I OSK 879/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. WSA Jarosław Stopczyński (spr.) Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1676/08 w sprawie ze skargi P. W. na decyzję Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu równowartości kosztów poniesionych na utrzymanie i naukę uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2009 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1676/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. W. na decyzję Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie równowartości kosztów poniesionych na utrzymanie i naukę. Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte na następujących ustaleniach i rozważaniach: Dowódca Jednostki Wojskowej [...] wydał decyzję Nr [...] zwrot kosztów z dnia [...] lutego 2006 r., którą ustalił zwaloryzowaną równowartość kosztów poniesionych na utrzymanie i naukę P. W. w czasie odbywania przez niego studiów w Wojskowej Akademii Technicznej w Warszawie podlegających zwrotowi w związku ze zwolnieniem w/w z zawodowej służby wojskowej i przeniesieniem do rezerwy wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego dokonanego przez żołnierza zawodowego. Określając kwotę zobowiązania organ I instancji powołał art. 111 pkt. 9 lit. a i art. 114 ust. 5 i 6 oraz art. 115 ust. 1 pkt. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U Nr 179, poz. 1750 ze zm.), jak również - § 7 ust. 1 i 5 Rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 17 marca 2004 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej (Dz. U Nr 50, poz. 483) Organ II instancji po rozpatrzeniu odwołania P. W. uchylił decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, że organ I instancji rozpatrując sprawę ponownie powinien ustalić właściwą datę ukończenia przez żołnierza nauki i w związku z tym zweryfikować wyliczenia dotyczące okresu jej trwania oraz okresu pracy (służby) po zakończeniu nauki. Podniósł jednocześnie, że niewłaściwie zwaloryzowano te koszty bowiem z art. 54 ust. 3 w/w ustawy wynika, że waloryzacja może być przeprowadzona za lata przypadające po jej zakończeniu czyli za lata 2005-2006. Oddalając skargę na decyzję organu odwoławczego Sąd I instancji podniósł, iż podstawą wydania zaskarżonej decyzji stanowi art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W przypadku gdy jest to niemożliwe organ odwoławczy ma wyłącznie kompetencje kasacyjne. Na gruncie niniejszej sprawy Dowódca Wojsk Lądowych stwierdził, iż organ I instancji prowadząc postępowanie naruszył normy prawa procesowego bowiem niezbyt wnikliwie przeprowadził postępowanie wyjaśniające. W związku z tym, iż ustalenie stanu faktycznego jest obowiązkiem organu I instancji- Dowódca Wojsk Lądowych działając jako organ odwoławczy nie mógł zastąpić w tym zakresie organu I instancji bowiem nie jest do tego uprawniony. Takie działanie organu odwoławczego naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Dlatego też organ odwoławczy mając tak ustalony stan faktyczny zasadnie uchylił decyzję wydaną w I instancji. Odnosząc się do zarzutów skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie są one zasadne i nie zasługują na uwzględnienie. Podkreślił jednocześnie, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy w sposób wyraźny wskazał na uchybienia organu I instancji i wyjaśnił co organ ten powinien wykonać aby właściwie rozpoznać sprawę. Wskazał również, iż organ odwoławczy nie może przesądzać o treści rozstrzygnięcia sprawy bowiem o tym może decydować wyłącznie organ I instancji. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżył w całości P. W. Skargę kasacyjną oparł na podstawie naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 1 § 2 p.u.s.a w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a i art. 151 p.p.s.a - z powodu całkowitego braku odniesienia się do zarzutów i argumentów zawartych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ( uzasadnionej bliżej dwoma pismami procesowymi z dnia 29 grudnia 2008 r. i z dnia 16 marca 2009 r.) poprzez całkowite przemilczenie: najistotniejszego zarzutu czyli bezprawnego powoływania się przez wojsko w toczącym się postępowaniu administracyjnym na art. 54 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych wprowadzonej w życie dnia 1 lipca 2004 r. w odniesieniu do okresu sprzed czasu obowiązywania tego