I SA/Sz 51/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Chorzępa (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alicja Polańska,, Sędzia NSA Zofia Przegalińska, Protokolant Joanna Marska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 12 marca 2009 r. sprawy ze skargi Z. D.M. w P. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przystąpienia do egzekucji i zwrotu tytułu wykonawczego oddala skargę Naczelnik Urzędu Skarbowego w G. postanowieniem z dnia [...]r., nr [...] na podstawie art. 29 § 2 w zw. z art. 27 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005r., Nr 229, poz. 1954 ze zm. zwaną dalej u.p.e.a.) przesłał tytuł wykonawczy wierzyciela – Z. w P. z dnia [...]r. wystawiony na zobowiązanego H. U. celem usunięcia wad uniemożliwiających wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego. Przedmiotowy tytuł wykonawczy dotyczył egzekucji opłaty dodatkowej za nie uiszczenie opłat za parkowanie pojazdu. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 w/w ustawy w zakresie oznaczenia wierzyciela, gdyż na pierwszej stronie tytułu w miejscu oznaczenia wierzyciela jak i w poz. 45 widnieje pieczęć o treści "Z. w P.". Zgodnie z art. 5 § 1 w/w ustawy uprawnionym do wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku określonego w art. 2 w/w ustawy jest : 1. w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego – właściwy do orzekania organ I instancji, z zastrzeżeniem pkt 4; 2. dla obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa – organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności – podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku. Z. w P. wniósł zażalenie na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w G. zarzucając naruszenie przepisów art. 27 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i stwierdzając, iż Z. w P. jest organem bezpośrednio zainteresowanym wykonaniem przez dłużnika jego obowiązku. Dodatkowo wskazał, że Z. posiada wszelkie upoważnienia do występowania z takim żądaniem. Dyrektor Izby Skarbowej w S. rozpatrując zażalenie, analizując stan faktyczny i prawny sprawy stwierdził, że stosownie do art. 5 § 1 u.p.e.a. uprawnionym do żądania wykonania egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 cyt. ustawy, tj. dla obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa jest m.in. organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku. Egzekucja ta jednak musi dotyczyć obowiązków wyszczególnionych w art. 2 u.p.e.a. Wg tego przepisu, egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki wymierzane lub pozostające we właściwości rzeczowej organów administracji publicznej. Oceniając przedłożone upoważnienia zdaniem Dyrektora Izby, Z. w P. nie jest organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 Kpa i dalej nie ma właściwości rzeczowej, o której mowa w art. 20 cytowanej ustawy. Organem takim stałby się dopiero po otrzymaniu upoważnienia, o którym mowa w art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 39 ust. 4 cyt. ustawy, upoważnia radę gminy do zlecenia funkcji administracji publicznej organom jednostek określonych w art. 9 ust. 1 i 5 ustawy o samorządzie gminnym. Zlecenie to następuje w formie uchwały rady gminy, która stanowi źródło przekazania kompetencji do władczego działania. Na podstawie takiej uchwały kompetencja do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej przenosi się na inny organ, a kompetencję tę traci organ dotychczasowy (por. postanowienia SN z dnia 27.06.2001r. sygn. II CKN 880/00, z dnia 05.06.2003r. sygn. II CKN 193/01, z dnia 18.06.2003r. sygn. II CKN 215/01, z dnia 23.07.2003r. sygn. II CKN 219/01, z dnia 27.09.2003r. sygn. II CKN 371/01, w tym w szczególności z dnia 05.06.2003r. sygn. II CKN 194/01 i z dnia 23 czerwca 2005r. sygn. II CK 367/05). Z treści upoważnień i pełnomocnictw przedłożonych w sprawie wynika, że nie są to upoważnienia, o których mówi