II GSK 490/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędziowie Małgorzata Korycińska NSA Rafał Batorowicz (spr.) Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 1008/08 w sprawie ze skargi R. H. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 13 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 1008/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę R. H. i uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2008 r., nr [...], a także stwierdził, że decyzja ta nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Uchylona decyzja utrzymywała w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. T. z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...], którą organ ten uchylił w trybie z art. 162 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej powoływany jako: k.p.a.) własną decyzję z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...], o przyznaniu R. H. pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: OR ARiMR) rozpoznawał sprawę dwukrotnie, bowiem poprzednio wydana w sprawie decyzja tego organu z dnia [...] października 2007 r. została uchylona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 kwietnia 2008 r. o sygn. akt II SA/Łd 1103/07. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że kontrola sądowa w niniejszej sprawie ograniczała się w zasadzie do ustalenia, czy Dyrektor OR ARiMR, rozpoznając sprawę ponownie, uwzględnił wskazówki wynikające z uzasadnienia prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 1103/07, którym uchylono poprzednio wydaną w sprawie decyzję organu odwoławczego z dnia [...] października 2007 r. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy nie wziął pod uwagę wszystkich wytycznych zawartych we wspomnianym wyroku. Zdaniem Sądu, w wyroku z dnia 4 kwietnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zwrócił uwagę na fakt, że kontrola na miejscu z dnia [...] marca 2007 r. (w wyniku której organ stwierdził nieprawidłową realizację ujęcia wody z powodu niezainstalowania odpowiednich filtrów) została przeprowadzona przed upływem terminu do realizacji przedsięwzięcia (to jest przed [...] marca 2007 r.), a to oznacza, iż po powzięciu informacji o wadliwym wykonaniu inwestycji organ zobligowany był do poinformowania skarżącej w trybie art. 9 k.p.a. o występujących nieprawidłowościach oraz ich skutkach. Z akt sprawy wynika, że rozpoznając ponownie przedmiotową sprawę Dyrektor OR ARiMR w Ł. nie podjął, mimo wytycznych WSA w Łodzi, żadnych czynności, by konwalidować błędy popełnione przez organ I instancji. W rezultacie cały ciężar uchybień poczynionych przez organy administracji publicznej orzekające w sprawie został przerzucony na skarżącą. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Dyrektor [...] OR ARiMR, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi organ administracji wnoszący skargę kasacyjną zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.), a mianowicie: "art. 145 § 1 pkt 1 c)" p.p.s.a. w związku z art. 9 k.p.a., art. 153 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ stwierdził między innymi, że nie naruszył art. 153 p.p.s.a., bowiem w zakresie oceny prawnej zawartej w wyroku organ przeprowadził postępowanie administracyjne w kierunku ustalenia ponad wszelką wątpliwość, czy w niniejszej sprawie zachodziły podstawy do zastosowania sankcji z art. 72 ust. 1 rozporządzenia nr 817/2004, uznając w konsekwencji, że przesłanki zastosowania sankcji w przedmiotowej sprawie nie zachodziły. Ponadto, o naruszeniu art. 153 p.p.s.a. nie może być mowy w sytuacji, gdy wskazania co do dalszego postępowania zostały sformułowane w sposób ogólny i niejednoznaczny. Wymogu tego nie spełniały wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 kwietnia 2008 r., gdyż niemożliwe było na ich podstawie ustalenie, jakie konkretnie czynności organ administracji winien przeprowadzić. W wyroku tym Sąd wskazał jedynie na ogólne zasady, jakimi winien się kierować organ administracji, mając na względzie zasady wynikające z art. 8 i art. 9 k.p.a. oraz z art. 10 ust. 3 i art. 22 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. H. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej niezbędna jest zatem ocena prowadzonego przez sąd pierwszej instancji postępowania pod kątem przesłanek nieważności, które zostały enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. W razie stwierdzenia wystąpienia jednej z tych przesłanek, skutkującego stwierdzeniem nieważności postępowania sądowego, zaskarżony wyrok podlega uchyleniu, niezależnie od podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, których w takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie ocenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z naruszeniem art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a., albowiem w składzie Sądu rozpoznającego sprawę w pierwszej instancji brali udział sędziowie wyłączeni z mocy ustawy, co skutkuje zgodnie z art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nieważnością tego postępowania, a to Naczelny Sąd Administracyjny, jak już wyżej zauważono, ma obowiązek brać pod rozwagę z urzędu. Z analizy akt przedmiotowej sprawy wynika bowiem, że w składzie Sądu pierwszej instancji, który wydał wyrok z dnia 4 kwietnia 2008 r. o sygn. akt II SA/Łd 1103/07, brali udział m.in. sędziowie Jolanta Rosińska oraz Renata Kubot-Szustowska. Następnie ci sami sędziowie również brali udział w wydaniu zaskarżonego wyroku z dnia 13 marca 2009 r. Art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. stanowi, iż