I OSK 961/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 6 stycznia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2009r. sygn. akt I SA/Wa 1836/08 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z dnia [...] października 2008r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy z uwagi na uchybienie terminu oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 17 marca 2009 r., I SA/Wa 1836/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z [...] października 2008 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy z uwagi na uchybienie terminu. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że jednym z warunków skuteczności złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest zachowanie ustawowego terminu do jego dokonania. Uchybienie ustawowemu terminowi powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Wobec tego organ odwoławczy w pierwszej kolejności obowiązany jest w postępowaniu do zbadania, czy odwołanie jest dopuszczalne, oraz czy wniesione zostało w terminie. Stosowanie do treści art. 134 kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. Zgodnie z art. 127 § 3 kpa do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. W myśl przepisu art. 129 kpa odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie (...). Przepisy szczególne mogą jednak przewidywać inne terminy do wniesienia odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Aktem prawnym na podstawie którego Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów prowadziła niniejsze postępowania w sprawie przedstawienia A. P. do tytułu naukowego profesora nauk humanistycznych była ustawa z 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki (Dz. U. Nr 65, poz. 595 ze zm.). Przepis art. 28 ust. 4 cyt. ustawy przewiduje 3 - miesięczny termin do wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w przypadku podjęcia przez Centralną Komisję do Spraw Stopni i Tytułów rozstrzygnięcia o odmowie przedstawienia kandydata do tytułu profesora. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, w postępowaniach dotyczących nadania stopnia doktora i doktora habilitowanego, albo tytułu profesora oraz nadania, ograniczenia, zawieszenia i pozbawienia uprawnienia do nadawania tych stopni w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Z materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że decyzja Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z [...] maja 2007 r., nr [...] wraz ze stosowym pouczeniem o terminie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy została doręczona skarżącej 14 czerwca 2007 r. Natomiast A. P. dopiero pismem z 14 sierpnia 2008 r. wystąpiła do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przedmiotowe pismo nie zawierało wniosku o przywrócenie terminu do jego złożenia. Skarżąca wskazała w nim jedynie przyczynę uchybienia terminowi do złożenia wniosku (względy zdrowotne). Nie złożyła ona również takiego wniosku w formie oddzielnego pisma procesowego. Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji przyjął, iż Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów badając dopuszczalność wniosku A. P. z 14 czerwca 2007 r. pod względem formalnym słusznie stwierdziła uchybienie terminu do jego wniesienia. W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony z uchybieniem terminu do jego wniesienia, oraz nie zawierał wniosku o przywrócenie terminu. Przywrócenie terminu do dokonania określonej czynności procesowej w trybie art. 58 kpa może nastąpić jedynie na wyraźną prośbę zainteresowanego. Sam fakt dokonania określonej czynności po terminie nie może być podstawą do domniemania, że osoba zainteresowana składa wniosek o przywrócenie terminu. Nawet gdyby przyjąć, że celem strony było przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, wniosek taki powinien wynikać wprost z pisma, a nie być ustalany przez organ w procesie interpretacji celu wynikającego z oświadczenia zawartego we wniosku (wyrok NSA z 3 marca 2008 r., I OSK 268/07, LEX nr 401669). Wniosek o przywrócenie terminu skarżąca złożyła dopiero w skardze, ale wojewódzki sąd administracyjny nie był właściwy do jego rozpatrzenia, ponieważ sąd ten sprawuje jedynie kontrolę działalności administracji publicznej. Podniesione w skardze argumenty odnoszące się do braku winy w uchybieniu terminu mogłyby być rozważane w postępowaniu w sprawie o przywrócenie terminu do wniesienia środka odwoławczego (art. 58 i art. 59 kpa), gdyby taki wniosek o przywrócenie terminu zawierało pismo skarżącej z 14 sierpnia 2008 r., natomiast w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia uchybienia terminu (art. 134 kpa) nie mogą być brane pod uwagę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku oparto na podstawie z art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), tj. na naruszeniu przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 58 § 1, 2 i 3, art. 64 § 2, art. 77 § 1, art. 80 i art. 134 k.p.