza, że organizacja ta została dopuszczona z mocy prawa do udziału w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. W ocenie organu II instancji Stowarzyszenie nie jest stroną postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, ponieważ postępowanie nie dotyczyło interesu prawnego lub obowiązku strony skarżącej, które również nie żądało czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Nie uczestniczyło ponadto w postępowaniu na prawach strony z powodu braku żądania dopuszczenia na prawach strony, tym samym nie przysługuje stronie skarżącej prawo do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 24 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 906/08, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. Stowarzyszenia P. T. P. K. Ł. –G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego, oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazał, że wyrokiem z dnia 14 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 43/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję w całości wskazując w uzasadnieniu, że przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. dotyczy bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego między innymi wówczas, gdy odwołanie wniesione zostało przez podmiot, który nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1363/07 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w jego ocenie zaskarżone orzeczenie I instancji wydane zostało z naruszeniem norm prawa procesowego poprzez błędne przyjęcie, że organizacja złożyła wniosek o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu przed organem I instancji, podczas gdy zawarte w aktach sprawy dowody nie potwierdzają tej okoliczności. Naczelny Sąd Administracyjny wywodził, że według przepisu art. 31 Prawa ochrony środowiska udział społeczeństwa w postępowaniu w sprawie ochrony środowiska polegał na tym, że każdy ma prawo składania uwag i wniosków w postępowaniu prowadzonym z udziałem społeczeństwa. W sytuacji gdy podmiot zainteresowany uczestniczeniem w konkretnym postępowaniu, nie jest w stanie wykazać własnego interesu, może w nim brać udział w imieniu organizacji ekologicznej. Z kolei organizacje ekologiczne, które uzasadniając to miejscem swojego działania zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu administracyjnym wymagającym udziału społeczeństwa złożą uwagi i wnioski w ramach tego postępowania, uczestniczą w tym postępowaniu na prawach strony, przepisu art. 31 § 4 k.p.a. nie stosuje się (art. 33 ust. 1 Prawo ochrony środowiska). Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji ekologicznej służy zażalenie. Konkludując te rozważania Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z przepisów dotyczących udziału społeczeństwa w sprawie ochrony środowiska wynika, że w takim postępowaniu regulowanym normami tej ustawy szczególnej można równolegle składać uwagi oraz wnioski jak też być niezależnie od tego dopuszczonym do udziału w tym postępowaniu i występować w nim na prawach strony. W takim przypadku konieczne jest wydanie stosownego postanowienia w trybie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. – którego w rozpoznawanej sprawie nie wydano. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że stosownie do art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie wskazano, że zgodnie z przepisem art. 31 Prawa ochrony środowiska udział społeczeństwa w postępowaniu w sprawie ochrony środowiska polega na tym, że każdy ma prawo składania uwag i wniosków w postępowaniu prowadzonym z udziałem społeczeństwa. W sytuacji, gdy podmiot zainteresowany uczestniczeniem w konkretnym postępowaniu nie jest w stanie wykazać własnego interesu, może w nim brać udział w imieniu organizacji ekologicznej. Z kolei organizacje ekologiczne, które uzasadniając to miejscem swojego działania zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu administracyjnym wymagającym udziału społeczeństwa i złożą uwagi i wnioski w ramach tego postępowania, uczestniczą w tym postępowaniu na prawach strony, przepisu art. 31 § 4 k.p.a. nie stosuje się (art. 33 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska). Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału organizacji ekologicznej służy zażalenie (art. 33 ust. 2). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z powołanych wyżej przepisów w zakresie udziału społeczeństwa w postępowaniu regulowanym normami tej ustawy szczególnej można równolegle składać uwagi oraz wnioski jak też być niezależnie od tego dopuszczonym do udziału w tym postępowaniu i występować w nim na prawach strony. Przypomnieć jednak należy, że zgłoszenie uwag i wniosków nie jest równoznaczne z uczestniczeniem w nim na prawach strony. Niewątpliwie konieczne jest w takim wypadku wydanie stosownego postanowienia w trybie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. – którego w rozpoznawanej sprawie nie wydano. Sąd podkreślił, że aby rozważać udział konkretnej organizacji ekologicznej w prowadzonym postępowaniu na prawach strony, uwagi oraz wnioski powinny być zgłoszone równocześnie z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony. W przeciwnym razie takie uprawnienie nie będzie przysługiwać. Sąd podzielił w całości ten pogląd wskazując, że nie było żadnych podstaw prawnych aby pismo E. Stowarzyszenia P. T. P. K. Ł. –G. (znajdującego się na k. 29 akt organu I instancji), a złożone wyłącznie w związku z podaniem do publicznej wiadomości informacji o zamiarze rozbudowy istniejącego Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów we wsi Ł. miałoby być potraktowane jako formalny wniosek o dopuszczenie tej organizacji do udziału w tym postępowaniu w trybie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Pismo to bowiem zawiera wyłącznie uwagi do podanej do publicznej wiadomości informacji o zmianie decyzji o ustaleniu lokalizacji tej inwestycji. Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę. E. Stowarzyszenia P. T. P. K. w Ł. wniosło od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy: art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na ograniczeniu kontroli zaskarżonego aktu jedynie do wskazań zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego bez uwzględnienia, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego zapadła z naruszeniem prawa procesowego art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a. oraz z naruszeniem art. 64 § 2 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 10 k.p.a., które to naruszenia mogły mieć wpływ na wynik postępowania administracyjnego. Na tych podstawach wnosiło o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku, 2) zasądzenie kosztów postępowania w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Według art. 190 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny". W zaskarżonym wyroku Sąd w pełni zastosował wykładnię przepisów prawa materialnego – art. 33 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem wykładni przepisów art. 64 § 2 i art. 63 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na wykładnię art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego z zastosowaniem do sprawy wskazując, że Sąd trafnie uznał, że Stowarzyszenie nie miało interesu prawnego w sprawie. Skargę kasacyjną oparto na podstawach sprzecznych z wykładnią dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1363/07. Zarzut zatem naruszenia art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest usprawiedliwiony. Z tego względu na podstawie art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.