II SA/Po 859/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2009r. sprawy ze skargi W. R. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "A" – W. R. w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na odbieraniu odpadów komunalnych; uchyla zaskarżoną decyzję /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ E.Podrazik /-/ W.Batorowicz Pismem z dnia [...] r. skarżący W. R. - prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "A Transport Krajowy i Międzynarodowy Spedycja Towarów - W. R." z siedzibą w J., wystąpił do Burmistrza J. o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu gminy J.. Burmistrz J. decyzją z dnia [...] r. nr [...] zezwolił wnioskodawcy na odbieranie odpadów od właścicieli nieruchomości na terenie Gminy J.. Przy określaniu warunków na prowadzenie tej działalności w pkt 13 decyzji organ określił, iż zezwolenie jest ważne na okres jednego roku. Wskutek odwołania złożonego przez W. R., który zakwestionował okres ważności zezwolenia oraz brak podania motywów takiego rozstrzygnięcia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało decyzję Burmistrza w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, iż ograniczenie czasowe wydanego zezwolenia wynika z konieczności dostosowania przez wnioskodawcę prowadzonej działalności do wymogów uchwały Rady Miejskiej w J. z dnia [...]r. Nr [...] w sprawie wprowadzenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy J. oraz zarządzenia Burmistrza J. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie określenia wymagań, jakie musi spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie przedmiotowych usług na terenie Gminy J.. Wskazano, iż organ I instancji wydał zezwolenia ważne na okres jednego roku wszystkim przedsiębiorcom, którzy wystąpili o tego typu zezwolenia. Skargę na powyższą decyzję wniósł W. R., którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 13 lutego 2008 r., sygn. akt III SA/Po 819/07 uwzględnił, uchylając decyzje wydane w obu instancjach. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na uznaniowy charakter określania terminu na jaki zezwolenie jest wydawane, co nakłada na organ obowiązek wyjaśnienia wszystkich okoliczności stanowiących podstawę podjętego rozstrzygnięcia oraz podanie w uzasadnieniu decyzji motywów, dla jakich wniosek nie został w pełni uwzględniony. Wymogu tego zaskarżone decyzje w ocenie Sądu nie spełniały. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Burmistrz J. decyzją z dnia [...]r. nr [...] znak [...], działając na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008) oraz art. 104 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej kpa), wydał wnioskodawcy zezwolenie na prowadzenie działalności polegającej na odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu gminy J.. Organ ponownie określił w punkcie 13 decyzji, iż zezwolenie jest ważne na okres jednego roku, a w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że wnioskodawca prowadzi działalność gospodarczą polegającą na odbieraniu odpadów komunalnych, a jego firma zawarła ponad [...] umów na odbieranie odpadów od właścicieli nieruchomości na terenie Gminy J., jednakże nie dla wszystkich swoich klientów prowadzi selektywną zbiórkę odpadów. Tymczasem, jak wyjaśnił Burmistrz, w 2006 r. nastąpiła zmiana ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z obecnym brzmieniem art. 8 ust 2b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach: przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, obejmujące niesegregowane odpady komunalne, jest obowiązany również do odbierania wszystkich selektywnie zbieranych rodzajów odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych odpadów wielkogabarytowych, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego i odpadów z remontów. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach Burmistrz J. określił i podał do publicznej wiadomości wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na odbieranie odpadów od właścicieli nieruchomości - Zarządzenie Burmistrza J. nr [...] z dnia [...] r. zmienione Zarządzeniem Burmistrza J. z dnia [...] r. nr [...]). Organ wskazał, że z mocy § 1 ust. 1 pkt 8 wskazanego powyżej Zarządzenia przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, jest zobowiązany wyposażyć właścicieli nieruchomości, z którymi przedsiębiorca posiada podpisaną umowę na odbieranie odpadów komunalnych, w urządzenia przeznaczone do selektywnej zbiórki odpadów komunalnych oznaczonych przez logo przedsiębiorstwa lub posiadać podpisaną umowę z przedsiębiorstwem prowadzącym zastępczą działalność w zakresie odbioru selektywnego odpadów. Tymczasem, jak wskazał organ I instancji, wnioskodawca ubiegający się uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i jednocześnie posiadający podpisane umowy na odbieranie odpadów komunalnych, nie wyposażył wszystkich swoich klientów, z którymi ma podpisane umowy na odbieranie odpadów komunalnych, w urządzenia przeznaczone do selektywnej zbiórki odpadów komunalnych. Okoliczność ta uniemożliwia wydanie wnioskodawcy zezwolenia na wnioskowany okres 10 lat. Organ podkreślił także, że zgodnie z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jednolity: Dz.U. z 2007 Nr 39, poz. 251 ze. zm.), odpady powinny być zbierane w sposób selektywny. Podmiot