II OSK 1163/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędziowie Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz (spr.) Protokolant Dominika Sasin – Knothe po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1984/08 w sprawie ze skargi E. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz E. L. kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 marca 2009r., sygn. akt VII SA/Wa 1984/08 oddalił skargę E. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) nałożył na inwestora Firmę Inwestycyjną L. S.A. z siedzibą w Krakowie obowiązek sporządzenia i przedstawienia następujących dokumentów dotyczących wykonania inwestycji p.n. "budowa budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [...] w Krakowie przy ul. [...]": - 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi zgodnie z art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego aktualnym na dzień opracowania projektu, - oświadczenie projektanta a także sprawdzającego o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej mając na uwadze art. 20 ust. 1 Prawa budowlanego, w tym zgodności obiektu określonego w projekcie zamiennym z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, w terminie do dnia 30 września 2007 r. Wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji złożyła Firma Inwestycyjna L. S.A. z siedzibą w Krakowie. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., znak [...] Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego stwierdził nieważność ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki nr [...], z dnia [...] kwietnia 2007 r. W uzasadnieniu organ podał, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na rażące naruszenie zastosowanej podstawy prawnej, tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, gdyż w przypadku braku pozwolenia na budowę i tym samym zatwierdzonego projektu nie można mówić o odstępstwie od tego pozwolenia i zatwierdzonego projektu oraz o wykonaniu projektu zamiennego w stosunku do tego projektu. Tak więc w przypadku braku pozwolenia na budowę występuje brak przesłanki wskazanej w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, na którym oparto badaną decyzję. Ponadto organ wskazał, że decyzję z dnia [...] kwietnia 2007 r. wydano z pełną świadomością braku w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ została ona uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27 września 2004 r., sygn. akt II SA/Kr 135/03. Decyzją z dnia [...] września 2008 r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania W. L. , utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji dotyczące wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki decyzji z rażącym naruszeniem prawa, stanowiącym postawę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E. L. dochodząc uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji możliwe jest wtedy, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Przy czym nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzające stanowią wtedy zaprzeczenie stanu prawnego. Zdaniem Sądu z uwagi na powyższe decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki z dnia [...] kwietnia 2007 r. można postawić zarzut, iż została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż podstawa prawna tej decyzji, tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie jest prawidłowa. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego stanowi, że właściwy organ w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Powyższy przepis nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych, gdyż bezspornie wynika z niego, że może być stosowany tylko w przypadku odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, przy czym odstąpienie to ma mieć charakter istotny. Aby dokonać odstępstw musi istnieć projekt budowlany, a w rozpoznawanej sprawie projektu budowlanego nie ma w obrocie prawnym, ponieważ został on uchylony wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 września 2004 r., sygn. akt II SA/Kr 135/03. Tak więc doszło do rażącego naruszenia prawa rozumianego jako oczywiste, rzucające się w oczy, gdyż przepis stosuje się gdy istnieje projekt budowlany, a w decyzji został zastosowany do sytuacji gdy projektu budowlanego nie ma w obrocie prawnym. Sąd podzielił argumentację organu zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do tego, że zastosowany powinien być art. 51 ust. 1 pkt 2 zamiast art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu, iż inwestorowi nie można postawić zarzutu, że realizował roboty budowlane niezgodnie z przepisami, wykonywał je bowiem w okresie ważności pozwolenia na budowę. Organy po przeprowadzeniu postępowania dowodowego w sprawie, w tym wykorzystaniu instytucji, o której mowa w art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, o ile nie zachodzą przyczyny uzasadniające zastosowanie