VI SA/Wa 2548/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2009 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz skarżącej K. W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. VI SA/WA 2548/08 UZASADNIENIE K. W. wniosła skargę na decyzję Ministra Sprawiedliwości nr [...] z dnia [...] października 2008 r. wydaną w wyniku rozpoznania odwołania od uchwały nr [...] z dnia [...] września 2008 r. Komisji Egzaminacyjnej do spraw aplikacji adwokackiej przy Ministrze Sprawiedliwości na obszarze właściwości Okręgowej Rady Adwokackiej w [...], którą to decyzją Minister Sprawiedliwości działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 75j ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058, ze zm.) utrzymał zaskarżoną uchwałę w mocy. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] września 2008 r. K. W. przystąpiła do egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką, przeprowadzonego przez Komisję Egzaminacyjną do spraw aplikacji adwokackiej przy Ministrze Sprawiedliwości na obszarze właściwości Okręgowej Rady Adwokackiej w [...]. Uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2008 r. Komisja Egzaminacyjna ustaliła wynik egzaminu skarżącej na 188 punktów. Od powyższej uchwały K. W. złożyła odwołanie do Ministra Sprawiedliwości. W odwołaniu powołała się na wysoki stopień trudności i szczegółowości testu egzaminacyjnego oraz zamieszczenie w nim pytań z dziedzin prawa, "co do których nie sposób było przewidzieć, że się pojawią". W szczególności wskazała na pytania z prawa dewizowego, pytania dotyczące sądów wojskowych oraz "nadmierną ilość" pytań z prawa podatkowego. Podniosła, że egzamin na aplikację adwokacką zdało jedynie około 11% wszystkich kandydatów, co znacząco odbiega od wyników egzaminów z lat ubiegłych. W związku z powyższym, wniosła o obniżenie minimum punktów uprawniających do otrzymania pozytywnego wyniku egzaminu ze 190 do przynajmniej 180 punktów, bądź o przyjęcie jej na aplikację adwokacką, pomimo uzyskania z egzaminu 188 punktów. Minister Sprawiedliwości rozpoznając odwołanie decyzją z dnia [...] października 2008 r. utrzymał w mocy zaskarżoną uchwałę nr [...] z dnia [...] września 2008 r. Komisji Egzaminacyjnej w sprawie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego. W uzasadnieniu decyzji Minister Sprawiedliwości wskazał, iż ustawa - Prawo o adwokaturze w art. 75i ust. 3 jednoznacznie przesądza, że pozytywny wynik z egzaminu konkursowego uzyskuje kandydat, który otrzymał co najmniej 190 punktów. Przyjęcie zatem przez Ministra Sprawiedliwości w decyzji, że kandydat uzyskał wynik pozytywny możliwe jest tylko wówczas, jeśli po analizie rozwiązanego przez kandydata testu można ustalić, że uzyskał on 190 punktów, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca, gdyż skarżąca uzyskała z egzaminu 188 punktów. W świetle obowiązujących przepisów brak jest możliwości obniżenia przez organ odwoławczy liczby punktów, niezbędnych do uzyskania wyniku pozytywnego z egzaminu konkursowego, albowiem minimalną liczbę punktów do uznania wyniku egzaminu za pozytywny określa ustawa, nie zaś Minister Sprawiedliwości, a decyzja dotycząca ustalenia wyniku egzaminu konkursowego nie jest decyzją uznaniową. Bez znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonej uchwały Komisji Egzaminacyjnej jest natomiast podniesiony przez skarżącą zarzut, że test egzaminacyjny był zbyt szczegółowy i "obejmował dziedziny prawa, których nie sposób było przewidzieć". Zakres przedmiotowy testu określa bowiem art. 75a ust. 3 ustawy - Prawo o