prowadzący działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych jest obowiązany do selektywnego odbierania odpadów oraz ograniczania ilości odpadów ulegających biodegradacji kierowanych do składowania. Również do obowiązkowych zadań własnych gmin w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi należy zapewnianie warunków funkcjonowania systemu selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych (art. 16 a ustawy o odpadach). W ocenie organu zaniechanie polegające na braku wyposażenia wszystkich klientów, na odbieranie odpadów komunalnych w urządzenia przeznaczone do selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, narusza przepisy ustawy o odpadach, przez co uniemożliwia Gminie realizację prawidłowej gospodarki odpadami komunalnymi. Ta właśnie okoliczność - w ocenie Burmistrza - uzasadniała przyznanie skarżącemu żądanego zezwolenia no okres krótszy od wnioskowanego, tj. na okres 1 roku. W przewidzianym ustawą terminie wnioskodawca złożył odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej domagając się uchylenia jej pkt 13, stanowiącego o okresie ważności zezwolenia. W ocenie skarżącego określony w pkt 13 decyzji termin został zakreślony bez jakiegokolwiek uzasadnienia. Zakwestionował także legalność Zarządzenia Burmistrza J. Nr [...], żądając jego unieważnienia. Zdaniem odwołującego, obowiązujące przepisy prawa nie zobowiązują przedsiębiorców do wyposażania nieruchomości dostawców odpadów komunalnych w pojemniki do ich selektywnej zbiórki, a obowiązek taki obciąża właścicieli nieruchomości. Podniósł, iż przedmiotowe Zarządzenie jest aktem prawa miejscowego i jako takie podlega obowiązkowi publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego, którego to obowiązku nie dopełniono. W tych okolicznościach nie można uznać, iż Zarządzenie Burmistrza kreuje obowiązki, nakazy czy zakazy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. nr [....] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ II instancji podzielił stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pierwszoinstancyjnej i wyjaśnił, że organ nie jest związany żądaniem wnioskodawcy, co do okresu na jaki zezwolenia ma zostać przyznane. Obowiązek wyposażania klientów w odpowiednie urządzenia do zbiórki selektywnej odpadów wynika z zarządzenia Burmistrza J., a wnioskodawca nie wywiązał się z niego. Roczny termin, na który wydano zezwolenia ma umożliwić przedsiębiorcy dostosowanie się do wymogów określonych w obowiązujących przepisach. Kolegium wskazało, iż na taki sam roczny okres wydano zezwolenia pozostałym, ubiegającym się o zezwolenie przedsiębiorcom. Wskazano także, iż zarządzenie Burmistrza zostało podane do publicznej wiadomości, stąd zawarte w nim unormowania wiążą przedsiębiorców ubiegających się o uzyskanie zezwolenia. Wyjaśniono, iż Kolegium nie jest organem powołanym do kontroli tego rodzaju aktów normatywnych, a skoro zostało ogłoszone w sposób określony w art. 7 ust. 3 ustawy, to jego regulacje są wiążące. Również przepisy ustawy o odpadach zobowiązują przedsiębiorców do selektywnego zbierania odpadów, a gminy do zapewnienia warunków funkcjonowania systemu selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu W. R. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim stanowi o okresie ważności zezwolenia. Przytaczając argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej skarżący podniósł, że organy nie uzasadniły wystarczająco przyczyn przyznania zezwolenia tylko na rok, a podstawa prawna, na której oparto główny zarzut, jest bezprawna. W ocenie skarżącego jego firma w każdej chwili może zakupić urządzenia do selektywnej zbiórki odpadów komunalnych i zawrzeć stosowną umowę z każdym mieszkańcem gminy, który wyrazi na to zgodę, jednakże taki obowiązek nie wynika z przepisów prawa. Wniósł o unieważnienie zarządzenia Burmistrza J. z dnia [....] r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, w całości powtarzając argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pismem procesowym z dnia [...] r. skarżący poinformował Sąd, iż wystąpił do Wojewody W. o unieważnienie Zarządzenia Burmistrza J. z dnia [...] r. i w konsekwencji rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [....] r. nr [...] Wojewoda stwierdził nieważność zapisów § 1 ust. 1 pkt 8, który to przepis stanowił podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Do pisma załączył skierowane do niego pismo Wojewody W. z dnia [....] r., w treści którego zawarta została powyższa informacja. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Rozpoznając przedmiotową sprawę, w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że pomimo pierwotnej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, ostatecznie w orzecznictwie NSA przeważyło stanowisko, które podziela również Sąd w orzekającym w niniejszej sprawie składzie, iż akt wydany na podstawie upoważnienia art. 7 ust. 3a ustawy z 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach posiada cechy aktu prawa miejscowego. Akt tego rodzaju skierowany jest, bowiem do każdego podmiotu (nieokreślonego kręgu przedsiębiorców) zamierzających się ubiegać o zezwolenie na świadczenie usług w zakresie odbioru odpadów komunalnych (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 500/08, wyrok NSA z 28 maja 2008 r., sygn. II OSK 346/08, wyrok NSA z 09 listopada 2006 r., sygn. II OSK 1311/05). Stąd zgodzić się należało z twierdzeniem skargi, że warunkiem mocy obowiązującej aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie w dzienniku urzędowym województwa w sposób określony w art. 13 ust. 