II OSK 951/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) sędzia del. NSA Teresa Kobylecka Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 16 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 marca 2009 r. sygn. akt III SA/Wr 701/08 w sprawie ze skargi K.Z. na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 5 marca 2009 r. oddalił skargę K.Z. na uchwałę Rady Miejskiej w W., nr [...], z dnia [...] sierpnia 2008 r. stwierdzającą wygaśnięcie mandatu radnego. Do wydania tego wyroku doszło w następującym stanie: Radny Rady Miejskiej w W. K.Z. od dnia 12 maja 2008 r. rozpoczął prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na zarządzaniu nieruchomościami wspólnot mieszkaniowych, w których współudziałowcem i właścicielem części lokali mieszkalnych była Gmina W. W związku z tym Rada Miejska w W., powołując się na ustawowy zakaz łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystywaniem mienia gminy, w której radny uzyskał mandat, podjęła w dniu [...] sierpnia 2008 r. uchwałę nr [...], stwierdzającą wygaśnięcie mandatu radnego K.Z. K.Z. wezwał pismem z dnia 8 września 2008 r. Radę Miejską w W. do uchylenia uchwały, zarzucając jej sprzeczność z przepisami art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Następnie zaskarżył tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wnosząc o jej uchylenie. Według skarżącego uchwałę podjęto z rażącym naruszeniem art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że Rada Miejska działała w błędnym przekonaniu, że zarządzanie nieruchomościami w imieniu wspólnoty mieszkaniowej, w której Gmina W. posiada udziały, jest równoznaczne z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy. Skarżący wskazał, że prowadząc działalność gospodarczą polegającą na zarządzaniu nieruchomościami należącymi do wspólnoty mieszkaniowej nie wykorzystuje tego mienia do własnych celów i nie czerpie z niego żadnych korzyści. Według skarżącego, jedynie w przypadku istnienia umowy cywilnej, jak np. dzierżawa, najem, która zezwala na korzystanie z mienia i pobierania pożytków, możliwe byłoby stwierdzenie, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy. Zdaniem skarżącego pojęcia "zarządzanie" nie należy utożsamiać z korzystaniem z mienia gminnego. Przyjęcie takiego stanowiska przez gminę pozbawia skarżącego jako mieszkańca gminy mandatu radnego wbrew woli wyborców. W odpowiedzi na skargę Gmina W. wniosła o jej oddalenie, powołując się na interpretację ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem przez niego działalności gospodarczej z art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, dokonaną pismem z dnia 4 sierpnia 2008 r. Wojewody Dolnośląskiego skierowanym do Przewodniczącego Rady Miejskie w W. Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, iż w sprawie nie wystąpiło istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Ocenie Sądu podlega legalność uchwały Rady Miejskiej w W. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego K.Z. Rada Miejska oparła rozstrzygnięcie uchwały na art. 24f ust. 1 u.s.g., według którego radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Ze stanu faktycznego sprawy wynika bezspornie, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą na zlecenie, polegającą na zarządzaniu nieruchomościami wspólnot mieszkaniowych. Kwestią sporną jest natomiast to, czy w sytuacji gdy Gmina Węgliniec jest współwłaścicielką nieruchomości wspólnot mieszkaniowych, spełniona jest druga z przesłanek wygaśnięcia mandatu radnego według art. 24f ust. 1 u.s.g., to jest prowadzenie z wykorzystaniem mienia gminy przez skarżącego tej działalności. Skarżący twierdzi, że taka sytuacja nie ma miejsca. W zasobie zarządzanych przez niego nieruchomości brak jest bowiem nieruchomości Gminy W. Są to bowiem nieruchomości wspólnot mieszkaniowych, w których gminie przysługuje jedynie prawo współwłasności. Gmina nie może swobodnie dysponować tymi nieruchomościami. Zleceniodawcą działalności gospodarczej skarżącego nie jest gmina lecz wspólnota mieszkaniowa. Zdaniem Sądu I instancji stanowisko skarżącego, że mienie komunalne będące we władaniu wspólnot mieszkaniowych, przestaje być własnością komunalną, nie ma oparcia w obowiązującym prawie. Mienie to pozostaje bowiem własnością gminy i należy w dalszym ciągu do mienia, z którego korzystanie w celu prowadzenia działalności gospodarczej wyczerpuje znamiona "korzystania z mienia komunalnego" z art. 24f ust. 1 u.s.g. Sąd stwierdza, że Gmina W. wprawdzie zarządza własnymi zasobami mieszkaniowymi poprzez wspólnoty mieszkaniowe, ale ta forma gospodarowania lokalami nie oznacza wyłączenia tych zasobów z zakresu