adwokaturze. Z tej przyczyny, ocena zgodności z prawem zaskarżonej uchwały w kontekście zakresu przedmiotowego testu egzaminacyjnego jest dokonywana poprzez odniesienie treści testu do dziedzin prawa, wymienionych w tym przepisie. W ocenie organu odwoławczego zakwestionowane przez skarżąca pytania z zakresu prawa dewizowego, mieszczą się w ustawowym zakresie tematycznym egzaminu na aplikację adwokacką. Prawo dewizowe jest bowiem działem prawa finansowego, które wchodzi w ustawowy zakres egzaminu, a ponadto problematyka dewizowa jest rozpatrywana również w zakresie prawa karnego skarbowego, postępowania administracyjnego i gospodarczego. Tak samo ocenić należy zarzut umieszczenia w teście dwóch pytań dotyczących sądów wojskowych. Art. 75a ust. 3 ustawy - Prawo o adwokaturze wymienia bowiem wśród dziedzin prawa, będących przedmiotem sprawdzenia wiedzy na egzaminie konkursowym "ustrój sądów". Prawnie obojętny - z punktu widzenia zgodności z prawem zaskarżonej uchwały Komisji Egzaminacyjnej - jest też podniesiony przez K. W. zarzut dotyczący liczby zawartych w teście pytań z prawa podatkowego. Ustawodawca, określając formułę testu egzaminacyjnego, ograniczył się bowiem do ustalenia łącznej liczby pytań oraz określenia jego zakresu przedmiotowego, nie określił natomiast jego merytorycznej struktury wewnętrznej. Ustalenie zarówno liczby pytań z poszczególnych dziedzin prawa, jak i aktów prawnych, które w ramach wymienionych w ustawie dziedzin prawa stanowić będą podstawę skonstruowania testu, pozostawiono zespołowi do przygotowania pytań na egzamin konkursowy. Z tej przyczyny, skoro wewnętrzna struktura testu, liczba pytań z poszczególnych dziedzin prawa, ani też poziom stopnia ich szczegółowości nie są przedmiotem regulacji normatywnej, zagadnienia te nie mogą podlegać badaniu pod względem zgodności z prawem. W skardze na tę decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako naruszającej prawo, zarzucając organowi: naruszenie przepisów postępowania poprzez niezastosowanie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez podjęcie czynności niezgodnych z art. 75a ust. 3 i art. 75i ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze. W uzasadnieniu skargi podniosła, że decyzja Ministra Sprawiedliwości nie odnosi się do wszystkich zarzutów zamieszczonych przez nią w odwołaniu od decyzji Komisji Egzaminacyjnej. Minister Sprawiedliwości w żaden sposób nie ustosunkował się bowiem do jej twierdzenia, iż tegoroczny egzamin na aplikację adwokacką miał na celu zamknięcie dostępu do wykonywania zawodu i że celowo ułożony został w ten sposób, by zdającym uniemożliwić uzyskanie pozytywnego wyniku. Ponadto w ocenie skarżącej poszczególne argumenty przedstawione przez nią w odwołaniu zostały potraktowane tendencyjnie. Dotyczy to przede wszystkim wskazanych przez nią dziedzin prawa - dewizowego, podatkowego i wojskowego. Co do prawa dewizowego i wojskowego Minister Sprawiedliwości ustosunkował się z zadziwiającą wręcz precyzją, wskazując na fakt, iż obie te dziedziny mieszczą się w zakresie przedmiotowym egzaminu konkursowego, zgodnie z art. 75a ust. 3 ustawy - Prawo o adwokaturze, nie zrobił jednak tego odnośnie prawa podatkowego. Według skarżącej stało się tak dlatego, gdyż prawo podatkowe jest aktualnie odrębną od prawa finansowego gałęzią, a skoro tak to pytania z zakresu prawa podatkowego w ogóle na egzaminie konkursowym nie powinny się pojawić. Tegoroczny egzamin na aplikację adwokacką jest, w ocenie skarżącej, idealnym przykładem także na to, że można ułożyć pytania testowe