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449). Błędne natomiast w tej kwestii stanowisko zaprezentował organ odwoławczy przyjmując, że wystarczającą przesłanką uznania mocy wiążącej aktu prawa miejscowego jest podanie jego treści do publicznej wiadomości. Wprawdzie podanie aktu prawa miejscowego do publicznej wiadomości w inny sposób, niż określony art. 13 ust. 2 wyżej wskazanej ustawy, nie jest sprzeczne z prawem, jednak zauważyć trzeba, że nie wywołuje ono skutków prawnych, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Wprawdzie - co do zasady, przepisy gminne nie mogą być podważane w postępowaniu o wydanie przedsiębiorcy zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od mieszkańców gminy, to aby organy orzekające mogły skutecznie powoływać się na warunki zawarte w omawianym zarządzeniu, musi być ono aktem prawidłowo uchwalonym i opublikowanym (podobnie- wyrok WSA w Poznaniu z 17 lipca 2008 r., sygn. II SA/Po 180/08). Organy administracji publicznej obowiązane są, bowiem działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Mogą one władczo kształtować sytuację obywateli, wyłącznie, gdy przewiduje to przepis prawa powszechnie obowiązującego. Orzekając w przedmiotowej sprawie Kolegium obowiązane było oprzeć się na obowiązujących przepisach prawa. Rozpoznający powtórnie sprawę organ II instancji obowiązany był więc ustalić, czy powołana w zaskarżonej decyzji materialnoprawna podstawa obowiązku polegającego na wyposażeniu właścicieli nieruchomości, z którymi wnioskodawca posiada podpisaną umowę na odbieranie odpadów komunalnych, w urządzenia przeznaczone do selektywnej zbiórki odpadów komunalnych - może w ogóle wywoływać skutki prawne. Podstawą prawną decyzji administracyjnej może bowiem być tylko i wyłącznie przepis prawa obowiązującego (art. 6 kpa). Skoro organy administracji publicznej obowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), to znaczy, ze mogą one władczo kształtować sytuację obywateli, wyłącznie, gdy przewiduje to przepis prawa powszechnie obowiązującego Zważywszy, że Kolegium obowiązane było oprzeć się na obowiązujących przepisach prawa podkreślić należy, że z treści obowiązujących w dacie wydawanie zaskarżonej decyzji przepisów wynikał wprawdzie obowiązek zbierania odpadów w sposób selektywny oraz obowiązek selektywnego odbierania odpadów przez podmiot prowadzący działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych (art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach), a do obowiązkowych zadań własnych gmin należy m.in. zapewnienie warunków funkcjonowania systemu selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych (art. 16a pkt 2 ustawy o odpadach), jednak zauważyć również trzeba, że powołane przepisy nie regulują sposobu realizacji tych zadań, ani też - co ważne - nie dają gminom podstaw do narzucania metod realizacji tego obowiązku przez przedsiębiorców. Reasumując, zaskarżoną decyzję Kolegium wydało z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa. Jak bowiem powyżej wykazano, choć prawidłowo przyjęto, że skarżący spełniał przesłanki co do wydania mu żądanego zezwolenia, to jednak brak było podstaw do uzależniania długości okresu udzielenia zezwolenia, od spełnienia wymogów nie znajdujących uzasadnienia w przepisach prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, uznając iż skoro określenie okresu ważności przedmiotowego zezwolenia stanowi jego essentialia negotti, nie było celowym uchylenie decyzji organu I instancji. W tych okolicznościach rozpoznając ponownie sprawę Kolegium zobligowane jest ponownie ocenić, czy wymogi, które spełnić musi przedsiębiorca ubiegający się o wydanie przedmiotowego zezwolenia, a które określone zostały zarządzeniem Burmistrza z dnia [...] r. Nr [...], mogą stanowić podstawę wydania zezwolenia z okresem jego ważności na jeden rok, z pominięciem wniosku strony skarżącej o wydanie zezwolenia na okres 10 lat. Skoro wskazane zarządzenie Burmistrza nie zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego, organ odwoławczy rozpatrzy sprawę z pominięciem obowiązków wynikających z § 1 ust. 1 pkt 8 i § 2 ust. 2 pkt 5 tego aktu, co oznacza konieczność dokonania oceny, czy przepisy ustawy o odpadach, ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz przepisy obowiązującego na obszarze Gminy J. regulaminu utrzymania czystości i porządku, nakładają na przedsiębiorców ubiegających się o wydanie przedmiotowego zezwolenia obowiązek wyposażania nieruchomości w pojemniki do selektywnej zbiórki odpadów, przy czym Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela w tym zakresie zarzuty skargi, iż obowiązek taki obciąża właścicieli nieruchomości. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję. O zwrocie kosztów Sąd nie orzekł z racji nie złożenia przez skarżącego, do zamknięcia rozprawy, stosownego wniosku, o którym to uprawnieniu skarżący został pouczony w treści zawiadomienia o terminie rozprawy. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ E.Podrazik /-/ W.Batorowicz MK