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia ww. przepisów k.p.a. przez organ w toku postępowania administracyjnego. Istotny wpływ ww. naruszenia na wynik sprawy polegał na tym, że Sąd nie uchylił zaskarżonej decyzji, mimo że błędnie stwierdzała ona niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. Stwierdzenie przez Sąd istniejących w sprawie uchybień, dotyczących błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 58 § 1 i 2 k.p.a., skutkowałoby oceną, że odwołanie skarżącej zawierało wniosek o przywrócenie terminu, ewentualnie, że organ winien pouczyć ją o prawie złożenia takiego wniosku albo wezwać do uzupełnienia braku formalnego jej pisma. W konsekwencji prowadziłoby to do wydania przez Sąd I instancji orzeczenia uchylającego decyzję. Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz z pozostawieniu temu Sądowi orzeczenia o kosztach postępowania za instancję kasacyjną. Ponadto podniesiono, że w sprawie występują zagadnienia prawne budzące poważne wątpliwości: 1. Czy prośba o przywrócenie terminu, może być wyrażona przez zainteresowanego także w sposób pośredni, m.in. przez wskazanie przyczyn uchybienia terminu? a w razie odpowiedzi negatywnej: 2. Czy brak wniosku o przywrócenie terminu w piśmie wniesionym z uchybieniem terminu dopełniającym spóźnionej czynności jest brakiem formalnym i wymaga wezwania przez organ do uzupełnienia braku w trybie art. 64 § 2 k.p.a.? W uzasadnieniu podkreślono, że w niektórych orzeczeniach prezentowane jest stanowisko, że wniosek o przywrócenie terminu musi zostać sformułowany w sposób wyraźny (tak m.in. wyrok NSA OZ w Poznaniu z 18 czerwca 1998 r., I SA/Po 1911/97) oraz że obowiązek wyjaśnienia przez organ, czy zainteresowani wnioskują o przywrócenie terminu wywiedziony z art. 7 k.p.a. stoi w sprzeczności ze szczegółową regulacją określoną w art. 58 k.p.a. (wyrok NSA z 3.03.2008 r., I OSK 268/07). Według odmiennego poglądu pismo, w którym skarżący wskazuje na okoliczności mające świadczyć, że uchybienie terminu do wniesienia skargi nie nastąpiło z jego winy, powinno być rozpoznane jako wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi (post. SN z 12 lipca 2000 r., III RN 206/99, OSNAPiUS 2001/9 poz. 299). Jeżeli pismo nie jest jednoznaczne, lecz wskazuje przyczyny uchybienia terminu, obowiązkiem organu jest wyjaśnienie wątpliwości, czy nie stanowi ono w swej istocie wniosku o przywrócenie terminu (wyrok WSA w Łodzi z 13.04.2007 r., III SA/Łd 10/07). Zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną między innymi w art. 63, 65, 128 i 140 k.p.a., jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu. Nie można jednak przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. O tym, jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostateczne strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane. W razie wątpliwości organ, mając na względzie postanowienia art. 7-9 k.p.a., powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska (wyrok NSA z 4.04.2002 r., I SA 2188/00). Pytanie o zasadność stawiania wysokich wymagań w odniesieniu do sposobu sformułowania prośby o przywrócenie terminu rodzą również wypowiedzi judykatury i doktryny o tym, że wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania jest równocześnie odwołaniem (wyrok NSA z 11.09.2001 r., I SA 637/00 i A. Matan [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, t. I, s. 574.). Skoro bowiem wniosek o przywrócenie terminu może być traktowany jako odwołanie, należy rozważyć, czy spóźnione odwołanie nie może stanowić wniosku o przywrócenie terminu. Reasumując, rozstrzygnięcia wymaga zagadnienie, która z 3 możliwych wykładni pojęcia "prośby" na gruncie art. 58 § 2 k.p.a. jest prawidłowa: a) czy wyłącznie wyraźnie sformułowany wniosek o przywrócenie terminu? b) czy także pismo niezawierające wyraźnego wniosku o