mieszczące się w zakresie materiału, których pojawienie się na teście nie ma jednak najmniejszego sensu. Jako przykłady takich pytań wskazała pytania o numerach 130 i 220. Skarżąca wyjaśniła jednocześnie, iż w odwołaniu od uchwały Komisji Egzaminacyjnej nie miała możliwości odnieść się merytorycznie do poszczególnych pytań zawartych w teście, gdyż test pojawił się na stronie internetowej Ministerstwa Sprawiedliwości dopiero w dniu [...] września 2008 r., już po złożeniu przez nią odwołania. Skarżąca za naruszenie art. 75a ust. 3 ustawy - Prawo o adwokaturze uznała zamieszczenie w teście egzaminacyjnym pytań nr: 75, 129, 130. 134, 139, 140, 176, 180, 186, 191, 193, 195, 196, 197, 198, 199, 200, 202, 203, 204, 208, 209, 213, 218, 224, 230, 232, 233, 238, 239, 243, 245, 246 - z uwagi na zbyt wysoki stopień ich trudności, a także pytań z prawa podatkowego od nr 193 do nr 207, jako nie mieszczących się w zakresie egzaminu konkursowego. Powołując się na poglądy doktryny oraz orzecznictwo sądowoadministarcyjne skarżąca wywiodła, iż prawo podatkowe jest odrębną od prawa finansowego gałęzią prawa, a co za tym idzie pytania z tego zakresu nie powinny znaleźć się na egzaminie konkursowym na aplikację adwokacką. W związku z tym wniosła o przyznanie jej punktów za pytania z zakresu prawa podatkowego, na które udzieliła błędnych odpowiedzi. Skarżąca zarzuciła ponadto, że nie wszystkie pytania testu skonstruowane zostały zgodnie z zasadami określonymi w art. 75i ust. 1 ustawy - Prawo o adwokaturze. Według niej udzielenie odpowiedzi na pytanie nr 88, które oparte było na dyspozycji art. 691 § 1 k.c., wymagało znajomości dwóch różnych poglądów prezentowanych w doktrynie co do rozumienia pojęcia "dzieci najemcy i dzieci jego współmałżonka" i na domyśleniu się, który z tych poglądów prezentuje osoba układająca dane pytanie. Ponadto, odpowiedź "A", która według klucza jest poprawną odpowiedzią na to pytanie budzi zastrzeżenia, gdyż opiera się nie tylko na znajomości przepisu, ale również na znajomości orzecznictwa. W konkluzji skarżąca stwierdziła, iż na pytanie nr 88 prawidłowe są dwie odpowiedzi - zarówno odpowiedź "A", jak i "C". Zastrzeżenia zgłosiła też do pytania nr 130 wskazując, iż sformułowanie tego pytania wprowadza w błąd. Według skarżącej, nawet mając przed sobą ustawę o swobodzie działalności gospodarczej oraz ustawę Prawo dewizowe ciężko byłoby udzielić odpowiedzi na to pytanie w czasie krótszym niż jedna minuta. Za wprowadzające w błąd skarżąca uznała także pytanie nr 139 podnosząc, iż w podstawie tego pytania wyraźnie wskazano Kodeks spółek handlowych jako ustawę, w oparciu o którą udzielić należało odpowiedzi. Tymczasem prawidłowo w podstawie tego pytania należało powołać jeszcze Kodeks postępowania cywilnego, gdyż bez tego pytanie wprowadza w błąd i nie tworzy z odpowiedziami spójnej całości. Nadto, w pytaniu tym posłużono się słowem "orzeka" wskazującym na obligatoryjność, natomiast art. 266 § 1 k.s.h. wyraźnie stanowi, iż "sąd może orzec", a więc występuje tu fakultatywność. Skarżąca zakwestionowała ponadto pytanie nr 186 wskazując, iż wymagało ono domyślenia się, który z poglądów prezentuje osoba je układająca, a w zależności od prezentowanego poglądu można było zaznaczyć odpowiedź "A" albo "B". Przywołując treść przepisu art. 127 § 3 k.p.a. oraz poglądy doktryny skarżąca podniosła, iż co do tego, jaki charakter ma "wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy" toczy się spór, a właśnie to zagadnienie jest kluczowym dla udzielenia odpowiedzi na powyższe pytanie. Według