sędzia wyłączony jest z mocy ustawy od orzekania w sprawach, w których brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia, jak też w sprawach o ważność aktu prawnego z jego udziałem sporządzonego lub przez niego rozpoznanego oraz w sprawach, w których występował jako prokurator. Instytucja wyłączenia sędziego ma charakter gwarancji procesowej, mającej w szczególności zapewnić realizację wyrażonej w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP zasady, odzwierciedlającej treść art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, która ustanawia prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Ranga tych przepisów świadczy o tym, że bezstronność sędziowska jest wartością, której ochrona i realizacja są szczególnie ważne w demokratycznym państwie prawa. Tak uregulowaną bezstronność należy utożsamiać z obiektywizmem wyrażającym się w równorzędnym traktowaniu stron postępowania, tak aby nie doszło do stworzenia korzystniejszej sytuacji procesowej dla żadnej z nich. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie już wyrażał pogląd, że zasada obiektywizmu i bezstronności orzekania na gruncie prawa do sprawiedliwego procesu administracyjnego, jest rozumiana m.in. w ten sposób, że na treść rozstrzygnięcia sądowego nie mogą wpływać zapatrywania, uprzedzenia i interesy osoby biorącej udział w podejmowaniu rozstrzygnięcia, a osoba ta nie powinna uczestniczyć w kontroli wydanego przez siebie aktu (tak m.in. w wyroku z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1110/08, z powołaniem się również na poglądy doktryny: Z. Kmieciak, Ogólne zasady prawa i postępowania administracyjnego, Warszawa 2000, str. 119). Obiektywizm i bezstronność mogą być zakwestionowane, gdy sędzia (a tym bardziej dwóch sędziów, jak w sprawie niniejszej) na przestrzeni niespełna roku orzeka dwukrotnie w sprawie – najpierw biorąc udział w kontroli decyzji i wydaniu wyroku uchylającego tę decyzję, a następnie biorąc udział w wydaniu wyroku w sprawie z kolejnej skargi na decyzję podjętą na skutek wcześniejszego wyroku Sądu. Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 8 lipca 2009 r. o sygn. akt II OSK 1110/08, z dnia 5 maja 2009 r. o sygn. akt II OSK 683/08, z dnia 20 listopada 2009 r. o sygn. akt II GSK 199/09 i z dnia 12 stycznia 2010 r. o sygn. akt I GSK 931/08. Należy w tym miejscu zauważyć, że przepis art. 18 p.p.s.a. był już przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 13 grudnia 2005 r. w sprawie o sygn. akt SK 53/04 (OTK-A 2005/11/134) oraz w wyroku z dnia 14 października 2008 r. w sprawie o sygn. akt SK 6/07 (OTK-A 2008/8/137). Mając na uwadze zaprezentowane w tych wyrokach rozważania Trybunału Konstytucyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, przepis art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. należy tak interpretować, aby wyeliminować z obrotu prawnego orzeczenie wydane w okolicznościach mogących budzić uzasadnione wątpliwości co do bezstronności sądu, który je wydał. A zatem, skoro dwóch sędziów orzekających w składzie Sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 1103/07, zakończonej wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2008 r., brało następnie udział w wydaniu orzeczenia z dnia 13 marca 2009 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 1008/08, to – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym skargę kasacyjną – niezależnie od tego, czy zarzut taki jest zgłaszany, czy też nie, mogą powstać zasadne wątpliwości, co do obiektywizmu podjętego rozstrzygnięcia. Jednakże nie można nie zauważyć, że wyrok zapadły w przedmiotowej sprawie w pierwszej instancji, jak i wcześniejszy wyrok w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 1103/07, dotyczą orzeczeń administracyjnych wydanych w nadzwyczajnym trybie postępowania, o jakim mowa w art. 162 § 1 i 2 k.p.a., a zatem nie można automatycznie stwierdzić związku o charakterze równoznacznym z sytuacjami, będącymi przedmiotem rozważań zwłaszcza w sprawie rozpoznawanej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 14 października 2008 r. o sygn. akt SK 6/07. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca jednak uwagę na wcześniejsze wyroki tegoż Sądu zapadłe m.in. w sprawach sygn. akt II GSK 274/08 z dnia 1 października 2008r., sygn. akt II OSK 1110/08 z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 683/08 z dnia 5 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 199/09 z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt I GSK 931/08 z dnia 12 stycznia 2010 r. (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/), gdzie w okolicznościach wydawania kolejnych decyzji w tym samym trybie postępowania uznano, że orzekanie przez tego samego sędziego w kolejnym składzie narusza dyspozycję art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Reasumując dotychczasowe rozważania uznać należy, że stosowanie przepisu art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. stawia Sąd przed koniecznością dokonania wykładni w taki sposób, aby jej rezultat był zgodny z zasadą recypowaną z postanowień Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz wyrażoną w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Sąd stosując ustawę powinien bowiem w pierwszym rzędzie wykorzystać technikę wykładni tak, aby wyeliminować nieprawidłowości jej stosowania i narzucić właściwe rozumienie przepisów ustawy (por.: m.in. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1110/08 oraz orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia: 20 listopada 1995 r., sygn. akt K 23/95, opubl.: OTK 1995/3/05; 17 lipca 1996 r., sygn. akt K 8/96, opubl.: OTK ZU nr 1996/4/32, 24 czerwca 1998 r., sygn. akt K 3/98, opubl.: OTK ZU nr 1998/4/52). Wiąże się to ściśle również z koncepcją obiektywnej bezstronności sędziowskiej (wypracowaną w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka oraz Trybunału Konstytucyjnego – na co zwracał uwagę NSA we wspomnianym już wyroku z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1110/08), w myśl której istotne znaczenie dla oceny obiektywizmu Sądu ma zewnętrzny, społeczny odbiór zaistniałych okoliczności. W tym ujęciu instytucja wyłączenia sędziego ma zapewniać także budowanie zaufania społecznego do organów sprawujących wymiar sprawiedliwości. Postępowanie musi być zatem prowadzone tak, aby nie stwarzać nawet pozornego wrażenia lekceważenia standardów zachowania bezstronności będącej przecież uzewnętrznieniem niezawisłości sędziowskiej. Odmienność sytuacji, będących przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego w sprawie SK 6/07 od okoliczności zaistniałych w niniejszej sprawie, jest dość oczywista. Jednak wywody poczynione przez Naczelny Sąd Administracyjny i Trybunał Konstytucyjny w oparciu o relacje między zwyczajnym i nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, mogą znaleźć odpowiednie zastosowanie do zależności istniejących między dwoma trybami nadzwyczajnymi. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, odwołując się do zapatrywań wyrażonych w uzasadnieniach wyroków NSA w sprawach sygn. akt II GSK 274/08 z dnia 1 października 2008 r., sygn. akt II OSK 683/08 z dnia 5 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1110/08 z dnia 8 lipca 2009 r., wskazuje, że nie można z góry wykluczyć, że w okolicznościach konkretnej sprawy nie zajdą przesłanki, które należałoby potraktować jako przesłankę wyłączenia sędziego. Wskazać także należy, że w dniu 8 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 23 października 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 1736), która rozszerzyła określony w art. 18 § 1 p.p.s.a. katalog wyłączeń sędziego z mocy ustawy, dodając w nim pkt 6a, zgodnie z którym sędzia wyłączony jest z mocy ustawy od orzekania w sprawach dotyczących skargi na decyzję albo postanowienie, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu w sprawie brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Co prawda przepis ten nie obowiązywał w dacie wydania zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji, niemniej jego dodanie miało na celu wykonanie obowiązku dostosowania systemu prawnego do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 października 2008 r. o sygn. akt SK 6/07, powoływanego wielokrotnie w niniejszym uzasadnieniu. W uzasadnieniu projektu wspomnianej ustawy zmieniającej Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Sejm VI kadencji, druk sejmowy nr 2251), porównując postępowanie w sprawie legalności decyzji i postępowanie w sprawie kontroli decyzji o odmowie uchylenia tej decyzji po wznowieniu postępowania, stwierdzono, że wprawdzie postępowania te są odrębne z procesowego punktu widzenia, to jednak mają źródło w tym samym stanie faktycznym, wymagają oceny tych samych okoliczności i dowodów, a niekiedy nawet ustosunkowania się do tych samych zarzutów. "Wobec tego sędzia, orzekając w drugim postępowaniu, mógłby czuć się związany swoimi poglądami, wyrażonymi podczas pierwszego postępowania. Taka sytuacja budzi uzasadnione wątpliwości co do obiektywizmu sędziego i nie odpowiada konstytucyjnemu standardowi prawa do bezstronnego sądu". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podniesione wyżej argumenty można odnieść także do sytuacji, w której ten sam sędzia orzeka najpierw w składzie sądu kontrolującego legalność decyzji administracyjnej wydanej w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, a następnie orzeka w składzie sądu, który kontroluje legalność decyzji administracyjnej – podjętej w tym samym trybie postępowania – na skutek uchylenia poprzednio wydanej w sprawie decyzji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, sytuacja jaka wystąpiła w rozpoznawanej sprawie przemawia za zasadnością zaprezentowanych wyżej poglądów w zakresie wyłączenia sędziego, który dwukrotnie bierze udział w kontroli decyzji administracyjnych wydanych w tej samej sprawie w tych samych trybach postępowania administracyjnego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że powodem powtórnego uchylenia decyzji organu odwoławczego było uznanie przez Sąd, że organ nie wykonał wskazań co do dalszego postępowania zawartych w poprzednio wydanym w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 1103/07. Z kolei w skardze kasacyjnej organ administracji twierdzi, że wytyczne, których zdaniem Sądu organ nie wykonał, nie wynikały z treści uzasadnienia wyroku z dnia 4 kwietnia 2008 r. Taka sytuacja może prowadzić do wątpliwości co do bezstronności, bowiem uczestniczenie dwóch tych samych sędziów w składach orzekającym w obu orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi może być poczytane jako próba naprawiania ewentualnych błędów popełnionych w postępowaniu zakończonym wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2008 r. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a., bowiem w rozpoznaniu sprawy brali udział sędziowie wyłączeni z mocy ustawy. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 186 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.