VI SA/Wa 281/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak(spr.) Protokolant Aneta Stefaniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...] z [...] października 2008 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 i ust. 4, art. 8, art. 11 ust. 1, art. 17 ust. 1, art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm., dalej u.t.d.), § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2004 r. w sprawie wzorów licencji na wykonywanie transportu drogowego oraz wypisów z tych licencji (Dz. U. Nr 153, poz. 1612) oraz lp. 1.3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, po rozpatrzeniu odwołania A. R. (dalej jako skarżący) wniesionego od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] października 2008 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3000 złotych, utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie sprawy. Podczas kontroli pojazdu marki B. o nr rej. [...], przeprowadzonej [...] września 2008 r. w C., na ul. P. stwierdzono wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji. Kontrolowanym pojazdem, wyposażonym i oznakowanym jako taksówka kierował A. R. Powyższe ustalenia stanowiły podstawę do nałożenia na skarżącego kary w wysokości 3000 zł. W odwołaniu od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego skarżący wskazał, że pojazd, który objęty został kontrolą spełniał wymogi określone dla pojazdu będącego taksówką, jednakże nie zdążył on uzyskać odpowiedniej licencji na nowy pojazd z uwagi na zagubienie decyzji o nadaniu numeru identyfikacji podatkowej NIP, co z kolei było wynikiem przeprowadzki. Nadto podniósł, iż niezwłocznie po kontroli dopełnił formalności i uzyskał stosowną licencję. Zwrócił również uwagę na nieproporcjonalną wysokość nałożonej kary pieniężnej w stosunku do uzyskiwanych dochodów z prowadzonej działalności i wnosił o jej złagodzenie. Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Odwołując się do przepisów ustawy o transporcie drogowym wskazał, że w przedmiotowym stanie faktycznym zaszły przesłanki do uznania, że w chwili kontroli doszło do naruszenia przepisów tej ustawy. Bezspornym jest bowiem, że strona wykonywała w dniu kontroli przewozy taksówką pojazdem innym niż wskazany w licencji udzielonej na pojazd o nr rej. [...] i nr podwozia VIN [...], a mianowicie pojazdem o nr rej. [...] i nr podwozia VIN [...]. Licencja na transport drogowy taksówką udzielana jest przedsiębiorcy na określony pojazd i obszar. Jest to zatem uprawnienie o charakterze podmiotowo - przedmiotowym, wydawane zindywidualizowanemu przedsiębiorcy na konkretny pojazd zgłoszony we wniosku o jej udzielenie, który musi spełniać wskazane w przepisach ustawy - Prawo o ruchu drogowym wymagania techniczne w zakresie właściwego oznakowania i wyposażenia. Odmiennie niż w przypadku innego rodzaju licencji, wydawanych na transport drogowy osób lub rzeczy w oparciu o przepisy ustawy o transporcie drogowym, licencja na transport drogowy taksówką uprawnia przedsiębiorcę do wykonywania działalności na jej podstawie tylko pojazdem określonym w jej treści. Wyłącznie bowiem w licencji na transport taksówką wskazuje się nie tylko numer rejestracyjny pojazdu, ale dla jego pełnej identyfikacji także numer VIN. Jednoczesne przypisanie udzielonego przedsiębiorcy uprawnienia do konkretnego pojazdu oznacza, że przewoźnik wykonując przewóz taksówką pojazdem niewymienionym w licencji narusza prawo, albowiem wykracza poza zakres udzielonego uprawnienia. W istocie wykonując przewozy innym pojazdem, czyni to bez wymaganej prawem licencji. Za zasadnością takiego stanowiska – zdaniem organu - przemawia również fakt, iż transport drogowy osób, z wyjątkiem transportu taksówką, może być realizowany przez uprawnionych przewoźników - na podstawie jednej licencji - wieloma pojazdami, pod warunkiem jednak zgłoszenia wszystkich tych pojazdów do posiadanej licencji i uzyskania wypisów z tej licencji w liczbie odpowiadającej liczbie zgłoszonych pojazdów. Wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji, zgodnie z lp. 1.2. załącznika do ustawy o transporcie drogowym sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 8000 zł. W przypadku zaś transportu taksówką, przedsiębiorca chcący wykonywać przewozy wieloma pojazdami musi uzyskać odrębną licencję na każdy z tych pojazdów. Dlatego też ustawodawca nie przewidział odrębnej kary za wykonywanie transportu drogowego taksówką pojazdem niezgłoszonym do licencji, lecz jedynie karę za brak takiego uprawnienia, jeśli przewóz