przywrócenie terminu, lecz wskazujące przyczyny wyjaśniające jego przekroczenie? c) czy samo spóźnione odwołanie nie zawiera w sobie implicite wniosku o przywrócenie terminu lub nie rodzi obowiązku wyjaśnienia tej kwestii przez organ? Rozważenia wymaga również kwestia, czy brak wniosku o przywrócenie terminu w piśmie wniesionym z uchybieniem terminu dopełniającym spóźnionej czynności jest brakiem formalnym i wymaga wezwania przez organ do uzupełnienia braku w trybie art. 64 § 2 k.p.a.? Art. 58 § 2 k.p.a. stanowi o dwóch elementach - dwóch odrębnych czynnościach procesowych: samej prośbie (o przywrócenie terminu) oraz o dopełnieniu czynności, dla której określony był termin. Rodzi się zatem pytanie, czy brak jednego z tych elementów winien skutkować odmową przywrócenia terminu, czy też stanowi brak formalny podania, do którego uzupełnienia organ właściwy do rozpatrzenia odwołania powinien wezwać stronę na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. W odniesieniu do kwestii dopełnienia czynności na gruncie analogicznych do art. 58 i art. 64 k.p.a. przepisów ordynacji podatkowej (art. 162 i art. 169) wypowiedział się powiększony skład NSA, przesądzając, że niedopełnienie obowiązku złożenia odwołania jednocześnie z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia stanowi brak formalny podania. W przypadku jego wystąpienia, organ właściwy do rozpoznania odwołania powinien wezwać stronę do usunięcia braku w terminie 7 dni z pouczeniem, że niewypełnienie tego warunku spowoduje pozostawienie podania bez rozpatrzenia (uchwała z 21.04.2009, II FPS 9/08). Odpowiedzi wymaga pytanie, czy część z trafnych argumentów powołanych w uzasadnieniu tejże uchwały stosuje się mutatis mutandis do drugiego elementu z art. 58 k.p.a., tj. do samego wniosku o przywrócenie terminu. W ocenie skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając jej skargę, nie dostrzegł naruszeń prawa dokonanych przez organ administracji i dlatego bezzasadnie oddalił jej skargę. Sąd przyjął błędną wykładnię art. 58 k.p.a., wymagając od strony złożenia "wyraźnego" wniosku o przywrócenie terminu. Wymóg taki nie został wyrażony w ustawie. Ponadto - gdyby skarżąca nie wnosiła o przywrócenie terminu - w jakim celu załączałaby zaświadczenie o stanie zdrowia? Nie miało ono żadnego związku z odwołaniem, które dotyczyło tytułu naukowego a nie renty lub zasiłku z uwagi na stan zdrowia. Stanowiło natomiast podstawę ubiegania się o przywrócenie terminu. W okolicznościach tej konkretnej sprawy należy dodatkowo zwrócić uwagę na treść wspomnianego zaświadczenia, które dotyczyło stanu psychicznego strony. Wynika z niego, że w dacie składania odwołania skarżąca była "w trakcie terapii", po okresie długiego i ciężkiego rozstroju zdrowia - depresji egzogennej. Mogło to rzutować na sposób formułowania przez nią pism procesowych i wymagało od organu szczególnie wnikliwego wyjaśnienia istoty wniosku strony (art. 8, art. 9, art. 10 § 1 k.p.a.). W ocenie skarżącej, nawet gdyby w odwołaniu nie zawarła wniosku o przywrócenie terminu, to z uwagi na szczególne okoliczności - wspomniane przyczyny opóźnienia (depresja egzogenna) - organ powinien pouczyć ją możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu (vide cytowany wyrok NSA z 12 stycznia 1994 r., SA/Łd 15/93), czego wymagają standardy sprawiedliwości proceduralnej albo wezwać ją do uzupełnienia braku formalnego pisma. Do naczelnych reguł postępowania administracyjnego zalicza się sformułowaną w art. 8 k.p.a. zasadę zaufania obywateli do organów państwa oraz określoną w art. 9 k.p.a. zasadę udzielania stronom informacji, w myśl której, organ powinien czuwać, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Skoro organ tego nie uczynił, naruszył art. 64 § 2 k.p.a. Brak stwierdzenia tego naruszenia prawa przez Sąd I instancji stanowi jego uchybienie. Pomijając przedwczesność i bezpodstawność orzeczenia przez organ o uchybieniu terminu, w świetle przedstawionych argumentów najmniej poważnym naruszeniem prawa przez organ -również niedostrzeżonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny - było zawarcie w zaskarżonym postanowieniu ("decyzji") dwóch wzajemnie wykluczających się sformułowań: o niedopuszczalności odwołania i o uchybieniu terminu (vide wyrok NSA z 30.12.1998 r., IV SA 2294/96) - art. 134 k.p.