II GSK 698/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek (spr.) Sędziowie Jan Bała NSA Zofia Borowicz Protokolant Małgorzata Olejowska po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 25 lutego 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 2352/08 w sprawie ze skargi A. T. O. w V., B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd oddala skargę kasacyjną Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 25 lutego 2009 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2352/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. T. O. w V., B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...], w przedmiocie kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], oraz stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Ponadto Sąd zasądził od organu na rzecz A. T. O. w V., B. kwotę 120 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji uwzględnił następujący stan sprawy. W dniu [...] kwietnia 2008 r. funkcjonariusze Ś. Wojewódzkiego Inspektoratu Drogowego, w miejscowości M. G. (droga krajowa nr 74) poddali kontroli pojazd silnikowy marki SCANIA o nr rej. [...] wraz z naczepą, należący do A. T. O. w V., B., stwierdzając, że wykonywany był przewóz drogowy bez uiszczenia wymaganej opłaty. W protokole kontroli wyjaśniono, że okazana karta opłaty drogowej nie może być dowodem uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, ponieważ samoprzylepny odcinek winiety nie był umieszczony w sposób trwały wewnątrz pojazdu w prawym dolnym rogu przedniej szyby (okoliczność ta została udokumentowana fotograficznie). Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Ś. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na A. T. O., na podstawie art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm., dalej: ustawa o transporcie drogowym) oraz Lp. 4.1 załącznika do wymienionej ustawy, karę pieniężną w wysokości 3.000,00 zł. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca spółka podniosła, że organ I instancji nie uzasadnił należycie decyzji oraz zastosował nieaktualne przepisy prawa (skoro nie uwzględnił w szczególności faktu zamiany treści § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 151, poz. 1089 ze zm., dalej: rozporządzenie z dnia 8 sierpnia 2006 r.). Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym oraz Lp. 4.1 załącznika do tej ustawy, § 3 i § 4 rozporządzenia z dnia 8 sierpnia 2006 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazanego rozstrzygnięcia podkreślono, że tylko prawidłowo wypełniony i przedziurkowany odcinek kontrolny oraz prawidłowo przedziurkowana i naklejona w prawym dolnym rogu przedniej szyby winieta stanowi łącznie dowód uiszczenia opłaty za przejazd. Brak zaś jednego z tych elementów jest już dyskwalifikujący. W ocenie organu odwoławczego, odmienna interpretacja przepisów przedstawiona przez spółkę, wedle której samo nienaklejenie winiety we wskazanym wyżej miejscu nie przesądza jeszcze o braku istnienia dowodu w zakresie uiszczenia przedmiotowego typu opłaty, uniemożliwiałaby osiągnięcie celów analizowanych uregulowań. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględniając skargę A. T. O. uchylił decyzje organów obu instancji. Zgodnie ze stanowiskiem zaprezentowanym w zaskarżonym wyroku, mając na uwadze treść przepisów art. 42 ust. 1 i art. 92 ust. 1 i 4 ustawy o transporcie drogowym oraz Lp. 4.1 - 4.3 załącznika do tej ustawy, a także § 3 rozporządzenia z dnia 8 sierpnia 2006 r., za bezsporne należy przyjąć dokonanie przez skarżącą spółkę opłaty za przejazd po drogach krajowych, skoro w trakcie kontroli okazano przedziurkowane odcinki zakupionej i wypełnionej przez stronę winiety. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 2009 r. o sygn. akt II GSK 593/08 zwrócono uwagę, iż z upoważnienia zawartego w art. 42 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, wynika iż w zakresie wiążącym się z zagadnieniem dokumentowania wniesienia konkretnego typu opłaty ministra właściwego do spraw transportu, działającego w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych umocowano tylko do określenia wzorów dokumentów potwierdzających wniesienie opłaty. Taki też zakres zaakcentowano w § 1 rozporządzenia z dnia 8 sierpnia 2006 r. Omawiane upoważnienie ustawowe nie obejmowało natomiast możliwości dokonania zmian zasad dowodzenia określonych w przepisach regulujących postępowanie administracyjne, w szczególności w k.p.a. Przy tej okazji stwierdzono, iż regulowanej ustawowo materii zasad postępowania dowodowego do aktu normatywnego rangi podstawowej nie byłoby do pogodzenia z funkcjonowaniem państwa prawnego (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: Konstytucja RP). W związku z tym używany w treści analizowanego rozporządzenia z dnia 8 sierpnia 2006 r. (§ 3 ust. 4) zwrot "nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty", na gruncie niniejszej sprawy może być odczytywany wyłącznie, jako podstawa wnioskowania tylko w zakresie badania kwestii, czy przedstawione na okoliczność uiszczenia opłaty dowody odpowiadają wzorowi