wykonywany jest pojazdem innym, niż wskazany w jej treści. W ocenie organu skarżący chcąc wykonywać transport drogowy taksówką innym pojazdem, zobowiązany był do złożenia stosownego wniosku i uzyskania nowej licencji na ten pojazd. W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji, akcentując, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy trudno przyjąć, że nie posiadał licencji. W tym zakresie odwołał się do utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych i wskazał, że brak zgłoszenia wymiany pojazdu był jedynie naruszeniem formalnych warunków licencji. Do skargi dołączył kserokopię decyzji Prezydenta Miasta C. z [...] września 2008 r., zmieniającą licencję nr [...] z [...] września 2003 r., a także kserokopię licencji. W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał swoją dotychczasową argumentację. W piśmie z [...] marca 2009 r. skarżący uzupełniając wywody skargi wskazał, że dopełnił wszystkich wymogów związanych z wymianą pojazdu, w tym poinformowania o tym właściwego organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne powołane są do badania legalności zaskarżonych decyzji, to jest ich zgodności z prawem tak materialnym, jak też procesowym. Badając skargę w tym zakresie, Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja narusza prawo, a zatem skarga podlega uwzględnieniu. Działalność gospodarcza polegająca na wykonywaniu krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób (także rzeczy) jest działalnością wymagającą, zgodnie z art. 75 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.) – dalej u.s.d.g., uzyskania licencji. Szczegółowe zasady na jakich wykonywana jest ta działalność oraz wymogi jakie przedsiębiorca musi spełnić, aby mógł realizować zarobkowy przewóz osób, określają przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Ogólną regułę w zakresie obowiązku uzyskania licencji na działalność w zakresie podjęcia i wykonywania transportu drogowego stwarza art. 5 ust. 1 u.t.d., zgodnie z którym podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie takiego transportu. Z kolei przepis art. 6 ust. 1 i 2 u.t.d. określa warunki jakie musi spełnić przedsiębiorca, aby można mu było udzielić licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Udzielenie licencji, tak jak odmowa udzielenia, zmiana lub cofnięcie, następuje w drodze decyzji administracyjnej na wniosek zainteresowanego (art. 7 ust. 1 oraz art. 8 ust. 1 u.t.d.), a dane, które wypełniają treść tego rozstrzygnięcia określone zostały w art. 11 ust. 1 u.t.d. Wśród elementów kształtujących, zgodnie z tym przepisem, treść uprawnienia licencyjnego znajdują się numer ewidencyjny licencji, data jej udzielenia, wskazanie przedsiębiorcy, jego siedziby i adresu, zakres transportu drogowego, oznaczenie obszaru przewozów i czas na jaki udzielona została licencja. Mimo, że brak jest w omawianym przepisie wskazania jako koniecznych danych określonego pojazdu, na który udzielona zostaje licencja, to w świetle brzmienia art. 6 ust. 4 u.t.d. należy rozumieć, iż dane istotne dla identyfikacji pojazdu, którym wykonywany będzie przewóz osób taksówką, należą do istotnych elementów licencji, poza tym przepis art. 11 ust. 1 u.t.d. wymienia dane określone w licencji w sposób niewyczerpujący, na co wskazuje użyty termin "w szczególności". W rozpatrywanej sprawie stan faktyczny jest niesporny; w dacie kontroli skarżący posiadający licencję nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką, w której wskazano poza danymi skarżącego jako przedsiębiorcy, dane pojazdu [...] z określonym numerem podwozia, oczekiwał na postoju taksówek na klienta pojazdem o innym, niż w licencji, numerze rejestracyjnym [...] z numerem bocznym [...]. Powyższy fakt został przez organ zakwalifikowany jako wykonywanie przez skarżącego transportu drogowego taksówką bez licencji. W ocenie Sądu ocena taka jest wadliwa. Niewątpliwie skarżący w dacie kontroli nie dysponował licencją uwzględniającą w swojej treści posiadany aktualnie pojazd nr rejestr. [...], którym świadczył usługi transportowe, używając go jako taksówki. Powyższe nie oznacza jednak, że skarżący skutkiem zmiany na inny pojazdu pierwotnie wpisanego do licencji wykonywał tym innym pojazdem transport drogowy taksówką bez licencji - jak przyjęły organy rozstrzygające – skoro skarżący legitymował się licencją na wykonywanie tego transportu, która została mu udzielona [...] czerwca 2003 r., z terminem ważności do [...] czerwca 2053 r. (czyli na 50 lat). Obowiązkiem