II OSK 1477/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędzia del. WSA Wojciech Mazur Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Bystrzycy Kłodzkiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 czerwca 2008 r. sygn. akt III SA/Wr 201/08 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Bystrzyca Kłodzka z dnia 23 czerwca 2007 r. nr XI/86/07 w przedmiocie ustanowienia medalu "Zasłużony dla Bystrzycy Kłodzkiej" i przyjęcia regulaminu jego przyznawania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 26 czerwca 2008 r. sygn. akt III SA/Wr 201/08 po rozpoznaniu skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Bystrzyca Kłodzka z dnia 23 czerwca 2007 r. nr XI/86/07 w przedmiocie ustanowienia medalu "Zasłużony dla Bystrzycy Kłodzkiej" i przyjęcia regulaminu jego przyznawania - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu wyroku podano, że Wojewoda Dolnośląski zaskarżył powyższą uchwałę na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm./, zwanej dalej "ustawą o samorządzie gminnym" i art. 54 ( 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa", wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Podniósł, że jako podstawę prawną kwestionowanej uchwały powołano art. 7 ust. 1 pkt 18 oraz art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jak wynika z poczynionych przez Wojewodę ustaleń, Rada Gminy nie wystąpiła o zaopiniowanie projektu medalu do ministra właściwego do spraw administracji publicznej wychodząc z założenia, że przedmiotowa odznaka ma charakter wyłącznie promocyjny i odnosi się do lokalnego wyróżnienia, w związku z tym w sprawie miał zastosowanie art. 18 ust. 2 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym oraz regulacje ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach /Dz. U. Nr 31, poz. 130 ze zm./. Jednakże w ocenie Wojewody jako organu nadzoru ustawy te, ani też inne ustawy szczegółowe nie zawierają normy kompetencyjnej upoważniającej organ stanowiący gminy do ustanowienia medalu, ma ją jedynie sejmik województwa zaś odznaka honorowa może być przezeń ustanowiona za zasługi w działalności państwowej lub społecznej na rzecz rozwoju określonego województwa. Stanowisko swoje organ nadzoru poparł też treścią art. 7 Konstytucji RP. W odpowiedzi na zapytanie skierowane przez organ nadzoru w tej kwestii do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji otrzymał pismo potwierdzające zasadność prezentowanego poglądu. Ustawa z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach daje jednostkom samorządu terytorialnego prawo do stanowienia własnych herbów, flag, emblematów oraz insygniów i innych symboli, nie dotyczy to jednak odznak honorowych. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy podkreśliła, że nie miała obowiązku wzięcia pod uwagę przepisów o odznakach i mundurach, bowiem nie było jej intencją ustanowienie nowego odznaczenia, lecz wykreowanie mechanizmu honorowania osób szczególnie zasłużonych dla Gminy Bystrzyca Kłodzka, co służy promocji samej jednostki samorządu terytorialnego, a więc uchwała ma charakter ściśle promocyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, iż skarga jest zasadna. Sąd podkreślił, że spór w niniejszej sprawie dotyczy problemu, czy Rada Gminy ustanawiając zaskarżoną uchwałą medal "Zasłużony dla Bystrzycy Kłodzkiej" wraz z regulaminem jego nadawania, traktując go jako promocję gminy, naruszyła przepisy prawa. Pojęcie promocja według "Nowego Słownika Języka Polskiego" Wydawnictwo naukowe PWN, Warszawa 2002 r. s. 755 to reklamowanie, upowszechnianie, propagowanie, tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały mowa jest o tym, że ustanowienie przedmiotowego odznaczenia ma na celu uhonorowanie osób wyróżniających się działalnością na rzecz miasta i gminy Bystrzyca Kłodzka a więc już z tego uzasadnienia wynika, że celem uchwały było uchwalenie honorowego odznaczenia, które nie mieści się w pojęciu promocji. Powinno się bowiem odróżnić uhonorowanie osób wyróżniających się działalnością na rzecz miasta zgodnie z treścią spornej uchwały od promowania gminy w rozumieniu art. 7 ust. 1 pkt 18 ustawy o samorządzie gminnym, które przejawia się przykładowo w rozpropagowywaniu walorów turystycznych miejscowości. Przepis ten niewłaściwie zatem został zastosowany do ustanowienia odznaki honorowej, do której mają zastosowanie przepisy ustawy o odznakach i mundurach. Stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. a tej ustawy odznaką honorową jest odznaka stanowiąca wyróżnienie za zasługi położone w działalności państwowej