jednego ze środków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, organ winien nałożyć na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności bądź robót w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Podstawę do wydania takiej decyzji stwarza przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z ust. 7 tego artykułu. W praktyce nałożenie na inwestora obowiązku wykonania czynności w rozumieniu ww. przepisu oznacza obowiązek wykonania dokumentacji powykonawczej obejmującej pełną dokumentację budowy oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą. Dokumentacja budowy - wobec braku projektu budowlanego - powinna zawierać również elementy takie jak projekt budowlany. Dopiero taka dokumentacja powykonawcza pozwala na ostateczną ocenę, czy roboty budowlane, w tym przypadku budowa budynku, zostały wykonane zgodnie z przepisami prawa budowlanego, nie tylko więc zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi odnoszącymi się do usytuowania budynku na działce. Pozwala też na ocenę, czy nie zostały naruszone usprawiedliwione interesy osób trzecich w obszarze oddziaływania obiektu (zob. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 167/06). Zdaniem Sądu, zgodzić należy się z zarzutami skargi, że organy I jak i II instancji naruszyły art. 107 § 3 k.p.a., określający jakie wymogi ma spełniać uzasadnienie decyzji, gdyż uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W niniejszej sprawie w uzasadnieniach decyzji brakuje należytego wyjaśnienia dlaczego nastąpiło rażące naruszenie prawa, jednakże uchybienie to nie ma wpływu na treść prawidłowych rozstrzygnięć. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku o oddaleniu skargi. Od powyższego wyroku E. L. wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: I. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: - art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.), co spowodowało bezzasadne oddalenie skargi, mimo iż obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia przez organy nadzoru budowlanego art. 156 § 1 pkt 2 KPA i art. 140 w związku z art. 107 § 1 i 3 KPA, - art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez sporządzenie lakonicznego uzasadnienia, z treści którego nie wynika w sposób jasny, dlaczego Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego, co w konsekwencji zaskutkowało oddaleniem skargi, a także poprzez nieustosunkowanie się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi wniesionej przez skarżącą, II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 156 § 1 pkt 2 KPA w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.), polegające na zastosowaniu ww. przepisów jako podstawy materialno-prawnej zaskarżonego orzeczenia. Mając powyższe na uwadze E. L. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1984/08 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji wadliwie wykonał swój ustrojowy obowiązek kontroli decyzji administracyjnej pod względem zgodności z prawem wynikający z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naruszył także art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uchybienie tym przepisom polegało na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia przez organy nadzoru budowlanego art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarówno Sąd pierwszej instancji w wyroku, jak i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w swojej decyzji nie wykazali w wymaganym stopniu, na czym miałby polegać rażący charakter naruszenia prawa. W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji nie wykazał, aby naruszenie prawa miało wagę znacznie większą niż stabilność ostatecznej decyzji. Zarówno Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, jak i organy nadzoru budowlanego w swoich decyzjach nie wzięły pod uwagę oceny skutków społeczno-gospodarczych wyroku i decyzji. Stają w obronie inwestora, który złożył projekt budowlany niezgodny z prawem (co stwierdził w prawomocnym wyroku uchylającym pozwolenie na budowę WSA w Krakowie), wybudował budynek z istotnymi odstąpieniami od zatwierdzonego projektu i WZiZT, jak również sprzecznie z innymi przepisami Prawa budowlanego, co w trakcie oględzin i w swoich postanowieniach stwierdził PINB. Pomimo wydania przez PINB decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie inwestor samowolnie przystąpił do użytkowania budynku, naigrywając się z organów nadzoru budowlanego w budynku tym ulokował swoją siedzibę (jest deweloperem). Decyzja PINB zmierzała w sposób jednoznaczny do wymuszenia na inwestorze doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Postępowanie w tej sprawie trwa już prawie pięć lat, a skutkiem społecznym wyroku Sądu pierwszej instancji i decyzji GINB będzie z pewnością poczucie całkowitej bezkarności inwestora-dewelopera i zachęta do dalszego łamania prawa przez niego i innych inwestorów. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że przepisy art. 51 ustawy Prawo budowlane nie są jednoznaczne. Świadczą o tym rozbieżne wyroki sądów administracyjnych i rozbieżne wskazania co do sposobu postępowania w przypadku uchylenia pozwolenia na budowę i sposobu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W swojej decyzji na stronie 5 WINB powołuje się na wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2007 r. II OSK 167/06, odnoszący się do sytuacji powstałej po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę, w którym NSA stwierdził, że organ powinien nałożyć na inwestora obowiązki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 7 tego artykułu. Równocześnie w wyroku tym Sąd stwierdził, że "w praktyce nałożenie na inwestora obowiązku wykonania czynności w rozumieniu ostatnio powołanego przepisu (art. 51 ust. 1 pkt 2 - przyp. wł.) oznacza obowiązek wykonania dokumentacji powykonawczej (...). Dopiero taka dokumentacja powykonawcza zatem pozwala na ostateczną ocenę, czy roboty budowlane, w tym wypadku budowa budynku, zostały wykonane zgodnie z przepisami prawa budowlanego". Tymczasem w wyroku z dnia 10 lutego 2000 r. II SA/Lu 1623/98 NSA stwierdził: "Nie można akceptować legalizacji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (...) samowoli budowlanej polegającej na istotnym odstąpieniu od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, a to z uwagi na treść art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, według którego odstąpienie takie jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (...). Decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie może ograniczać się do nakazania inwestorowi przedłożenia określonej dokumentacji, po czym dopiero zostanie podjęta kolejna decyzja mająca na celu doprowadzenie realizowanego budynku do stanu zgodnego z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis ten nie przewiduje bowiem wydania ponownej decyzji określającej tym razem, na podstawie przedstawionej dokumentacji, czynności faktyczne, jakie winny być wykonane celem doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami". Zasada ogólna prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. nakłada na organ odwoławczy obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Ma on więc obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Tymczasem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu swojej decyzji skupił się jedynie na nieistnieniu w obrocie prawnym projektu budowlanego. Wszystkie pozostałe zarzuty podniesione w odwołaniu W. L. z dnia 25 lipca 2008 r. GINB skwitował dosłownie jednym zdaniem: "Pozostałe zarzuty zaś nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia". Nie zajął więc stanowiska wobec głównego zarzutu W. L. a więc braku wykazania przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, na czym miałby polegać rażący charakter naruszenia prawa. Sam również w swoim uzasadnieniu nie wykazał tego rażącego charakteru naruszenia prawa, a przecież istotą art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest rażące naruszenie prawa, a nie każde naruszenie prawa. W wyroku z dnia 26 października 1992 r. III SA 907/92 NSA przyjął: "Wzruszenie ostatecznej decyzji będącej wyjątkiem od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji, powinno być poprzedzone przeprowadzeniem szczególnie wnikliwego postępowania, uwzględniającego w pełni art. 7, 8 i 77 k.p.a., a także - wypełniającego zawarte w art. 1 Konstytucji wskazania o stosowaniu w praktyce zasad demokratycznego państwa prawnego". Ani GINB ani WINB nie przeprowadzili tego postępowania wnikliwie, w ogóle nie udowadniając rażącego charakteru naruszenia prawa przez PINB. W swojej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ani raz nie użył słowa "rażące" w odniesieniu do naruszenia prawa, nie użył też ani raz sformułowania "naruszenie prawa". Nie uzasadnił więc w ogóle wymaganego w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wystąpienia rażącego naruszenia prawa, co więcej, nie uzasadnił wystąpienia jakiegokolwiek naruszenia prawa. GINB potraktował sprawę jako prowadzoną na podstawie zwyczajnego środka zaskarżenia, a więc potraktował odwołanie W. L. od decyzji organu pierwszej instancji jako odwołanie od postępowania zwyczajnego. Tymczasem postępowanie organu pierwszej instancji było prowadzone jako postępowanie na podstawie nadzwyczajnego środka zaskarżenia wniesionego od rozstrzygnięcia ostatecznego. Z decyzji GINB w żaden sposób nie wynika, że traktował on postępowanie szczególnie wnikliwie jako prowadzone na podstawie nadzwyczajnego środka zaskarżenia wniesionego od rozstrzygnięcia ostatecznego. Sąd pierwszej instancji nie ustosunkował się do ww. zarzutów podniesionych w skardze. Nie można uznać orzeczenia Sądu pierwszej instancji za zgodne z prawem, jeżeli nie uwzględnia