art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Pełnomocnictwo z dnia [...]r. ma oparcie w przepisie art. 47 ustawy o samorządzie gminnym, więc jest pełnomocnictwem ogólnym w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, obejmującym umocowanie do czynności zwykłego zarządu, które stosownie do poglądów doktryny i orzecznictwa sądowego dotyczy bieżącego funkcjonowania jednostki i zarządzania jej mieniem. Pełnomocnictwo to nie spowodowało, że Z. w P. stał się organem administracji publicznej. Również upoważnienia z dnia [...]r. oraz z dnia [...]r. wydane w oparciu o przepis art. 21 ust. 1a ustawy o drogach publicznych nie powodują, iż Z. w P. staje się organem administracji publicznej. Podobnie analiza Uchwały Rady Miasta P. z dnia [...]r. o powołaniu Z. w P. nie pozwala na uznanie tej jednostki za organ administracji publicznej. To, że Z. jest samodzielną jednostką budżetową nie czyni z niej jeszcze organu administracji publicznej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a do jego stosowania odsyła art. 18 u.p.e.a. (por. wyrok NSA z dnia 27.04.2007r. sygn. II OSK 869/06 – Lex 322777 oraz postanowienie NSA z dnia 04.03,2008r. sygn. II FW 2/07, wyrok SN z dnia 04.12.2001r. sygn. V KKN 293/01 oraz NSA z dnia 16.05.2001r. sygn. III S.A. 2622/00). Dlatego organ odwoławczy stwierdził, że Z. w P. wywodzi wszystkie swoje kompetencje od Prezydenta Miasta P., nie posiadając odrębnych, samodzielnych uprawnień. Dalej przywołując uregulowania zawarte w art. 34 u.p.e.a. które na wierzyciela nakładają obowiązek wydania postanowienia w sprawie zarzutów zobowiązanego, Dyrektor Izby Skarbowej wywiódł, iż wobec braku upoważnienia, o którym mowa w art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, Z. w P. nie byłaby w stanie wydać postanowienie w tej kwestii, albowiem nie ma ona kompetencji organu administracji publicznej. Ponadto, w zakresie właściwego określenia wierzyciela, zdaniem organu należy mieć na uwadze przepis art. 2 ust. 2 oraz art. 11a ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym z uwzględnieniem przepisu art. 2 pkt 1 i art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 13 listopada 2003r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego – (j.t. Dz.U. z 2008r., Nr 88, poz. 359). Wskazując na powyższe oceny, postanowieniem z dnia [...] r., Dyrektor Izby Skarbowej w S. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., Z. w P. zarzucił postanowieniu Dyrektora Izby Skarbowej w S. naruszenie interesu prawnego skarżącego przez uniemożliwienie mu wypełnienie obowiązku ustawowego wynikającego z przepisu art. 13f ustawy o drogach publicznych oraz naruszenie przepisów art. 2 § 1 pkt 5 w związku z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. W uzasadnieniu skargi Z. w P. przedstawił charakterystykę prawną obowiązku opłacania parkowania (samochodów) w strefie płatnego parkowania oraz wskazał na podmioty, które te opłaty pobierają, określając kto jest zarządcą drogi i kto może być zarządem drogi i jakie obowiązki ciążą na zarządzie drogi w zakresie pobierania opłat za parkowanie. W kontekście ocen organu odwoławczego, skarżący podkreślił, że jest "podmiotem bezpośrednio zainteresowanym wykonaniem przez dłużnika obowiązku", co zgodnie z treścią przepisów art. 2 § 1 pkt 5 i art. 5 ust. 1 pkt 2 u.p.e.a., czyni, że jako jednostka utworzona przez Radę Miasta P., jest uprawniony do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków w zakresie uiszczenia opłat za parkowanie jako wynikających bezpośrednio z przepisów prawa. Wskazując na analizę cyt. przepisów u.p.e.a. w powiązaniu z przepisami art. 13f, art. 21 i art. 40d ustawy o drogach publicznych, zdaniem skarżącego uzyskujemy pełny obraz, kto uprawnionym jest do wystąpienia z tytułem wykonawczym w celu realizacji ustawowego obowiązku. Dlatego, nietrafna jest ocena organu odwoławczego, że skarżący wywodzi wszystkie swoje kompetencje od Prezydenta Miasta P., nie posiadając odrębnych, samodzielnych uprawnień skoro zarząd drogi wykonuje zadania zarządcy drogi określone w ustawie o drogach publicznych i to ten akt prawny określa jego kompetencje. Wskazując zatem, że skoro skarżący jest podmiotem bezpośrednio zainteresowanym wykonaniem przez dłużnika obowiązku, to również jest wierzycielem w rozumieniu art. 34 ust. 1 pkt 2 u.p.e.a. Wskazując na powyższe oceny, skarżący stwierdził, że skarga jest zasadna nie określając w jakim zakresie skarżone postanowienie ma być zmienione. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Izby Skarbowej powołując argumentację z uzasadnienia postanowienia wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny u z n a ł, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przepis art. 1a pkt 13 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz. U z 2002r., Nr 110, poz. 968 ze zm./ określa, iż przez pojęcie wierzyciela rozumie się podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym, zaś w pkt 7 tego przepisu, przez organ egzekucyjny rozumie się organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz zabezpieczania wykonania tych obowiązków. Nadto, w art. 1a pkt 4 w/w ustawy podano, że przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego rozumie się odpowiednio wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę lub marszałka województwa. Art. 2 w/w ustawy określa jakie obowiązki podlegają egzekucji administracyjnej, w tym m.in. w pkt 5 należności pieniężne przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie innych ustaw. Art. 5 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji określa, że uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 jest organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności - podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku. Zgodnie z przepisem art. 40d ust.2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) opłaty określone w art. 13 ust. 1 pkt 2 i art. 40 ust. 3 wraz z odsetkami za zwłokę, opłaty określone w art. 13f ust. 1 oraz kary pieniężne określone w art. 13k ust. 1 i 2, art. 29a ust. 1 i 2 oraz w art. 40 ust. 12 wraz z odsetkami za zwłokę podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W świetle art. 13f ust.1 ustawy o drogach publicznych, za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, korzystający z dróg publicznych ponoszą opłatę dodatkową, której wysokość określa rada miasta/gminy. Wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć 50 zł, pobiera ją zarząd drogi, a w przypadku jego braku zarządca drogi. Nie ma zatem wątpliwości, iż obowiązek zapłaty opłaty dodatkowej, o której mowa w art.13f ust. 1 ustawy o drogach publicznych, wynika wprost z przepisów prawa i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok z dnia 11 stycznia 2005 r. WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 822/04, LEX nr 340505) i może być wykonany w drodze egzekucji administracyjnej. Opłaty za parkowanie są dochodami gminy na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Stosownie do art. 19 ustawy o drogach publicznych - organy samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu utrzymania i ochrony dróg są zarządcą drogi. Zalicza się do nich wójt, burmistrz i prezydent miasta. Zarządca drogi na podstawie art. 21 w/w ustawy może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej, będącej zarządem drogi utworzonej, m.in. przez radę gminy jako jej organ. Zarządca drogi jako jednostka budżetowa prowadzi gospodarkę finansową według zasad określonych w ustawie z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Opłaty za parkowanie pobiera jako jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego (art. 40 a ust. 1 w/w ustawy). Jeżeli jednostka w postaci zarządu drogi nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca, który może w tym zakresie upoważnić swoich pracowników. Zdaniem Sądu, uprawnienia Z. w P. jako zarządu drogi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych są pochodne od uprawnień Prezydenta Miasta P. jako zarządcy. Z. pozostaje jednostką organizacyjną organu gminy jaką jest Prezydent Miasta, tym samym nie staje się wierzycielem w zakresie dochodzonej opłaty dodatkowej tylko na skutek uzyskania na mocy art. 21 ust. 1a ustawy o drogach publicznych, upoważnienia Prezydenta Miasta do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, a w szczególności do dokonywania czynności w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W sprawie, zgodnie ze statutem, Z.w P. jest zarządem drogi, przy pomocy którego Prezydent Miasta P., wykonuje swoje obowiązki zarządcy drogi – patrz § 1 ust. 1 pkt 2 Statutu Z. Upoważnienia z [...]. i [...]r. dotyczące Dyrektora i zastępcy dyrektora Z. w P., upoważniają te osoby "do załatwiania w imieniu Prezydenta Miasta P. indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej dotyczącej zarządzani drogami, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych w pierwszej instancji". Pełnomocnictwo z [...]r. dla Dyrektora Z. oparte jest o przepis art. 106 ustawy kodeks cywilny i art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i stanowi umocowanie do zaciągania zobowiązać i gospodarowanie przekazanym majątkiem Miasta P. w celu realizacji zadań statutowych. Zdaniem Sądu, zarówno statut, jak i udzielone pełnomocnictwo oraz upoważnienie, nie stanowią upoważnienia dla Zarządu do wystawiania tytułów wykonawczych we własnym imieniu, skoro Z. jest co prawda samodzielną jednostką organizacyjną Miasta P., którego pracą kieruje Dyrektor, ale działa on na podstawie upoważnień i pełnomocnictw udzielonych przez Prezydenta Miasta, czyli w jego imieniu. Oznacza to w sprawie, z uwagi na treść przepisu art. 11a ustawy z dnia [...]r. o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 142, poz. 1591 z 2001r.), że skoro Prezydent Miasta P. jest organem właściwym do prowadzenia postępowania egzekucyjnego, to tytuł wykonawczy, jednostki organizacyjne Urzędu Miasta wystawiają w jego imieniu. W sprawie oznacza to, że prawidłowy tytuł wykonawczy winien posiadać pieczęć nagłówkową lub wskazanie Prezydenta Miasta P. jako wierzyciela oraz pieczęć urzędową (potocznie zwaną okrągłą w polu 45) – Prezydenta Miasta P. i pieczęć osoby upoważnionej do jego podpisania w imieniu Prezydenta Miasta. Używanie pieczęci urzędowej uregulowane jest w ustawie z dnia 31 stycznia 1980r. o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych (Dz. U. z 2005r., Nr 235, poz. 2000 ze zm). Art. 16c ust. 1 w/w ustawy stanowi, że urzędową pieczęcią jest metalowa, tłoczona pieczęć okrągła zawierająca pośrodku wizerunek orła ustalony dla godła Rzeczypospolitej Polskiej, a w otoku napis odpowiadający nazwie podmiotu uprawnionego do używania urzędowej pieczęci. Urzędową pieczęcią gminy, powiatu, samorządu województwa lub związku jednostek samorządu terytorialnego może być również pieczęć, o której mowa w ust. 1, zawierająca pośrodku, zamiast wizerunku orła jako godła Rzeczypospolitej Polskiej, odpowiednio herb gminy, powiatu lub województwa, ale odcisk pieczęci z herbem nie może być umieszczony na dokumentach urzędowych w sprawach z zakresu administracji. Urzędowej pieczęci używają podmioty, o których mowa w art. 2a (ust.3), którymi są m.in. gminy, związki międzygminne oraz ich organy, tj. rada gminy, wójt, burmistrz, prezydent miasta (art. 12a pkt 3 w/w ustawy). Z. w P. nie jest organem gminy, a więc używanie okrągłej pieczęci z godłem w polu 45 tytułu wykonawczego nie ma uzasadnienia prawnego i czyni wydany tytuł wadliwym, uzasadniającym odmowę prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Dlatego, podzielając trafność ustaleń i ocen organu egzekucyjnego, co do braku uprawnienia do wystawiania przez skarżącą tytułów wykonawczych w zakresie dochodzenia należności z tytułu opłat za miejsca postojowe w strefie płatnego parkowania, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.