lub społecznej stanowiącej istotny wkład w rozwój całego kraju, w rozwój określonej dziedziny gospodarki lub administracji państwowej, w rozwój określonego województwa albo w rozwój określonej organizacji gospodarczej. W świetle powyższej regulacji medal za zasługi dla gminy jest rodzajem odznaki honorowej /por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 kwietnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wr 259/05, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 czerwca 2008 r. sygn. akt IV SA/Fl 66/08 nie publ./. W ustawie o odznakach i mundurach wskazane zostały organy właściwe do ustanawiania odznak /art. 4/, zaś wśród nich nie znajdują się organy stanowiące samorządu gminy. Ponadto zgodnie z ww. ustawą wzór i zasady oraz tryb nadawania i noszenia odznaki wymaga zgody odpowiedniego organu. Jednostki samorządu terytorialnego mogą w drodze uchwały organu stanowiącego ustanawiać własne herby, flagi, emblematy oraz insygnia i inne symbole /art. 3/, zgodnie z zasadami heraldyki i weksykologii oraz miejscowej tradycji historycznej a ich wzór musi być zaopiniowany przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miejska w Bystrzycy Kłodzkiej zastąpiona przez radcę prawnego Marka Ociepę, zarzucając naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 18 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że w zakresie pojęciowym "promocja gminy" nie mieści się uprawnienie do ustanawiania medali honorowych, które nie stanowią orderów, odznaczeń i odznak w rozumieniu ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach oraz przepisów ustawy z dnia 16 października 1992 r. o orderach i odznaczeniach /Dz. U. Nr 90, poz. 450 ze zm./. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na przytoczeniu reguł wykładni językowej określenia "promocja" nie jest wystarczające, powinny być zastosowane zasady wykładni celowościowej. W ocenie Rady Gminy uhonorowanie osób zasłużonych dla gminy stanowi promocję samej jednostki samorządu terytorialnego. Tryb przyznawania przedmiotowego medalu nie koliduje ani też nie konkuruje z przepisami o odznakach i mundurach oraz z przepisami o orderach i odznaczeniach i nie łamie "monopolu" organów państwowych. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 18 ustawy o samorządzie gminnym polegające na błędnej wykładni tego przepisu sprowadzającej się do uznania, że w zakresie pojęciowym "promocja gminy’ nie mieści się uprawnienie do ustanawiania medali honorowych, nie stanowiących orderów, odznaczeń i odznak w rozumieniu ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach oraz przepisów ustawy z dnia 16 października 1992 r. o orderach i odznaczeniach. Należy zauważyć, że poszukiwanie formy honorowania własnych obywateli przez jednostki samorządu gminnego wynika stąd, iż brak jest przepisu prawa materialnego, który stanowiłby do tego odpowiednią podstawę prawną. Pojawiły się więc próby wykorzystywania w tym celu art. 18 ust. 1 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym uprawniającego do nadawania honorowego obywatelstwa gminy, przez przyjęcie, że wykładnia tego przepisu daje również podstawę do nadawania tytułu zasłużonego obywatela gminy. W niniejszej sprawie ustanowiono natomiast medal "za zasługi dla gminy", który ma spełniać rolę honorowego wyróżnienia przyznawanego jej obywatelom za zasługi poniesione dla rozwoju własnej gminy. Jako podstawę prawną starano się wykorzystać art. art. 7 ust. 1 pkt 18 ustawy o samorządzie gminnym przewidujący, iż zadaniem własnym rady gminy jest promocja gminy. Słuszne jest jednak stanowisko, jakie w sprawie zajął Wojewoda Dolnośląski, podzielone następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, iż w ramach funkcji polegającej na promocji gminy, czyli polegającej na propagowaniu jej walorów, nie mieści się ustanowienie a następnie nadawanie obywatelom gminy medalu "Zasłużony dla tej gminy". Nie może budzić wątpliwości, że "medal" /odznaczenie/ o charakterze honorowym, powodem przyznania którego jest zamiar wyróżnienia osób niezależnie od tego, czy są, czy też nie są obywatelami danej gminy z tej przyczyny, że mają poważne zasługi dla tej gminy, aby mógł być ustanowiony oraz nadawany, wymaga odpowiedniego uregulowania /podstawy prawnej/ i to o charakterze ustawowym a w obecnie obowiązującym stanie prawa taka podstawa, pomimo wyraźnych społecznych potrzeb w tym zakresie oraz braku zrównania jednostek samorządu gminnego z jednostkami samorządu wojewódzkiego oraz państwowymi, nie występuje. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 ppsa.