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. Podniesiono w szczególności, że skarżący podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że stosownie do art. 58 k.p.a. przywrócenie uchybionego terminu może nastąpić tylko na żądanie strony. Wymaga to od niej złożenia stosownego podania (prośby) inicjującego odrębne postępowanie w sprawie przywrócenia terminu - por. wyrok NSA z 13.10.09 r., II OSK 1161/09. Zdefiniowane w art. 58 § 2 k.p.a. wymagania odnośnie prośby o przywrócenie terminu są spełnione, jeżeli: (1) strona złoży odrębny wniosek o przywrócenie uchybionego terminu i dokona czynności, dla której ustanowiono termin, (2) strona zawrze w tym wniosku treści wyrażające daną czynność (np. odwołanie) lub (3) strona podejmie daną czynność (np. złoży odwołanie) i zamieści w niej wniosek o przywrócenie terminu - por. wyrok NSA z 14 maja 2005 r., II OSK 762/06. Pisma skarżącej z 14 sierpnia 2008 r. nie można uznać za wniosek o przywrócenie terminu, ponieważ nie spełnia ono wymagań żadnego z trzech wymienionych wyżej wariantów jednoczesnego wypełnienia powinności ujętych w art. 58 § 2 k.p.a., albowiem w sposób oczywisty brak w nim żądania przywrócenia uchybionego terminu. Treść tego pisma świadczy jednoznacznie, że jest ono wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, ponieważ skarżąca kwestionuje w nim merytoryczne rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] obszernie polemizując z argumentacją zawartą w jej uzasadnieniu. Okoliczność, że skarżąca dołączyła do swego pisma zaświadczenie lekarskie (w rzeczywistości wystawione przez psychologa) dowodzi jedynie, że zdawała sobie sprawę z uchybienia terminu i usiłowała je usprawiedliwić. Nie zmienia to jednak faktu, że nie dopełniła obowiązku wystąpienia z prośbą o przywrócenie terminu. Nawet gdyby przyjąć, że celem skarżącej było przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, to konkluzja taka powinna wynikać wprost ze złożonego przez nią podania, a nie być ustalana przez organ w procesie interpretacji celu wynikającego z załączenia do tego podania zaświadczenia wydanego przez psychologa w ramach prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. Należy tutaj wyjaśnić, że brak wniosku o przywrócenie terminu w piśmie wniesionym z uchybieniem terminu dopełniającym spóźnionej czynności nie jest brakiem formalnym i nie wymaga wezwania przez organ strony do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Przywołany przepis dotyczy trybu usuwania braków podania, które zostało wniesione do organu administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie prośba o przywrócenie uchybionego terminu nie została złożona, a więc jej nie było. Nie można zatem racjonalnie rozprawiać o brakach podania, które nie istnieje. Z tego powodu -wbrew twierdzeniu skarżącej - argumenty powołane w uzasadnieniu uchwały NSA z 21.04.2009, II FPS 9/08 nie mogą mieć zastosowania mutatis mutandis do drugiego elementu z art. 58 k.p.a., tj. do samego wniosku o przywrócenie terminu. Uchybienie, polegające na zawarciu w zaskarżonym postanowieniu ("decyzji") dwóch wzajemnie wykluczających się sformułowań: o niedopuszczalności odwołania i o uchybieniu terminu pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, ponieważ zaistnienie którejkolwiek z tych okoliczności czyni niedopuszczalnym merytoryczne rozpoznanie sprawy objętej wniesionym środkiem zaskarżenia. Z tego powodu powyższe naruszenie art. 134 k.p.a. nie mogło stanowić podstawy uwzględnienia skargi wymienionej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że przedstawione przez skarżącą zaświadczenie, stwierdzające m.in., że obecnie jej stan jest dobry, jest datowane na dzień 23.06.2008 r., a więc w tej dacie ustała przyczyna uchybienia terminu. Nawet więc gdyby przyjąć, że wnosząc 21.08.2008 r. o ponowne rozpoznanie sprawy, skarżąca żądała również przywrócenia uchybionego terminu, to nie ulega wątpliwości, że uczyniła to z uchybieniem siedmiodniowego terminu, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a. Wziąwszy pod uwagę fakt, że przywrócenie terminu do wniesienia prośby o przywrócenie terminu jest niedopuszczalne (art. 58 § 3 k.p.a.), skarga kasacyjna byłaby bezzasadna nawet przy przyjęciu korzystnej dla strony interpretacji art. 58 k.p.a., zawartej np. w post. SN z 12 lipca 2000 r., III RN 206/99, której jednakże orzekający w niniejszej sprawie skład sądzący NSA nie podziela. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.