I OSK 935/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia WSA del. Jolanta Rudnicka (spr.) Protokolant Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych E. W., P. W., W. W. i Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 105/09 w sprawie ze skargi E. W., P. W. i W. W. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku 1. ze skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa: uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. oddala skargę kasacyjną E. W., P. W. i W. W. 3. odstępuje od zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości od E. W., P.W. i W. W. na rzecz Ministra Skarbu Państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2009 r., sygn. IV SA/Wa 105/09, po rozpoznaniu skargi E. W., P. W. i W. W. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2008 r., nr [...]. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że Minister Skarbu Państwa postanowieniem z [...] listopada 2008r. utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] października 2008r. o zwrocie wniosku E. W., P. W. i W. W. w przedmiocie przyznania i zapłaty rekompensaty w kwocie [...] zł z tytułu utraty własności zasobów naturalnych kraju - lasów, położonych w gminie B., składających się z dawnych parcel o numerach od [...] do [...] ujawnionych w księdze hipotecznej nr [...] "B." o łącznej powierzchni 556 ha 60 a 12 m2. Organ odwoławczy podał, iż wymienione grunty z mocy prawa stały się własnością Skarbu Państwa na podstawie art. 1 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa. Obecnie nie ma przepisu, który przewidywałby właściwość organu administracyjnego do orzekania o roszczeniach dotyczących nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości na podstawie powołanego dekretu PKWN. Zdaniem organu odwoławczego właściwym dla dochodzenia roszczeń z tytułu takiego przejęcia jest sąd powszechny. Organ powołał się na uchwałę z 27 kwietnia 1994r. (sygn. akt III CZP 54/94, OSNC 1994/11/215), w której Sąd Najwyższy stwierdził, iż organ administracyjny nie jest właściwy do rozstrzygania sporów dotyczących nabycia przez Skarb Państwa własności na mocy wyżej wskazanego dekretu. Minister stwierdził, iż art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, nie został przez ustawodawcę na tyle skonkretyzowany, by można było go uznać za podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego. Z powyższego przepisu nie wynika który organ administracji publicznej byłby uprawniony do prowadzenia takiego postępowania, ani też nie określono w nim zasad, wedle których należałoby ustalić wysokość rekompensaty oraz sposób jej wypłaty. Zawiera on jedynie ogólną normę prawną kreującą roszczenie osób fizycznych z tytułu utraty własności m.in. gruntów leśnych, a jednocześnie odesłanie do przepisów odrębnych, które nie zostały uchwalone do chwili obecnej. Organ stwierdził, iż roszczenie właściciela z tytułu przejętych przez Państwo gruntów leśnych nie ma charakteru sprawy administracyjnej, a zatem nie może być rozstrzygane przez organ administracji publicznej. Minister Skarbu Państwa nie jest władny przeprowadzić postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania, która może być ustalona wyłącznie przed sądem powszechnym. Minister Skarbu podkreślił, że dokonuje wypłat odszkodowań z Funduszu Reprywatyzacji w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji i orzeczeń nacjonalizacyjnych, jednakże podstawą do wypłaty odszkodowania jest w każdym przypadku decyzja lub wyrok sądowy o przyznaniu odszkodowania. E. W., P. W. i W. W. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z [...] listopada 2008r. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia tego samego organu. Skarżący zarzucili naruszenie: art. 66 § 3 k.p.a w zw. z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997r. o działach administracji rządowej (Dz.U. z 2007r., nr 65, poz. 437, ze zm.) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż do rozpoznania sprawy o wypłatę rekompensaty za utratę na rzecz Skarbu Państwa własności zasobów naturalnych kraju - gruntów leśnych - właściwy jest sąd powszechny; art. 8 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnikowych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia, w szczególności niewyjaśnienie dlaczego rozpoznawana sprawa ma charakter sprawy cywilnej; art. 184 ust. 1 w związku z art. 177 Konstytucji, które to przepisy konstruują domniemanie drogi sądowej przed sądem powszechnym; art. 2 Konstytucji RP i wyrażonej w nim zasady demokratycznego państwa prawnego, art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju przez błędne przyjęcie, że tryb administracyjnoprawny nie jest właściwym trybem dla rozpoznania wniosku skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę wskazał, iż organ, aby mógł zastosować art. 66 § 3 K.p.a. i na jego podstawie zwrócić podanie wnioskodawcy, zobowiązany jest stwierdzić, że sprawa objęta podaniem jest sprawą w rozumieniu art. 1 K.p.c. Sąd zwrócił uwagę, że skarżący wnieśli - w oparciu o art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz. U. nr 97, poz. 1051, ze m.) o przyznanie i wypłatę rekompensaty z tytułu utraty własności zasobów naturalnych kraju, tj. gruntów leśnych objętych zakresem art. 1 pkt 3 ustawy o zasobach. Sąd Wojewódzki podniósł, że brzmienie art. 7 ustawy o zasobach wskazuje, na okoliczność zagwarantowania przez ustawodawcę, że roszczenia osób z tytułu utraty własności mienia zaliczonego przez niego do strategicznych zasobów naturalnych kraju, a więc także lasów zostaną zaspokojone w formie rekompensat. Przepis ten stanowi gwarancję zaspokojenia w przyszłości, wymienionych w nim roszczeń. Roszczenia te zaspokojone zostaną w formie rekompensat wypłacanych z budżetu państwa na podstawie odrębnych przepisów, których jednak nie uchwalono do dnia dzisiejszego. Sąd podkreślił, że uprawnionym jest twierdzenie, iż wskazany wyżej art.7 w zakresie zasad ustalania i wypłaty rekompensat odsyła do odrębnych przepisów. W konsekwencji zaś oznacza to, iż w chwili obecnej nie jest wiadomym, czy ustalanie i wypłata rekompensat będą wymagały wydania indywidualnej decyzji administracyjnej, czy wystarczającą będzie ogólna regulacja ustawowa, której jedynie wykonanie w formie wypłaty rekompensaty zostanie powierzone właściwemu ministrowi, czy też w tym celu zostanie powołany zupełnie nowy organ lub instytucja. Nie jest także wiadomym, czy dochodzenie roszczeń z tytułu wypłaty rekompensaty nie zostanie przekazane do właściwości sądów powszechnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż z przepisu art. 7 ustawy o zasobach nie wynika wprost, aby sprawa o roszczenia, o których w nim mowa, była stricte sprawą cywilną, należącą do właściwości sądu powszechnego; jak też aby miała charakter administracyjny. Przepis ten nie zawiera wskazania co do trybu dochodzenia roszczeń w nim przewidzianych, nie określa konkretnego organu administracji publicznej, ani nie wskazuje sądu powszechnego, jako właściwych w tych sprawach, nie określa sposobu wypłaty rekompensaty. Natomiast jedyne wskazanie jakie zawiera, mianowicie, że rekompensata ma być wypłacona ze środków budżetu państwa, określa jedynie źródło finansowania rekompensaty, nie zaś tryb procedowania w celu jej ustalenia. Powyższe, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, dowodzi, iż mając w chwili obecnej za podstawę tylko taką regulację prawną jaką jest art. 7 ustawy o zasobach, nieuprawnionym jest wniosek organu, iż przedmiotowa sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej, ale ma charakter sprawy cywilnej, do rozpoznania której powołany jest sąd powszechny. Skoro brak właściwości organu administracji do rozpoznania spornego wniosku nie wynika wprost z art. 7 ustawy o zasobach, to i brak przepisów odrębnych nie może prowadzić stwierdzenia właściwości sądu powszechnego. Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, iż to Minister Skarbu Państwa zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997r. o działach administracji rządowej (Dz.U. z 2007r., nr 65, poz. 437, ze zm.) reprezentuje Skarb Państwa w sprawach dotyczących gospodarowania mieniem Skarbu Państwa, a także fakt, iż zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Skarbu Państwa z dnia 26 czerwca 2006r. (Dz.U. nr 116, poz. 787), to Minister Skarbu Państwa jest dysponentem Funduszu Reprywatyzacyjnego. Sąd I instancji podniósł, że wydanie przepisu blankietowego, które nie pociągnęło za sobą uchwalenia przepisów odrębnych, jest zaniechaniem legislacyjnym, które powinno zostać przerwane działaniem Ministra Skarbu Państwa, który - według normy art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997r. o działach administracji rządowej (Dz.U. z 2007r., nr 65, poz. 437, ze zm.) - jest obowiązany do inicjowania i opracowywania polityki Rady Ministrów w stosunku do działu, którym kieruje, a także przedkładania w tym zakresie inicjatyw i projektów aktów normatywnych na posiedzenia