skarżącej prawidłową odpowiedzią na pytanie nr 186 jest odpowiedź "B", a nie odpowiedź "A" podana w kluczu. Jako wprowadzające w błąd i nieprecyzyjnie sformułowane skarżąca oceniła także pytanie nr 193 podnosząc, iż w "kluczu" do tego pytania wskazana jest zarówno ustawa o kontroli skarbowej jak i ordynacja podatkowa jako ustawy, z których należało zaczerpnąć, by udzielić prawidłowej odpowiedzi na przedmiotowe pytanie, gdy tymczasem w podstawie pytania nie ma mowy o ordynacji podatkowej. Ponadto z zestawienia podanych w "kluczu" przepisów nie wynika, iż "dyrektor urzędu kontroli skarbowej wydaje decyzję określającą wysokość zobowiązania podatkowego z tytułu podatku dochodowego od osób prawych po przeprowadzeniu postępowania kontrolnego", na co wskazuje to pytanie. Elementem, który wprowadza zdającego w błąd jest też odniesienie się w podstawie pytania do "podatku dochodowego od osób prawnych", gdyż to również wprost z podanych przepisów nie wynika. Za źle sformułowane skarżąca uznała także pytanie nr 203, które według niej sugeruje, iż komornik sądowy jest jednym z płatników podatku od towarów i usług, co nie jest stwierdzeniem prawdziwym w świetle obowiązujących przepisów. Skarżąca przyznała, że wprawdzie art. 18 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług wymienia komorników jako płatników podatku, ale nie czyni tego w sposób generalny. Według niej żadna z odpowiedzi w pytaniu nr 203 nie jest prawidłowa. Ponadto pytanie zostało ułożone w sposób zbyt ogólny, gdyż nie wskazano wszystkich przesłanek wynikających z art. 18 ustawy o podatku od towarów i usług. Z kolei pytanie nr 204, zawiera w ocenie skarżącej, więcej niż jedną poprawną odpowiedź. Według "klucza" poprawną odpowiedzią jest "B", jednak z uwagi na to, że z ustawy o podatku akcyzowym wynika, że wyrób akcyzowy podlega opodatkowaniu akcyzą, również odpowiedź "A" na to pytanie jest według skarżącej prawidłowa. Skarżąca zakwestionowała też pytanie nr 206 podnosząc, iż odwołuje się ono do różnych poglądów prezentowanych w literaturze, co do tego jaki charakter ma decyzja organu podatkowego ustalająca wysokość zobowiązania podatkowego. Według "klucza" prawidłową odpowiedzią na to pytanie jest odpowiedź "A", natomiast według skarżącej odpowiedź "B". Za wadliwie sformułowane skarżąca uznała także pytanie nr 248 z uwagi na treść przepisu art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 15 lipca 1987 roku o Rzeczniku Praw Obywatelskich. Według skarżącej podstawa tego pytania nie tworzy z żadną z trzech odpowiedzi zdania prawdziwego, a w związku z tym jest ono nieprawidłowe. Skarżąca wniosła o przyznanie jej dodatkowych punktów za wszystkie zakwestionowane w skardze pytania. Minister Sprawiedliwości w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ uznał za bezzasadny zarzut, że rozpoznając odwołanie od uchwały Komisji Egzaminacyjnej, naruszył przepisy postępowania. Organ podkreślił, iż złożona skarga na decyzję Ministra opiera się w głównej mierze na poczuciu krzywdy skarżącej w związku z uzyskaniem negatywnego wyniku egzaminu, a stawiane zarzuty nie mają żadnego oparcia w przepisach prawa. W ocenie organu egzamin konkursowy został przeprowadzony w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa, a pytania opierały się na konkretnych przepisach prawa objętych zakresem egzaminu konkursowego. Żaden z przepisów ustawy - Prawo o adwokaturze nie wyznacza natomiast stopnia trudności, czy też szczegółowości pytań testowych, a jedynym wymogiem jest, aby mieściły się one w zakresie tematycznym egzaminu. Za