adresata licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką jest zgłaszanie organowi licencyjnemu zmian danych, o których mowa w art. 8, nie później, niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania. Do danych takich należy rodzaj i liczba pojazdów samochodowych, którymi dysponuje przedsiębiorca (art. 8 ust. 1 pkt 4 u.t.d.), a także ich wykaz z kserokopiami krajowych dokumentów dopuszczających pojazd do ruchu (art. 8 ust. 3 pkt 8 u.t.d.). Analiza przywołanych przepisów wskazuje, że niezależnie od tego jak pojazd zostanie zidentyfikowany w licencji – czy to przez podanie rodzaju samochodu z przypisaniem numeru rejestracyjnego i numeru podwozia, czy to bez wskazania marki pojazdu, jego zmiana w trakcie wykonywania transportowej działalności licencjonowanej, której pojazd służy, podlega obowiązkowi zgłoszenia organowi udzielającemu licencji. Uchybienie temu obowiązkowi naraża przedsiębiorcę na odpowiedzialność wynikającą z art. 15 ust. 3 pkt 1 u.t.d., nie jest jednak dopuszczalne utożsamianie stanu niewykonania obowiązku określonego w art. 14 ust. 1 u.t.d. i wykonywania działalności licencjonowanej niezgodnie z warunkami określonymi w licencji ze stanem wykonywania tej działalności bez licencji skutkującej nałożeniem sankcji administracyjnej w postaci kary pieniężnej (jak stanowi przepis lp. 1.3. załącznika do ustawy, za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji). Jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, nieodnotowanie w licencji, w drodze zmiany decyzji, danych pojazdu aktualnie używanego do prowadzenia licencjonowanej działalności transportowej, nie mogło oznaczać wykonywania tej działalności bez licencji, gdyż brak taki nie może wpłynąć na fakt istnienia licencji udzielonej określonemu przedsiębiorcy przez właściwy organ do 2053 roku. Nieprawidłowe jest stanowisko organu, że zgłoszenie zmiany pojazdu, którym wykonywana jest przez konkretną osobę działalność w zakresie transportu taksówkowego, skutkować będzie wydaniem nowej licencji, bowiem, jak już to zostało wyżej zasygnalizowane, ujawniony w licencji pojazd, stanowi jeden z elementów treściowych licencji, a jego zmiana skutkować musi, po stosownym zgłoszeniu, zmianą licencji. Potwierdza to dołączona do skargi decyzja z [...] września 2008 r. i licencja nr [...] z [...] czerwca 2003 r. Udzielona przewoźnikowi taksówkowemu licencja, niezależnie od wadliwości działania adresata licencji, w zakresie informowania organu licencyjnego o zmianach w danych dotyczących licencji, funkcjonuje nadal w obrocie prawnym (z żadnego przepisu nie wynika, żeby była w takich okolicznościach z niego eliminowana), tyle tylko, że na skutek zaniechania nie uwzględnia w swojej treści zmiany danych podlegających wpisowi do licencji. Dotyczy to również sytuacji, gdy przewoźnik posługuje się w prowadzonej działalności innym pojazdem, niż pierwotnie wymieniony w licencji na tę działalność. Wówczas dochodzi do naruszenia istotnego warunku licencji, którym jest wykonywanie transportu wymienionym w licencji pojazdem, lecz jak była o tym wyżej mowa, samo naruszenie warunków licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką nie oznacza, że jest to transport wykonywany bez licencji w rozumieniu zastosowanych w zaskarżonej decyzji przepisów ustawy. Z powodu naruszenia warunków licencji (tu niewystąpienie do daty kontroli z wnioskiem o zmianę treści), ustawa przewiduje inne konsekwencje prawne, niż zastrzeżona dla wykonywania transportu drogowego taksówką bez licencji kara pieniężna. Do powyższych wniosków uprawniają wyniki analizy wyżej powołanych przepisów ustawy o transporcie drogowym, na podstawie których sprawę niniejszą należało rozpatrywać. W świetle przytoczonych unormowań ustawy uprawnione jest stwierdzenie, że licencji udziela się przedsiębiorcy na określony (wskazany przez niego we wniosku) pojazd, z tym, że zidentyfikowanie tego pojazdu przez wpis w licencji numeru rejestracyjnego i numeru podwozia jest jedynie elementem treści licencji, który sam w sobie nie przesądza o istnieniu licencji w sytuacji, gdy przedsiębiorca zmieni pojazd, a wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 14 ust. 2 u.t.d. nie wystąpi o zmianę treści licencji przez wpisanie danych identyfikujących nowy pojazd przeznaczony do wykonywania działalności, na którą tę licencję otrzymał. Można wówczas mówić o wadliwości licencji, która w swojej treści nie uwzględnia pojazdu faktycznie używanego przez przedsiębiorcę - przewoźnika do wykonywania