Rady Ministrów. Sąd uznał, że nie podjęcie Ministra Skarbu Państwa działań zmierzających do uchwalenia przepisów odrębnych, jak i działanie jakiego dopuścił się w niniejszej sprawie, narusza wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadę demokratycznego państwa prawa. Ponadto, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, organ nie mógł uznać, iż właściwość sądu powszechnego w sprawie wynikała w sposób oczywisty z podania i błędnie zastosował art. 66 § 3 K.p.a., a co za tym idzie o naruszył art. 7 K.p.a., a także art. 2 Konstytucji. Sąd ponadto podkreślił, że wniosek skarżących - stosownie do art. 61 § 1 K.p.a. - wszczął postępowanie administracyjne. Zatem, jeżeli organ w czynnościach wstępnych doszedł do przekonania, iż przepis w oparciu, o który sformułowano żądanie, nie może stanowić podstawy materialnoprawnej do załatwienia sprawy w drodze decyzji merytorycznej, wówczas winien umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Jako podstawę prawną uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji organu wydaną w pierwszej instancji Sąd wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi kasacyjne złożyli: Minister Skarbu Państwa oraz E. W., P. W. i W. W. W skardze kasacyjnej wywiedzionej przez Ministra Skarbu Państwa zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego: * art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz.U.01.97.1051) poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż właściwym do załatwienia sprawy jest organ administracji publicznej, * art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz.U.01.97.1051) w zw. z art. 25 ustawy o działach administracji publicznej poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż Minister Skarbu Państwa jest właściwy do załatwienia sprawy, * art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10, art. 95 i 146 Konstytucji poprzez błędne przyjęcie, iż Minister Skarbu Państwa naruszył zasadę demokratycznego państwa prawa, 2. naruszenie przepisów postępowania: * art. 145 § 1 pkt. 1 lit.c P.p.s.a. w związku z art. 1 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż właściwym organem w sprawie, która nie wykazuje charakteru sprawy administracyjnej jest organ administracji publicznej, * art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 66 § 3 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż przy braku przepisów prawa zawierających upoważnienie do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej - Ministra Skarbu Państwa naruszył przepisy prawa dokonując zwrotu wniosku, * art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 61 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe Minister Skarbu Państwa wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania ewentualnie, w przypadku gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zarzutów co do naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik postępowania, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi E. W., P. W. i W. W. oraz zasądzenie od skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister Skarbu Państwa zwrócił uwagę na niedokładność Sądu w wykładni przepisów prawa, na których oparł rozstrzygnięcie sprawy, czego skutkiem są nawzajem wykluczające się twierdzenia Sądu. W pierwszej kolejności organ odniósł się do zarzutu naruszenia art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz.U.01.97.1051) i zarzucił, że treść tego artykułu posłużyła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do wyciągnięcia nieuzasadnionego wniosku, iż na organie administracji publicznej ciąży obowiązek załatwienia sprawy. Na gruncie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, aby sprawa mogła zostać rozstrzygnięta przez organ administracji publicznej musi wykazywać się przymiotem sprawy administracyjnej. W niniejszej sprawie tryb wypłaty rekompensaty ma być regulowany odrębnymi przepisami, które jednak nie zostały uchwalone. Art. 7 ustawy nie nakłada na Ministra Skarbu Państwa żadnego obowiązku, nie wskazuje też żadnego innego organu do załatwienia sprawy. Zatem wobec braku odrębnych regulacji wskazujących na tryb dochodzenia rekompensaty, niewłaściwy i błędny, zdaniem autora skargi kasacyjnej, jest wniosek Sądu, iż to Minister Skarbu Państwa jest właściwy do załatwienia sprawy. Nieuzasadniony jest także wniosek Sądu, że za właściwością organu przemawia sformułowanie art. 7 ustawy wymienionej powyżej ustawy wskazujące na źródło rekompensaty, jakim są środki budżetu państwa. Odwołanie się do środków budżetowych jest ogólne i powoduje, iż wniosek o rekompensatę winien być skierowany do Ministra Finansów jako organu właściwego w zakresie budżetu Państwa. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art.2 w zw. z art. 10, art. 95 i art. 146 Konstytucji R.P. autor skargi kasacyjnej upatruje w błędnym przyjęciu, iż Minister Skarbu Państwa naruszył zasadę demokratycznego państwa prawa. Jak wskazał organ art.10 Konstytucji wprowadza trójpodział władzy. Przeprowadzenie procesu legislacyjnego leży w kompetencjach władzy ustawodawczej (art. 95 Konstytucji), natomiast do obowiązków Rady Ministrów należy wykonywanie ustaw uchwalanych przez parlament (art. 146 Konstytucji). W ocenie Ministra Sąd nie uwzględnił, iż zasada demokratycznego państwa prawa oznacza także przestrzeganie zasady trójpodziału władzy. Minister Skarbu Państwa zarzucił, iż wyrok WSA narusza art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 66 § 3 i § 4 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie sporu negatywnego o właściwość między organem administracji publicznej a sądem powszechnym. Zdaniem skarżącego organu w sprawie spełnione zostały wszystkie wymagane przesłanki wymienione w art.66 §3 K.p.a. Minister Skarbu Państwa jest organem niewłaściwym w sprawie, a z obowiązujących przepisów prawa nie wynika właściwość innego organu. Ponadto obowiązujące orzecznictwo sądowe wskazujące na cywilnoprawny charakter roszczeń o rekompensatę oraz norma art. 4171 kodeksu cywilnego dają podstawę do uzasadnionego twierdzenia, iż w sprawie właściwy jest sąd powszechny. W skardze kasacyjnej zarzucono nieuwzględnienie przez Sąd art. 66 § 4 kpa, który dopuszcza spór negatywny o właściwość pomiędzy organem administracji a sądem powszechnym. Minister Skarbu Państwa zauważył, że, analiza postanowień art. 66 § 4 k.p.a. i 1991 K.p.c. prowadzi do wniosku, że w wypadku sporu negatywnego o właściwość między organem administracji publicznej a sądem powszechnym, o właściwości decyduje ten organ lub sąd, do którego zainteresowany skierował podanie (pozew). W ocenie Ministra Skarbu Państwa błędne jest także stanowisko Sądu, iż wniosek w niniejszej sprawie wszczął postępowanie stosownie do art. 61 § 1 K.p.a. Takie stanowisko, zdaniem autora skargi kasacyjnej, jest nieuzasadnione z uwagi na treść art. 1 pkt 1 K.p.a. Postępowanie administracyjne znajdowało się w fazie wszczęcia na etapie rozważania, czy sprawa o roszczenie wynikające z art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju podlega rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym. Obowiązkiem organu było dokonanie oceny formalnej i procesowej wniesionego podania. Skarga kasacyjna wywiedziona przez E. W., P. W. i W. W., reprezentowanych przez adwokata zarzuca: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz.U. nr 97, poz. 1051, ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że norma zawarta w omawianym przepisie stanowi jedynie "zapewnienie na przyszłość", czy też "gwarancję zaspokojenia w przyszłości" roszczeń wymienionych w powołanym przepisie, podczas gdy w rzeczywistości ustawa przesądza jednoznacznie, że podmiotom objętym hipotezą przedmiotowej normy zostało przyznane roszczenie, a zatem przysługuje wskazane roszczenie, którego obowiązek zaspokojenia obciąża właściwy organ od chwili jego przyznania, czyli od wejścia w życie analizowanej normy, a także poprzez błędną wykładnię analizowanej normy polegającą na przyjęciu, że norma ta w zakresie zasad ustalania rekompensat odsyła do odrębnych przepisów; - art. 7 powyższej ustawy poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż w wypadku ustalenia przez organ, iż powołany przepis ten nie stanowi podstawy materialnoprawnej do załatwienia sprawy, to winien umorzyć postępowanie na zasadzie art. 105 K.p.a., podczas gdy zgodnie z przyjętym w orzecznictwie poglądem zasada praworządności wymaga, aby także roszczenia stron, nie mające uzasadnienia materialnoprawnego, zostały rozstrzygnięte w formie decyzji administracyjnej oraz poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zaistniała na skutek zaniechania ustawodawcy luka w prawie nie daje się uzupełnić w drodze wykładni przepisów prawa, podczas gdy w sytuacji braku materialnych unormowań szczegółowych należy stosować przepis ogólny, II. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania : art. 134 § 2 P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a., 145 § 1 pkt 1 lit a i c, 170 P.p.s.a. i 171 P.p.s.a.: poprzez częściowo błędne uzasadnienie zaskarżonego wyroku i niewłaściwe zawarcie wskazania odnośnie dalszego postępowania organu sugerujące mu umorzenie postępowania administracyjnego oraz poprzez pominięcie i niezastosowanie w sprawie faktu związania organu i Sądu I instancji orzeczeniami wyrażonymi w uprzednich wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 sierpnia 2008 roku, sygn akt IV SA/Wa 919/08 oraz z dnia 21.05.2008r. do sygn. akt IV SA/Wa 505/08, z 26.08.2008r. do sygn. akt IV SA/Wa 953/08 i do sygn. akt IV SA/Wa 982/08, co oznacza, iż moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 P.p.s.a. powoduje, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Wskazując na powyższe autor skargi kasacyjnej wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania. Uzasadniając skargę kasacyjną pełnomocnik E. W., P. W. i W. W. podkreślił, że przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Sądu I instancji w części dotyczącej uzasadnienia. Skarżący nie zgadzają bowiem się ze stwierdzeniami Sądu zawartymi w uzasadnieniu wyroku, a mianowicie, że: " przepis art.7 wymienionej na wstępie ustawy stanowi zapewnienie na przyszłość, jest gwarancją zaspokojenia w przyszłości, wymienionych w nim roszczeń" ; że "wydanie tego przepisu blankietowego nie pociągnęło za sobą uchwalenia przepisów odrębnych", a także ze stwierdzeniem dopuszczającym możliwość umorzenia postępowania. Autor skargi kasacyjnej wywodził, że sformułowanie zawarte na końcu art.7 omawianej ustawy " na podstawie odrębnych przepisów" nie jest odesłaniem w rozumieniu §22 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej i nie może być też traktowany jako przepis upoważniający w rozumieniu § 63 omawianego rozporządzenia. Według autora skargi kasacyjnej, należy przyjąć, iż celem i zamiarem ustawodawcy było skonstruowanie takiej normy, która nie wymaga dla swojego funkcjonowania wydania upoważnienia obligatoryjnego. W ocenie skarżących kasacyjnie z treści objętej sporem normy wynika, że zawiera ona materialnoprawne przesłanki dla uczynienia zadość ich żądaniom, albowiem ustawa przyznaje im roszczenie o wypłatę rekompensaty ze środków budżetu państwa. Z uwagi jednocześnie na brak unormowań szczegółowych norma ta jako wystarczająco zindywidualizowana i konkretna winna znaleźć wprost zastosowanie do skarżących. Dlatego autor skargi kasacyjnej nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu zawartym w uzasadnieniu wyroku, iż przepis art. 7 w zakresie zasad ustalania i wypłaty rekompensat odsyła do odrębnych przepisów, ani też z zaprezentowanym poglądem, iż w chwili obecnej nie jest wiadome, czy ustalenie i wypłata rekompensaty wymagała wydania indywidualnej decyzji administracyjnej. W skardze kasacyjnej podkreślono, że z uwagi na brak regulacji szczegółowych w chwili obecnej do wypłaty rekompensat zastosowanie znaleźć winna ogólna norma uzupełniona w drodze wykładni przepisami proceduralnymi. W skardze kasacyjnej jej autor wywodził dalej, że błędne jest stanowisko Sądu, jakoby objęty sporem art. 7 miał charakter przepisu blankietowego, co uchybia art. 141 § 4 P.p.s.a. Błędne jest, zdaniem skarżących, stanowisko Sądu zgodnie z którym dopuszczalnym byłoby umorzenie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdyby organ doszedł w niniejszej sprawie do wniosku, że przepis w oparciu, o który sformułowano żądanie nie może stanowić podstawy materialnoprawnej do załatwienia sprawy w drodze decyzji merytorycznej. W sprawie niniejszej nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku doszło, zdaniem skarżących, do naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 zdanie drugie P.p.s.a., albowiem wskazana przez ten Sąd norma ( art.105 K.p.a.) nie może znaleźć w sprawie zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna Ministra Skarbu Państwa jest uzasadniona. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania wymaga rozstrzygnięcia, czy roszczenia, o których mowa w art.7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju ( Dz.U. Nr 97, poz. 1051) mogą być rozstrzygane na drodze postępowania administracyjnego. Innymi słowy, czy zachodzi dopuszczalność drogi administracyjnej w sprawach objętych wymienionym przepisem. Aby rozstrzygnąć powyższe wymaga przypomnienia, że dopuszczalność drogi administracyjnej uzależniona jest od spełnienia wymogów przewidzianych w art.1 K.p.a. Przepis ten określa zakres podmiotowy i przedmiotowy kodeksu postępowania administracyjnego a jednocześnie wymogi, które musi spełniać sprawa, aby można było ją zakwalifikować jako sprawę administracyjną. Są to wymogi podmiotowe i przedmiotowe. W sensie podmiotowym organ administracji musi być wyposażony w kompetencje do rozstrzygania danej sprawy, przy czym umocowanie tego organu do rozpoznania sprawy musi wynikać z normy prawa materialnego. W sensie przedmiotowym z normy prawa materialnego muszą wynikać prawa i obowiązki, o których ma rozstrzygać organ administracji. Trzeba podkreślić, że tylko wówczas, gdy z przepisów prawa materialnego wynika umocowanie organu administracyjnego do prowadzenia postępowania administracyjnego o charakterze jurysdykcyjnym władny on będzie ją rozstrzygać wydając decyzję administracyjną. Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że z treści art.7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, będącego podstawą roszczeń skarżących, wynika jedynie, że roszczenia osób fizycznych, byłych właścicieli lub ich spadkobierców z tytułu utraty własności zasobów wymienionych w art.1 zostaną zaspokojone w formie rekompensat wypłaconych ze środków budżetu państwa na podstawie odrębnych przepisów. Zatem ta norma prawna nie kreuje żadnych obowiązków dla organów administracji ani nie zawiera umocowania do rozstrzygania w przedmiocie roszczeń objętych tym przepisem. Brak jest w istocie normy prawnej, z której można wyprowadzić właściwy organ i uprawnienia strony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołana norma prawna – art.7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju nie zawiera podstawy materialnoprawnej i kompetencyjnej, z której wywieść można prawa podmiotowe możliwe do realizacji na drodze postępowania administracyjnego. Należałoby uznać, że powyższy przepis jest przepisem blankietowym, nie tworzącym stosunku prawnego. Z tych względów należy przyznać rację Ministrowi Skarbu, gdy zarzuca w skardze kasacyjnej Sądowi I instancji, że dokonał błędnej wykładni art.7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju polegającej na uznaniu, że norma ta stanowi podstawę do załatwienia sprawy przez organ administracji. Jak trafnie podkreśla w skardze kasacyjnej Minister Skarbu Państwa Sąd Wojewódzki błędnie wywiódł, że z wymienionego wyżej art.7 nie wynika, aby sprawa miała charakter administracyjny lub charakter cywilny, a mimo to powinna być rozpoznana przez organ administracji. Aby uznać właściwość organu administracji do rozstrzygania sprawy, to kompetencje tego organu muszą wynikać z przepisu prawa, bowiem właściwości organu administracji do rozpoznania sprawy nie można domniemywać . Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zbliżoną konstrukcję prawną przewidywały przepisy art.8 i 9 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy ( Dz.U. Nr 50, poz. 279). W myśl tych przepisów w razie niezgłoszenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej lub nieprzyznania z jakichkolwiek innych przyczyn właścicielowi odszkodowania gmina wypłacić miała odszkodowanie, przy czym zasady i tryb wypłaty odszkodowania miały określać przepisy wykonawcze, które nigdy nie zostały wydane. W tej kwestii Sąd Najwyższy, nie zajmując stanowiska w kwestii oceny tego rodzaju zachowania się legislatora, stwierdził, że ani Konstytucja z 1952 r., ani sam dekret z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy nie mogły być podstawą do przyznania przez organ administracyjny jakiegokolwiek odszkodowania ( patrz. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 marca 2008 r., sygn. I CSK 441/07, publ. Lex nr 494162). W rozpoznawanej sprawie Minister Skarbu Państwa uznając, że jako organ administracji nie jest właściwy do orzekania w przedmiocie roszczeń wywodzonych przez skarżących E. W., P. W. i W. W. z art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, zwrócił ich wniosek w trybie art.66 §3 K.p.a. Jak wynika z uzasadnienia postanowienia Ministra Skarbu Państwa o zwrocie wniosku, organ wywiódł, że właściwy do orzekania w sprawie jest sąd powszechny. To stanowisko organu administracji zakwestionował Sąd I instancji uznając, że brak jest przesłanek do stwierdzenia właściwości sądu powszechnego. Ze stanowiskiem Sądu w tej kwestii nie zgadza się skarżący kasacyjnie Minister Skarbu Państwa, który posiłkując się orzecznictwem sądów administracyjnych wywodził, że spory dotyczące nabycia przez Skarb Państwa własności lasów i gruntów leśnych wynikające z uchylonego już dekretu