II SA/Gl 71/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant starszy sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2009 r. sprawy ze skargi Gminy M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) uchyla zaskarżone postanowienie i orzeka, że nie podlega ono wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zarząd Powiatu w M. po rozpoznaniu wniosku Burmistrza M., postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] działając na podstawie art. 106 i art. 123 kpa oraz art. 17 pkt 7a i art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), odmówił uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M., obejmującego obszar położony w obrębie dzielnicy "[...]" i "[...]", wnosząc jednocześnie uwagi do przedłożonego do uzgodnienia projektu planu. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Burmistrz M. Jednakże zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 kpa, stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. Zdaniem Kolegium, postanowienie organu I instancji nie zostało podjęte w postępowaniu administracyjnym, lecz w ramach specyficznej procedury legislacyjnej. Zamieszczone w art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdzenie że uzgodnień dokonuje się odpowiednio w trybie art. 106 kpa, oznacza więc tylko tyle, że określa formę w jakiej następuje uzgodnienie. W pozostałym zakresie ustawa ta normuje zaś wyczerpująco tryb dokonywania uzgodnień i w konsekwencji, zajęcie stanowiska przez organ uzgadniający ma charakter aktu nadzoru nad działalnością gminy z wynikającymi z tego konsekwencjami w sferze kontroli sądowej. W skardze do sądu administracyjnego Gmina M. wniosła o uchylenie postanowienia Kolegium oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie prawa przez zawężającą wykładnię art. 24 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie zastosowania art. 106 kpa do trybu uzgodnień planu miejscowego. W tym względzie skarżąca odwołała się do argumentacji, zawartej w postanowieniu WSA w Poznaniu z dnia 22 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Po 471/07. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w motywach zaskarżonego postanowienia, wskazując na zakres działania tego organu, wynikający z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych. Na tej podstawie Kolegium wywiodło, że przeniesienie regulacji z art. 106 kpa na grunt postępowań zmierzających do uchwalenia planu miejscowego, nie jest możliwe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, a jej argumentację należy w pełni podzielić. Organ, którego działanie zaskarżono, dokonał bowiem wadliwej wykładni art. 24 ust. 1 zd. 2 powołanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co miało wpływ na wynik sprawy, jako że skutkiem było wydanie postanowienia o niedopuszczalności zażalenia z przyczyn przedmiotowych. Z mocy powołanego przepisu, uzgodnień projektu planu miejscowego dokonuje się w trybie art. 106 kpa. Jak wyjaśniono w literaturze, mimo że ustawodawca tego nie zaznaczył, regulację powyższą można zastosować jedynie odpowiednio – z modyfikacjami wynikającymi z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji regulacja ta sprowadzać się będzie przede wszystkim do rozstrzygnięcia wymaganej formy i sposobu zaskarżania przez gminy stanowisk uprawnionych organów. Zgodnie z art. 106 § 3 kpa, stanowisko organu uzgadniającego wyrażone musi być w formie postanowienia. W myśl art. 106 § 5 kpa, na stanowisko służyć będzie zażalenie. Do wniesienia zażalenia uprawniony jest wyłącznie organ, sporządzający projekt planu miejscowego (vide: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. prof. Z.Niewiadomskiego , Wyd. 2, Wyd. C.H. Beck, W-wa 2005, str. 215 – 217). Taki też pogląd, a mianowicie co do przysługiwania zażalenia na postanowienie organów uzgadniających i kręgu podmiotów, legitymowanych do jego wniesienia, zaaprobowano w orzecznictwie (vide: przywołane w skardze postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 22 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Po 471/07, LEX nr 432729, postanowienia WSA w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1750/06, LEX nr 320763 i z dnia 10 października 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1302/06, LEX nr 284527, a wreszcie, wyrok NSA z dnia 15 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1210/07, niepubl.). W ostatnim z tych orzeczeń, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że uzgodnienie w procesie planistycznym jest władczą ingerencją w sferę zadań zdecentralizowanych wykonywanych samodzielnie przez gminę i ochronie tej samodzielności służy stosowanie art. 106 kpa z przewidzianymi tam środkami ochrony. W procedurze planistycznej jako strona występuje gmina, realizująca ustawowo przyznane jej kompetencje planistyczne. Zatem zastosowanie trybu określonego w art. 106 kpa, będzie sprowadzał się przede wszystkim do formy rozstrzygnięcia (ma to być postanowienie) i do sposobu zaskarżania przez gminę stanowisk uprawnionych do uzgodnienia organów. Skład orzekający w niniejszej sprawie przychylił się do powyższej argumentacji. Stąd też nie podzielono odmiennego poglądu Kolegium, iż na postanowienie w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu planu miejscowego gminie nie przysługuje zażalenie, o którym mowa w art. 106 § 5 kpa. Dodatkowo wskazać przyjdzie, iż rozważania organu co do charakteru prawnego uzgodnień, nie mają odniesienia do aktualnego stanu prawnego, lecz trybu uregulowanego uchyloną ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). W poprzednim stanie prawnym, brak było odesłania do art. 106 kpa i ustawa z 1994 r. zawierała regulację całościową. Skoro jednak ustawa z 2003 r. odsyła do art. 106 kpa, to przyjąć należy, iż wolą ustawodawcy było zastosowanie tego przepisu we wszystkich kwestiach, które nie zostały uregulowane w prawie materialnym. Gdyby chodziło jedynie o formę uzgodnień, to prostszym zabiegiem byłoby uregulowanie tej kwestii w art. 24 ustawy. Nie jest też trafny argument Kolegium, iż ustawodawca nie przewidział zażalenia na postanowienia organów uzgadniających z uwagi na zakres działania tego organu, wynikający z art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 78, poz. 856 ze zm.). Wszak organami uzgadniającymi projekt planu miejscowego są nie tylko organy jednostek samorządu terytorialnego (w niniejszej sprawie – Zarząd Powiatu w M.). Ustawodawca w przepisie art. 17 pkt 7 ustawy z 2003 r. wymienił inne organy administracji, których działanie podlega kontroli organów wyższego stopnia. Nie do przyjęcia jest zaś koncepcja, iż dopuszczalność wniesienia zażalenia uzależniona jest od statusu organu uzgadniającego. Organy, wymienione w art. 17 pkt 7 lit. a ustawy, uzgadniają zaś projekt planu jedynie w zakresie odpowiednich zadań rządowych i samorządowych. W tym zakresie nie rozstrzygają co prawda w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, lecz na zasadach określonych w odrębnych ustawach – tu ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych). Na wydane postanowienie służy zatem zażalenie do samorządowego kolegium odwoławczego (art. 17 pkt 1 kpa). Gdy zaś idzie o tryb sprawowania kontroli i uprawnienia Kolegium jako organu wyższego stopnia, to zakres działania tego organu wynika z art. 144 w zw. z art. 138 kpa. Zakres badania zażalenia jest zatem identyczny, jak w szeregu innych sprawach, np. art. 53 ust. 4 pkt 10 w zw. z ust. 5 ustawy, gdy idzie o uzgadnianie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego i warunkach zabudowy. Z tych wszystkich względów zaskarżone postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia skarżącej gminy na postanowienie o odmowie uzgodnienia projektu planu miejscowego jako wydane z naruszeniem art. 134 kpa, nie mogło się ostać i podlegało uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wobec uwzględnienia skargi należało orzec o niewykonalności zaskarżonego postanowienia po myśli art. 152 cyt. ustawy. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 100 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżącej po myśli art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 tej ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno zatem rozpoznać merytorycznie wniesione zażalenie. SJ/