całkowicie niezrozumiałe organ uznał zastrzeżenia skarżącej, co do pytań nr 130 i nr 220 podkreślając, iż dla stwierdzenia poprawności i zgodności z prawem testu egzaminacyjnego nie ma znaczenia, czy obejmuje on znajomość przepisów, które będą przydatne w wykonywaniu zawodu adwokata, czy też nie. Organ podkreślił, że dokonał szczegółowej analizy przekazanych przez Komisję Egzaminacyjną testu i karty odpowiedzi, protokołu komisji, jak i pozostałych dokumentów związanych ze sprawą stwierdzając, iż egzamin konkursowy został przeprowadzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a także zachowane zostały wszelkie wymogi formalne, dotyczące jego organizacji określone przepisami prawa. Minister, w ramach przeprowadzonej procedury odwoławczej, dokonał między innymi ponownego sprawdzenia testu i karty odpowiedzi, pod kątem poprawności pytań egzaminacyjnych oraz ilość punktów uzyskanych przez skarżącą. W wyniku tego uznał, iż pytania zostały sformułowane prawidłowo, a wśród zaproponowanych odpowiedzi możliwe jest wskazanie tyko jednej prawidłowej. Po ponownym przeliczeniu punktów stwierdził, iż wynik ustalony przez Komisję Egzaminacyjną jest prawidłowy i skarżąca uzyskała z egzaminu konkursowego 188 punktów. Organ uznał za chybione zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa materialnego poprzez wadliwość niektórych pytań testowych, stwierdzając, iż w jego ocenie wszystkie pytania zostały ułożone w sposób zgodny z art. 75a ust. 3 i art. 75i ust. 1 ustawy Prawo o adwokaturze. Za nieuzasadniony organ uznał także zarzut dotyczący zawarcia w teście egzaminacyjnym pytań z prawa podatkowego wskazując, iż prawo podatkowe mieści się w zakresie pojęciowym prawa finansowego, i nie ma w tym przypadku znaczenia, iż traktowane jest jako odrębna gałąź prawa. Odnosząc się do poszczególnych pytań zakwestionowanych przez skarżącą organ uznał podniesione w skardze zarzuty za nieuzasadnione. Odnośnie pytania nr 88 organ podkreślił, iż udzielenie prawidłowej odpowiedzi na to pytanie wynika tylko i wyłączenie ze znajomości art. 691 § 1 k.c. W ocenie organu treść tego przepisu jest jasna i czytelna, a także nie budzi żadnych kontrowersji oraz wątpliwości interpretacyjnych. Wskazana jako prawidłowa odpowiedź "A" na to pytanie, wbrew twierdzeniom skarżącej nie wynika zaś z orzecznictwa, a wprost z treści art. 691 § 1 k.c. Odnośnie pytania nr 130 organ podniósł, iż treść tego pytania w pełni odpowiada przepisom ustawy - Prawo o adwokaturze, o wadliwości pytania nie może zaś stanowić jego szczegółowość, czy też trudność. Odnośnie pytania nr 139 organ zaznaczył, iż treść klucza odpowiedzi nie ma żadnego znaczenia dla oceny prawidłowości pytania testowego. Jest to jedynie informacja pomocnicza wskazująca, gdzie ewentualnie należy poszukiwać rozwiązania na pytanie. W żadnym wypadku nie jest więc dopuszczalne interpretowanie treści pytania poprzez treść klucza odpowiedzi. Brak wskazania w kluczu odpowiedzi Kodeksu postępowania cywilnego, jako podstawy prawidłowej odpowiedzi nie ma więc żadnego wpływu na prawidłowość pytania w świetle ustawy - Prawo o adwokaturze. Regulacja kwestii wyłączenia wspólnika ze spółki, znajduje się bowiem w Kodeksie spółek handlowych i tam należy szukać prawidłowej odpowiedzi, na co wskazywała treść pytania. W ocenie organu również pytanie nr 186 w pełni odpowiada przepisom ustawy - Prawo o adwokaturze. Skarżąca, udzielając błędnej odpowiedzi, oparła się bowiem na poglądach doktryny, w sytuacji kiedy prawidłowa odpowiedź na to pytanie wynika tylko i wyłącznie ze znajomości