z 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa, mogą być rozstrzygane wyłącznie przed sądem powszechnym i dlatego istniały podstawy do zwrotu podania w trybie art.66 §3 K.p.a. Natomiast Sąd I instancji wywiódł, że organ administracji, w sytuacji uznania, że powołany art.7 nie może stanowić podstawy materialnoprawnej do załatwienia sprawy w drodze decyzji, powinien umorzyć postępowanie na podstawie art.105 §1 K.p.a. W tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego. Przypomnieć należy, że przed wejściem w życie zmiany art.66 §3 K.p.a., wprowadzonej przepisem art.4 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sadów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1271) w literaturze i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane było stanowisko o konieczności umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art.105 §3 K.p.a., gdy żądanie strony dotyczyło sprawy nie podlegającej rozstrzygnięciu przez organ administracji, czyli sprawy administracyjnej w drodze decyzji, załatwiającej sprawę co do istoty ( por. wyrok NSA z 25 stycznia 1990 r., sygn. II SA 1240/89, publ. ONSA 1990/1/16). Wspomniana wyżej nowelizacja art.66 §3 K.p.a. polegała na określeniu formy zwrotu podania tj. w drodze postanowienia, na które służy zażalenie oraz doprecyzowaniu, że zwrot podania następuje wtedy, gdy z podania wynika, że właściwy jest sąd powszechny. Równocześnie dodany został §4 do art.66 K.p.a., przewidujący, że organ nie może zwrócić podania, z tej przyczyny, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, jeżeli w tej sprawie sąd uznał się już za niewłaściwy. Aby nie zachodziła sytuacja, że zarówno organ, jak i sąd mogą uznać się za niewłaściwe do rozpoznania sprawy, co stanowiłoby zaprzeczenie konstytucyjnego prawa obywateli do sądu, ustawodawca dokonał również nowelizacji art. 199.1Kodeksu postępowania cywilnego. Przepis ten stanowi, że sąd nie może odrzucić pozwu z tego powodu, że do rozpoznania sprawy właściwy jest organ administracji publicznej lub sąd administracyjny, jeżeli organ administracji lub sąd administracyjny uznały się w tej sprawie za niewłaściwe. Wynikające z art. 45 ust.1 Konstytucji R.P. prawo do sądu wiąże się z domniemaniem właściwości sądów powszechnych wynikającym z art.177 Konstytucji R.P. Zgodnie z tym przepisem sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych do właściwości innych sądów. Wymiar sprawiedliwości powierza Konstytucja sądom powszechnym, są one właściwe we wszystkich sprawach, z wyjątkiem zastrzeżonych na mocy ustawy dla innych sądów. Jak się podkreśla w literaturze przedmiotu: "W świetle art.177 Konstytucji dla przyjęcia kompetencji sądu powszechnego nie jest niezbędna pozytywna norma ustawowa przewidująca taką kompetencję. Wystarcza brak ustawy, która ustanawiałaby kompetencję innego sądu" ( patrz: Adam Zieliński, Państwo i Prawo 2003 r., Nr 4, s.20 oraz Wiesław Skrzydło Komentarz do art.177 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Zakamycze 2002 r., wyd. IV). Z treścią art.177 Konstytucji RP koresponduje art. 2 §3 Kodeksu postępowania cywilnego, zgodnie z którym: " Nie są rozpoznawane w postępowaniu sądowym sprawy cywilne, jeżeli przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów". Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że zasadą jest właściwość sądu powszechnego do rozpoznania sprawy natomiast tylko wówczas, gdy z przepisów szczególnych wynika właściwość innych organów sprawy cywilne rozpoznawane są przez te organy. Konsekwencją domniemania właściwości sądów powszechnych jest ocena, że sprawą w rozumieniu art.45 ust.1 Konstytucji jest sprawa mająca autonomiczny charakter nie będąca sprawą cywilną, sądowoadministracyjną lub karną. Sprawy te rozpoznaje sąd powszechny. Należy zatem stwierdzić, że zwrot podania, na podstawie art.66 §3 K.p.a. może nastąpić również w sytuacji, gdy żądanie podlega rozpoznaniu przez sąd powszechny w oparciu o domniemanie wynikające z art.45 ust.1 oraz art.177 w zw. z art.77 ust.2 Konstytucji R.P. Tym samym nietrafne jest stanowisko Sadu I instancji, że brak było podstaw do zwrotu podania w trybie art.66 §3 K.p.a. Wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego nie można przyjąć, że nie da się wykluczyć administracyjnego charakteru żądania wywodzonego z art.7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju. Jak zostało już wskazane na wstępie ustawodawca w art.7 wymienionej ustawy nie zawarł żadnego stwierdzenia o