pojęciowego "mienia komunalnego". Sąd powołał w tej kwestii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 1263/06 (LEX nr 321487). Część mienia wspólnot mieszkaniowych, którym zarządza skarżący jest więc własnością Gminy W., gdzie skarżący uzyskał mandat radnego. Działalność gospodarcza skarżącego wykonywana jest zatem na mieniu tej gminy. Wynika z tego, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat. W tym stanie rzeczy, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, radny znalazł się w sytuacji objętej dyspozycją art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Rada Miejska w W. zasadnie zatem stwierdziła wygaśnięcie mandatu skarżącego radnego. Podstawowym celem rozwiązań antykorupcyjnych zawartych w ustawach samorządowych, w tym w art. 24f ust. 1 u.s.g., jest wyeliminowanie sytuacji, gdy radny poprzez wykorzystywanie swojej funkcji, uzyskiwałby nieuzasadnione korzyści, np. na rzecz zarządzanego mienia wspólnot mieszkaniowych. Wymieniony wyrok zaskarżył skargą kasacyjną, sporządzoną przez pełnomocnika, K.Z. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, polegającą na przyjęciu, że prowadzenie przez skarżącego działalności gospodarczej zarządzania nieruchomościami, w których Gmina i Miasto W. jest współudziałowcem i właścicielem części nieruchomości wyczerpuje znamiona "korzystania z mienia komunalnego" z art. 24f ust. 1 u.s.g. i stanowi podstawę do podjęcia przez Radę Miejską w W. uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego K.Z. Skarżący wniósł o: 1) zmianę zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w W. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...], lub 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpozna, 3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając postawiony zarzut skarżący powołał się na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego nr W 17/92 z dnia 2 czerwca 1993 r. i wyroki NSA z dnia 6 listopada 2003 r. (sygn. akt SA/Rz 1169/03) oraz z 5 lipca 2005 r. (sygn. akt OSK 1738/04) wyjaśniające, iż "wykorzystywaniem" mienia gminnego jest faktyczne władanie tym mieniem. Nie odpowiada temu "zarządzenie" czy "administrowanie", które nie stanowi tytułu do władania rzeczą przez zarządcę czy administratora. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy w W. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zarzut skargi kasacyjnej jest nieuzasadniony. W stanie prawnym obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały przepis art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) stanowił, iż radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat, a także komunalnego gminy, w której uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub był przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Z przepisu tego wynika więc nie tylko zakaz prowadzenia działalności na własny rachunek z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, lecz również zarządzania taką działalnością lub występowania w charakterze pełnomocnika czy przedstawiciela w prowadzeniu takiej działalności. Jest oczywistym, że mienie gminy wchodzące w skład wspólnot mieszkaniowych w dalszym ciągu pozostaje mieniem gminnym. Wspólnoty mieszkaniowe są bowiem tworzone do wspólnego zarządzania lokalami mieszkalnymi należącymi do różnych podmiotów, w tym współwłasnych części budynków wielomieszkaniowych, lecz fakt wejścia lokalu mieszkalnego do wspólnoty mieszkaniowej nie zmienia jego właściciela. Zarządzając więc wspólnotą mieszkaniową obejmującą mienie komunalne radny zarządza też mieniem komunalnym gminy wchodzącej w skład takiej wspólnoty. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela poglądy zawarte w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku NSA z dnia 5 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 1263/06. W szczególności należy podzielić stanowisko wyrażone w tym wyroku, iż ustawa o samorządzie gminnym nie określa wymiaru mienia komunalnego, z którego korzystanie (lub zarządzanie którym) wyczerpywałoby dyspozycję przepisu art. 24f ust. 1 tej ustawy. Skoro więc K.Z. prowadził działalność gospodarczą w postaci zarządzania nieruchomościami wspólnot mieszkaniowych obejmujących również komunalne mienie Gminy W., w której uzyskał mandat radnego, to tym samym naruszył zakaz z wymienionego wyżej przepisu. W sprawie nie mają natomiast zastosowania poglądy prezentowane w powołanych w skardze kasacyjnej wyrokach, które zostały wydane w odmiennych stanach faktycznych lub nieaktualnym stanie prawnym. Wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, skarga ta podlega oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).