ono uchybień procesowych popełnionych w postępowaniu administracyjnym, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji dokonując wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) powinien wyrazić wątpliwość, czy w świetle stanu faktycznego niniejszej sprawy, nałożenie na inwestora obowiązku sporządzenia projektu zamiennego istotnie może być uznane za rażące naruszenie prawa, jak przyjęły to organy nadzoru budowlanego stwierdzając nieważność kontrolowanej decyzji. Jak bowiem stwierdził w uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji, wskazując jako podstawę przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z ust. 7 tego artykułu organ nadzoru budowlanego powinien nałożyć na inwestora obowiązek wykonania dokumentacji powykonawczej, w tym dokumentacji budowy, której elementem powinien być projekt budowlany. Sąd uznał w ten sposób, że na inwestora powinny być nałożone obowiązki w szerszym zakresie niż nałożone decyzją, której nieważność stwierdzono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Skoro zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to najistotniejszą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia było dokonanie analizy przesłanek, o których jest mowa w tym przepisie, a konkretnie przesłanki rażącego naruszenia prawa. Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r. III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r. VSA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który ma być stosowany w bezpośrednim rozumieniu. Sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest zatem możliwa do zastosowania, gdy decyzja wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze (zob. glosa B. Adamiak do wyroku NSA z dnia 6 lutego 2006 r. I FSK 439/05, OSP 2007, z. 9, poz. 100). Wyżej przedstawione kwestie powinny zostać rozważone przez organy administracji publicznej wydające decyzje w postępowaniu nieważnościowym. Rozważania te i wynikające z nich wnioski powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniach wydanych decyzji. Rzeczą zaś Sądu pierwszej instancji było dokonanie kontroli, czy organy w sposób prawidłowy przeprowadziły analizę decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r. pod kątem istnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa. Tymczasem w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji wprost stwierdził, że w niniejszej sprawie w uzasadnieniach decyzji brakuje należytego wyjaśnienia dlaczego nastąpiło rażące naruszenie prawa. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji, że uchybienie to nie miało wpływu na treść decyzji. Należy bowiem mieć na uwadze, że sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a.). Działanie to dokonywane jest jednakże nie w celu konkretyzacji stosunku prawnego, ale kontroli tej konkretyzacji. Badanie prawidłowości konkretyzacji stanowi istotę postępowania sądowoadministracyjnego. W konsekwencji sąd administracyjny nie może podjąć rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy administracyjnej, które zastąpiłoby merytoryczne rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji wadliwie przeprowadził kontrolę zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r. Stwierdzając, że wydane w sprawie decyzje nie wyjaśniają dlaczego nastąpiło rażące naruszenie prawa, a więc nie rozstrzygają tego co stanowiło istotę prowadzonego postępowania nadzwyczajnego, akceptuje ten stan rzeczy, jednocześnie posiłkując się rozważaniami zaczerpniętymi z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 167/06, który zapadł w zupełnie innej sprawie. Wprawdzie rozstrzygnięcie to dotyczy stosowania art. 51 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego, jednakże rozważania w nim zawarte same w sobie nie mogą zastąpić rozważań niezbędnych w postępowaniu nieważnościowym, w szczególności kiedy idzie o zbadanie czy doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd pierwszej instancji nie skontrolował bowiem, czy organy administracji w sposób prawidłowy dokonały analizy czy ewentualne naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego miało charakter rażący, a więc czy ziściły się łącznie trzy przesłanki pozwalające na stwierdzenie nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., na co wskazano w części wstępnej rozważań. Zatem zasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił dlaczego, mimo braku w uzasadnieniach decyzji administracyjnych rozważenia kwestii stanowiącej przedmiot rozstrzygnięcia, uznał za zgodne z prawem stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie Sąd ten niewłaściwie zastosował art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, gdyż ustalony przez organy administracji publicznej stan faktyczny nie pozwalał na tym etapie na takie zastosowanie niniejszych przepisów. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.