właściwości organu administracji do rozpoznania sprawy o wypłatę rekompensaty. Samo bowiem stwierdzenie, że wypłata rekompensat ma nastąpić ze środków budżetu państwa, wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego nie jest wystarczające do przyjęcia iż, właściwym organem do rozpoznania sprawy jest organ administracji. Wypada przypomnieć, że podobnie sporny charakter miała instytucja odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, która w literaturze w przeważającej części uznawana jest za mającą charakter cywilnoprawny, lecz z mocy przepisów szczególnych tj. ustawy o gospodarce nieruchomościami przekazana do rozpoznawania organom administracji. Takiego umocowania organów administracji brak jest do rozpoznania niniejszej sprawy. Odnosząc się natomiast do podnoszonego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art.2 Konstytucji w zw. z art.10, art.95 i art.146 Konstytucji przez przyjęcie, że Minister Skarbu Państwa naruszył zasadę demokratycznego państwa prawa i ponosi odpowiedzialność za brak przepisów odrębnych pozwalających na przyznanie rekompensaty z art.7 omawianej ustawy, wypada jedynie wskazać, że z dniem 1 września 2004 r. w wyniku nowelizacji kodeksu cywilnego wszedł w życie art.417 .1 , który przewiduje drogę sądową do dochodzenia naprawienia szkody wynikającej z niewydania aktu normatywnego, którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa ( patrz. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 19 maja 2009 r., sygn. III CZP 139/08, publ. Biuletyn Sądu Najwyższego 2009/5/7, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 sierpnia 2006 r., sygn. III CSK 138/05, publ. OSP 2008/3/27). Zagadnienie to nie było jednak przedmiotem niniejszej sprawy. Skarga kasacyjna Ministra Skarbu Państwa jest uzasadniona, a w konsekwencji naruszenia prawa materialnego, zaskarżonemu wyrokowi można zarzucić także uchybienia procesowe, polegające na uchyleniu przez Sąd I instancji zaskarżonych decyzji zamiast oddalenia skargi. Jednakże nie są to naruszenia, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem zachodziła możliwość rozpoznania skargi i jej oddalenia na podstawie art.188 P.p.s.a. Natomiast skarga kasacyjna wywiedziona przez E. W., P. W. i W. W. nie jest uzasadniona. Jak wynika z poczynionych powyżej wywodów nie można podzielić prezentowanego w skardze kasacyjnej stanowiska, że art.7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju stanowi materialnoprawną podstawę do załatwienia sprawy przez organ administracji i możliwa jest wypłata rekompensaty na podstawie wskazanego przepisu i zastosowania, w braku unormowań szczególnych, przepisów ogólnych K.p.a. oraz wydania rozstrzygnięcia na podstawie art.104 ust.1 K.p.a. Poczynione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wnioskodawców rozważania dotyczące domniemania załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej nie są trafne, co wyżej już przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny. Nie zasługuje też na akceptację zarzut naruszenia art.170 i 171 P.p.s.a. Wymienionymi w skardze kasacyjnej wyrokami Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ( sygn. akt IV SA/Wa 919/08, IV SA/Wa 505/08, IV SA/Wa 953/08 i IV SA/Wa 982/08) uchylił postanowienia Ministra Skarbu Państwa o przekazaniu wniosku o wypłatę rekompensaty Ministrowi Środowiska, stwierdzając że Minister Skarbu Państwa błędnie przyjął, że sprawa dotycząca wypłaty rekompensaty stanowi sprawę administracyjną związaną ze stwierdzeniem nieważności decyzji nacjonalizacyjnej. Sąd Wojewódzki zalecił przy ponownym rozpoznaniu sprawy dokonanie przez organ oceny, czy sprawa ma charakter sprawy administracyjnej, do rozstrzygania której powołany jest organ administracji publicznej. Wbrew stanowisku skarżących Sąd I instancji nie naruszył zasady związania prawomocnymi orzeczeniami, wynikającej z art.170 i 171 P.p.s.a. i nie zakwestionował oceny dokonanej we wskazanych powyżej orzeczeniach. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, w sprawie ze skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa, na podstawie art.188 P.p.s.a. w zw. z art.151 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi. Skarga kasacyjna E. W., P. W. i W. W. została oddalona na podstawie art.184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art.207 §2 P.p.s.a uznając, że zachodzą szczególne okoliczności spowodowane zaniedbaniem legislacyjnym ustawodawcy, którego skutków nie mogą ponosić obywatele.