art. 127 § 3 k.p.a. Występujące w doktrynie spory, co do tego jaki charakter posiada wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, nie mają w ocenie organu wpływu na fakt, iż postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie indywidualnego zezwolenia dewizowego jest postępowaniem jednoinstancyjnym. Odnośnie pytania nr 193 organ ponownie podkreślił, iż treść klucza odpowiedzi nie ma wpływu na uznanie pytania za wadliwe. Prawidłowa odpowiedź na to pytanie wynika zaś wprost z treści art. 24 ustawy o kontroli skarbowej. Za chybione organ uznał także zarzuty dotyczące pytania nr 203 podkreślając, iż treść art. 18 ustawy o podatku od towarów i usług wprost wskazuje komorników jako płatników tego podatku. Jedyną prawidłową odpowiedzią na to pytanie jest więc odpowiedź "A", a pozostałe dwie odpowiedzi są oczywiście błędne. Odnośnie pytania nr 204 organ podkreślił, iż z treści przepisu z art. 4 ust. 1 ustawy o podatku akcyzowym wprost wynika, że opodatkowaniu nie podlega sam wyrób akcyzowy, ale określona czynność, której jest on poddawany. W związku z tym pytanie to całkowicie odpowiada prawu, a jedyną prawidłową odpowiedzią na nie jest odpowiedź "B". Organ nie podzieli też zarzutów odnośnie pytania nr 206 wskazując, iż z treści art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji Podatkowej wprost wynika, że decyzja ustalająca wysokość zobowiązania podatkowego jest decyzją konstytutywną. W ocenie organu skarżącą, przytaczając szeroko poglądy doktryny, myli pojęcie zobowiązania podatkowego z pojęciem obowiązku podatkowego, a także pojęciem stosunku prawnopodatkowego. Pojęcia te na gruncie prawa podatkowego mają natomiast odmienne znaczenie i nie można używać ich zamiennie. Za chybiony organ uznał też zarzut dotyczący pytania nr 248 podkreślając, iż zgodnie z treścią art. 20 ust. 3 ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich zastępców Rzecznika powołuje Marszałek Sejmu. Treść tego pytania wyraźnie wskazuje, iż dotyczy ono wskazania osoby właściwej do powołania zastępców Rzecznika. Nie obejmuje ono zaś swoją treścią całej procedury zmierzającej do tego powołania. Skarżąca dokonała natomiast interpretacji tego pytania w sposób nieuprawniony rozszerzając jego treść o elementy, które się w nim nie znajdują. W konkluzji organ stwierdził, iż podjęta w sprawie decyzja jest w pełni prawidłowa, a skarga K. W. jako bezzasadna powinna zostać oddalona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie według przesłanek celowości czy słuszności. W myśl natomiast art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Minister Sprawiedliwości w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, na skutek wniesionego odwołania, dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na prawidłowość dokonanego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 15 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada dwuinstancyjności. Oznacza to, że sprawa administracyjna winna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980). Zgodnie natomiast z zasadą wyrażoną w art. 140 k.p.a. w sprawach nie uregulowanych w art. 136-139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Wydanie prawidłowej decyzji przez organ odwoławczy poprzedzać powinno dokładne ustalenie stanu faktycznego i prawnego istotnego w sprawie (stosownie do treści art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.), zaś sama decyzja powinna być należycie uzasadniona - stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu faktycznym decyzji organ powinien ustosunkować się do wszystkich okoliczności faktycznych mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zasadniczym celem uzasadnienia prawnego jest natomiast wykazanie, że przyjęte w decyzji rozstrzygnięcie jest wynikiem poprawnego logicznie procesu stosowania normy materialnej przy równoczesnym przestrzeganiu norm procesowych, skutkiem czego treść rozstrzygnięcia należy uznać za zgodną z prawem (vide: Dawidowicz - Postępowanie Administracyjne, s. 103). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 listopada 1992 r. sygn. akt V SA 721/92, (ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95) podkreślił, iż "do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone". Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja Ministra Sprawiedliwości nie odpowiada powyższym wymogom. Postępowanie konkursowe na aplikację adwokacką jest postępowaniem administracyjnym, które przeprowadza powołany w tym celu organ Komisja Egzaminacyjna do spraw aplikacji adwokackiej przy Ministrze Sprawiedliwości na obszarze właściwości danej Okręgowej Rady Adwokackiej, od której rozstrzygnięcia przysługuje stronie odwołanie do Ministra Sprawiedliwości. Orzeczenie Ministra Sprawiedliwości wydawane na skutek wniesionego odwołania od uchwały Komisji Egzaminacyjnej jest decyzją II instancji, co oznacza, że musi być poprzedzone ponownym zbadaniem sprawy administracyjnej zgodnie z wymogami kodeksu postępowania administracyjnego. Nie oznacza to oczywiście ponownego przeprowadzenia egzaminu konkursowego, a jedynie kontrolę prawidłowości określonego przez Komisję wyniku tego egzaminu. Kontrola Ministra, który zgodnie z art. 75a ust. 2 ustawy jest w stosunku do Komisji organem wyższego stopnia i zgodnie z art. 75j ust. 2 ustawy rozpoznaje jako organ wyższego stopnia odwołania od wyniku egzaminu konkursowego stwierdzonego uchwałą Komisji - powinna obejmować badanie prawidłowości postępowania konkursowego zarówno pod względem formalnym, jak i merytorycznym oraz ustalenie wyniku egzaminu. Ponieważ, jak wynika z treści zaskarżonej decyzji Minister ograniczył kontrolę uchwały Komisji Egzaminacyjnej wyłącznie do zarzutów podniesionych w odwołaniu przez skarżącą i uchylił się od ponownego rozpoznania sprawy oraz ustalenia wyniku egzaminu, uznać należy, że doszło tym samym do naruszenia przepisów postępowania regulujących zakres działania organu II instancji, a to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takie uchybienie przepisom postępowania uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Błędy popełnione przez organ w postępowaniu odwoławczym uniemożliwiają bowiem Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu ocenę, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Sąd chce w tym miejscu przypomnieć, że odwołanie co do zasady jest środkiem prawnym o charakterze niesformalizowanym. Zgodnie z art. 128 k.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Minister dokona więc kontroli przeprowadzonego postępowania konkursowego zarówno pod względem formalnym, jak i merytorycznym mając przy tym na względzie, że w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpatrując odwołanie ma obowiązek badać także kwestie prawidłowości zredagowania pytań testowych z punktu widzenia wymogów art. 75i ust. 1 ustawy - Prawo o adwokaturze. (vide: wyro NSA z dnia 7 lutego 2008 r. II GSK 355/07). Rozważanie pozostałych zarzutów skargi, na tym etapie postępowania, należy uznać za przedwczesne. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152 oraz art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.