transportu drogowego taksówką - na co udzielono mu licencji, czy raczej o prowadzeniu działalności niezgodnie z warunkami licencji, ale nie, jak przyjął organ, o wykonywaniu tego transportu bez licencji, co w myśl art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w zw. z lp. 1.3. załącznika do tej ustawy skutkowało karą pieniężną w wysokości 3.000 zł. Zdaniem Sądu, zaniechanie obowiązku wystąpienia o zmianę treści licencji nie oznacza utraty licencji przed terminem jej ważności. Uprawnia natomiast organ administracji drogowej do rozważenia celowości inicjowania postępowania obliczonego na cofnięcie licencji. Jak wynika bowiem z art. 15 ust. 3 pkt 1 u.t.d. licencja może być cofnięta, jeżeli jej posiadacz nie przedstawił w wyznaczonym terminie informacji i dokumentów, o których mowa w art. 8 ust. 2 i 3, art. 14 i art. 83 ustawy, a więc m.in. nie wystąpił z wnioskiem o zmianę treści licencji w sytuacji, gdy zmienił pojazd służący do prowadzenia licencjonowanej działalności (wówczas obowiązany jest w szczególności wskazać rodzaj pojazdu i przedłożyć kserokopie dokumentów dopuszczających go do ruchu). Zwrócił na to uwagę NSA, który w wyroku z 28 marca 2008 r., II GSK 13/08 podkreślił, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego akceptowany jest pogląd, iż wszelkie zastrzeżenia co do poprawnego korzystania przez posiadacza z licencji powinny być oceniane i rozpatrywane z punktu widzenia art. 15 u.t.d. Dokonana przez organy administracji drogowej interpretacja zastosowanych w tej sprawie ww. przepisów ustawy nie da się pogodzić z treścią cytowanego art. 15 ust. 3 pkt 1 u.t.d., który niezgłoszenie danych z art. 8 u.t.d., w tym niewystąpienie z wnioskiem o zmianę treści licencji w trybie art. 14 ust. 2 u.t.d., obwarował sankcją cofnięcia licencji. W szczególności przepis art. 15 ust. 3 pkt 1 u.t.d. uniemożliwia zaakceptowanie stanowiska tych organów, sprowadzającego się do potraktowania faktu posługiwania się przez przewoźnika niezmienioną - stosownie do okoliczności - licencją na wykonywanie transportu drogowego taksówką, jako wykonywania tego transportu bez licencji. Przyjęcie tego stanowiska prowadziłoby do uznania, że przepis art. 15 ust. 3 pkt 1 u.t.d. przewiduje możliwość cofnięcia licencji, która nie istnieje (organ nałożył w sprawie karę za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez licencji), jest to przepis w tym zakresie bezprzedmiotowy, względnie ustawa stanowi o dwóch niezależnych od siebie sankcjach za to samo naruszenie - nałożenie kary pieniężnej za wykonywanie transportu bez licencji i cofnięcie tej licencji (co wydawałoby się sprzecznością samą w sobie). Tymczasem stosownie do tego przepisu istnieje możliwość cofnięcia licencji przedsiębiorcy - przewoźnikowi na skutek zaniechania przez niego działań sprowadzających się de facto do dostosowania treści posiadanej licencji do aktualnych uwarunkowań prowadzonej na jej podstawie działalności transportowej. Niedostosowanie tej treści nie oznacza, że przedsiębiorca wykonuje transport drogowy taksówką bez licencji, tylko, że prowadząc w takiej sytuacji tę działalność, narusza istotne warunki licencji (tu używa innego pojazdu niż wymieniony w licencji), co w konsekwencji prowadzić może do jej cofnięcia. Nie daje natomiast podstaw prawnych do nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji w trybie art. 92 ust. 1 u.t.d. w zw. z lp. 1.3. załącznika, gdyż w myśl powyższych wywodów tej sankcji nie można odnieść do ustalonych w niniejszej sprawie okoliczności stanu faktycznego. Przede wszystkim stosownie do art. 87 ust. 4 u.t.d. podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca taksówki jest obowiązany mieć przy sobie i okazać na żądanie licencję. Skarżący, jak ustalono, licencję posiadał i okazał kontrolującym. To, że nie była ona zgodna z pojazdem, którego używał do prowadzonej działalności, mogło uzasadniać inicjowanie postępowania w przedmiocie naruszenia jej warunków skutkiem niewystąpienia z wnioskiem o zmianę treści licencji, ale nie postępowania w płaszczyźnie nałożenia kary pieniężnej za brak licencji. Reasumując, brak aktualizacji danych zawartych w licencji, dotyczących nowego pojazdu samochodowego, którym dysponuje w momencie kontroli przedsiębiorca, nie oznacza braku licencji. Pogląd taki został przyjęty w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. sprawa o sygn. akt I OSK 2010/06, I OSK 172/06, II GSK 534/08). Z tych wszystkich względów, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.