określonemu w omawianym rozporządzeniu. Nie może on stanowić natomiast przesłanki wyłączającej możność przyjęcia, że opłata w rzeczywistości została uiszczona. Nieumieszczenie trwałego odcinka winiety na szybie pojazdu nie może być traktowane tożsamo z nieuiszczeniem opłaty drogowej. Sąd I instancji podniósł nadto, iż z przepisów prawa nie wynika podstawa do nakładania kar pieniężnych w przypadku nieumieszczenia winiety w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego. Główny Inspektor Transportu Drogowego w skardze kasacyjnej zaskarżył powyższy wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. wraz o orzeczeniem o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym oraz nieuzasadnioną odmowę zastosowania wobec skarżącego wykonującego przewóz drogowy bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wraz z Lp. 4.1 załącznika do tej ustawy oraz § 3, § 4 rozporządzenia z dnia 8 sierpnia 2006 r. wskutek czego Sąd I instancji przyjął, że kontrolowany przewoźnik uiścił opłatę drogową. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że dowodem uiszczenia opłaty są obie przedziurkowane części karty opłaty, które łącznie powinny znajdować się w pojeździe w momencie kontroli. Podczas kontroli przedmiotowej sprawie stwierdzono, że samoprzylepna część karty opłaty nie została przyklejona, ani też w sposób luźny umieszczona w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu. Oznaczało to wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, ponieważ zgodnie z § 3 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 8 sierpnia 2006 r. nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty odcinek kontrolny nieprzedziurkowany i winieta nieprzedziurkowana oraz nieumieszczona trwale w sposób, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 8 sierpnia 2006 r. A contrario dowodem uiszczenia opłaty jest winieta umieszczona w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu. W ocenie organu, nieumieszczenie winiety w sposób opisany w rozporządzeniu z dnia 8 sierpnia 2006 r. stanowi naruszenie sankcjonowane Lp. 4.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Tylko naklejenie winiety uniemożliwia jej usunięcie z pojazdu bez uszkodzenia. Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że decyzje organów odpowiadają obowiązującym przepisom prawa. Ponadto, stwierdzone przez organy naruszenia musiały skutkować odpowiedzialnością przedsiębiorcy, która na gruncie prawa administracyjnego jest oparta na zasadzie ryzyka i polega na ustaleniu, że doszło do naruszenia przepisów prawa, nie na ocenie zawinionego działania strony. Nie miała więc w sprawie znaczenia okoliczność, że strona posiadała samoprzylepną winietę, gdyż nie umieszczenie jej w kontrolowanym pojeździe w sposób określony w § 3 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 8 sierpnia 2006 r. stanowiło naruszenie uzasadniające nałożenie kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Zastosowane w sprawie przepisy nie budzą w ocenie organu wnoszącego skargę kasacyjną wątpliwości interpretacyjnych, a Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej ich wykładni. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i jak o taka podlega oddaleniu. Merytoryczne rozpoznanie przedmiotowego środka odwoławczego było możliwe wobec tego, iż spełnił on warunki formalne określone w art. 175 § 1, 176 i 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ,dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. w niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 nie występowała. Wynik postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ukształtowany został zatem w rezultacie oceny zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Kluczowy problem wynikający z rozpoznawania konkretnej sprawy w granicach skargi kasacyjnej sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy w niespornym stanie faktycznym samo nieumieszczenie przez stronę, w sposób trwały samoprzylepnej winiety wewnątrz kontrolowanego pojazdu, w prawym dolnym rogu przedniej szyby (§ 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 8 sierpnia 2006 r.) stanowiło podstawę do wymierzenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych (określonej w Lp. 4.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym) w sytuacji okazania dowodu uiszczenia opłaty w myśl § 3 ust. 3 wskazanego wyżej rozporządzenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego na tak postawione pytanie należy udzielić negatywnej odpowiedzi z następujących przyczyn. Zgodnie z treścią art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy (...) podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 1500 złotych. Przepis art. 92 ust. 4 tej ustawy stanowi natomiast, że wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1 oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy. Załącznik do ustawy w punkcie Lp. 4.1. określa, że wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych zagrożone jest karą pieniężną w wysokości 3000 złotych. Z kolei w punktach Lp. 4.2. i L. p. 4.3. określono, iż wykonywanie przewozu drogowego z opłatą uiszczoną w wysokości niższej niż wymagana dla danego pojazdu samochodowego i wykonywanie przewozu drogowego z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty za przejazd po drogach krajowych zagrożone są karami w wysokości 1000 złotych. Analizując istotne w sprawie przepisy ustawy o transporcie drogowym nie sposób pominąć (co czyni jednak nota bene organ wnoszący skargę kasacyjną) znaczenia i konsekwencji, jakie należy wiązać także z brzmieniem art. 42 ust. 7 omawianego aktu prawnego. Zgodnie z treścią tego przepisu minister właściwy do spraw transportu, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, uprawniony był do określenia, w drodze rozporządzenia, rodzaju i stawek opłaty za przejazd po drogach krajowych, oraz trybu wnoszenia i sposobu rozliczania tej opłaty w przypadku niewykorzystania w całości lub części dokumentu potwierdzającego jej wniesienie za okres roczny z przyczyn niezależnych od przedsiębiorcy, a także wzorów dokumentów potwierdzających wniesienie tej opłaty. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że w zakresie dotyczącym kwestii dokumentowania wniesienia opłaty właściwy minister umocowany został do określenia wzorów dokumentów potwierdzających wniesienie konkretnego rodzaju opłaty. Taki też zakres wskazano zresztą w §1 rozporządzenia z dnia 8 sierpnia 2006 r. Upoważnienie ustawowe nie obejmowało natomiast możliwości zmian zasad dowodzenia określonych w przepisach regulujących postępowanie administracyjne, w szczególności w k.p.a. Zważyć wypada, iż przeniesienie regulowanej ustawowo materii (zasad postępowania dowodowego) do aktu rangi podstawowej sprzeciwiałoby się konstrukcji państwa prawnego, jakim jest Rzeczypospolita Polska w myśl art. 2 Konstytucji RP. Trafnie zatem w zaskarżonym wyroku przyjęto, iż akcentowane w skardze kasacyjnej sformułowanie zawarte w § 3 ust. 4 rozporządzenia - "nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty" winieta samoprzylepna nieumieszczona w sposób trwały wewnątrz pojazdu, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu nie może być odczytywane inaczej jak tylko (wyłącznie) w płaszczyźnie dokonywania oceny, czy przedstawione w okolicznościach danej sprawy dowody uiszczenia opłaty odpowiadają wzorowi określonemu w rozporządzeniu. Nie stanowi ono przeszkody wyłączającej możliwość przyjęcia, że wymagana opłata została w rzeczywistości uiszczona. Takie stanowisko jest zgodne z poglądem prezentowanym już wielokrotnie przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. np. wyroki NSA: z dnia 6 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 593/08, z dnia 28 kwietnia 2009 r. sygn. akt II GSK 895/08, z dnia 9 marca 2010 r. sygn. akt II GSK 462/09, z dnia 24 marca 2010 r. sygn. akt II GSK 515/09, z dnia 25 lutego 2010 r. sygn. akt II GSK 420/09) i jest całkowicie podzielane przez skład rozpoznający niniejszą sprawę. Podnieść również należy, iż ustawa transporcie drogowym (jej załącznik) nie przewidują nakładania sankcji za sam brak umieszczenia winiety w sposób określony w rozporządzeniu. Takiej sytuacji nie dotyczy w szczególności regulacja zamieszczona pod Lp. 4.1. załącznika do wskazanej ustawy. Wymierzenie kary pieniężnej musi natomiast zawsze znajdować oparcie w przepisie rangi ustawowej. Wymóg umieszczenia winiety w określony sposób wewnątrz pojazdu może niewątpliwie pełnić pewną rolę w ułatwianiu przeprowadzania kontroli drogowej (zwłaszcza w typowaniu pojazdów do tej kontroli). Aby jednak samo nieumieszczenie w określony sposób winiety wewnątrz pojazdu było powodem wymierzenia kary pieniężnej musiałoby być oddzielnie wskazane, jako przyczyna wymierzania kary pieniężnej przez ustawodawcę. Podać wypada, iż skarga kasacyjna nie podała argumentów (poza ograniczeniem się do akcentowania, omówionego już znaczenia § 3 ust. 4 pkt 1 in fine rozporządzenia z dnia 8 sierpnia 2006 r.), w jaki to realny sposób nieumieszczenie winiety, tak jak to przewiduje rozporządzenie, mogło wpływać na wnioskowanie w zakresie oceny dokonania opłaty za konkretny przejazd po drodze krajowej w sytuacji braku zgłaszania zastrzeżeń do wypełnienia okazanego odcinka kontrolnego, oraz przedziurkowania tego odcinka i winiety. Odrębnym zagadnieniem jest zaś to, że umieszczenie winiety w określony przez rozporządzenie z dnia 8 sierpnia 2006 r. sposób pełni rolę np. w ułatwianiu typowania pojazdów do kontroli. Uwzględniając stan faktyczny zaistniały w niniejszej sprawie przyjąć należało, jak to uczynił Sąd I instancji, iż kara pieniężna została nałożona stronę bezpodstawnie, skoro - okazanymi dowodami - wykazała ona w istocie uiszczenie opłaty za konkretny przejazd poddanym kontroli pojazdem po drogach krajowych, a stwierdzeniu temu z założenia nie mogło się przeciwstawiać powoływanie się na samo nieumieszczenie winiety w sposób określony w rozporządzeniu. Z podanych względów zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej nie mogły odnieść spodziewanego skutku i rozpoznawany środek odwoławczy należało z mocy art. 184 p.p.s.a oddalić.