przepisu (lex retro non agit) w sytuacji gdy wymieniona ustawa ewidentnie niekorzystnie zmieniła warunki służby zawodowej, oraz zarzutu całkowitego braku odniesienia się do argumentu wskazującego na pogorszenie się warunków służby zawodowej po wprowadzeniu zmian w przepisach prawnych (prawo nabyte na podstawie prawa starszego) Kasator zarzucił Sądowi I instancji także: - brak odniesienia się do zarzutu skargi (uzasadnionego dokładniej w punkcie drugim pisma procesowego z dnia 29 grudnia 2008 r. wskazującego na fałszywą argumentację Dowódcy Wojsk Lądowych, że obowiązek zwrotu kosztów nauki w rozumieniu art. 54 był zawarty w momencie rozpoczęcia studiów, - przemilczenie w uzasadnieniu wyroku zarzutu przekroczenia przez organ drugiej instancji terminu rozpatrzenia odwołania o prawie trzydzieści jeden miesięcy co jest drastycznym złamaniem prawa - art. 35 § 3 kpa. (wina spowodowana opóźnieniem leży po stronie organu II instancji do czego organ ten się przyznał), - podanie w uzasadnieniu wyroku wybiórczej wykładni art. 138 kpa przy oddaleniu bardzo ważnego zarzutu strony skarżącej czyli niewłaściwego wskazania przez organ II instancji organu uprawnionego do umorzenia postępowania, który został postawiony w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz dokładniej uzasadniony w punkcie czwartym pisma procesowego z dnia 29 grudnia 2008 r., - przeinaczanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku zarzutów postawionych w skardze na decyzję organu II instancji. Kasator podkreślił, iż Sąd w uzasadnieniu wyroku powtórzył to co zamieścił w odpowiedzi na skargę pełnomocnik Dowódcy Wojsk Lądowych. Odpowiedź na skargę błędnie jednak sugeruje, iż organowi zarzucono, że rozpatrzenie odwołania z przekroczeniem terminu spowodowało zawyżenie kosztów. Taki zarzut w odwołaniu nie miał bowiem w ogóle miejsca. Podnosząc powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W związku z zarzutami sformułowanymi w skardze kasacyjnej przypomnieć należy, iż stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami tejże skargi albowiem sprawę rozpoznaje w jej granicach. Z urzędu bierze natomiast pod rozwagę jedynie nieważność postępowania ( w przedmiotowej sprawie nie miała ona miejsca). Oznacza to, że o ile w sprawie nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a dotyczące nieważności postępowania to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Obowiązkiem Sądu jest jednak odniesienie się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych ( tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. wydanej w sprawie o sygn. akt I OPS 10/09 niepubl.). Oceniając zasadność wniesionej kasacji we wskazanych wyżej granicach i wobec treści zarzutów przedstawionych przez kasatora uznać należy, iż zostały one sformułowane chaotycznie, niespójnie i w większości przedwcześnie, a to ze względu na treść kwestionowanego wyroku oraz decyzji wydanej w II instancji. Na wstępie wypada jednak przypomnieć, iż skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach wskazanych w art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a tj. na: - naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, -naruszeniu przepisów postępowania jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej rozróżnienia wskazanych przez ustawodawcę podstaw kasacyjnych nie dokonuje. Powołując się ogólnie na podstawę naruszenia przepisów postępowania wskazuje jednocześnie, że w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia art. 54 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, który w części ma charakter materialnoprawny. Z treści kasacji wynika jednak, że kwestionowane są również pewne okoliczności o charakterze faktycznym, jak chociażby taka, iż Dowódca Wojsk Lądowych przesądził o obowiązku zwrotu kosztów nauki w rozumieniu art. 54 w/w ustawy, który istniał już w momencie rozpoczęcia przez skarżącego studiów. Jeśli istotnie tak jest to zarzut naruszenia prawa materialnego uznać należy za przedwczesny. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego może on bowiem zostać skutecznie postawiony wyłącznie wówczas gdy nie są kwestionowane ustalenia faktyczne ( por. m. in. wyroki NSA: z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt FSK 568/04-ONSA WSA nr 4/2005 poz. 67, z dnia 9 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 527/07 - Lex nr 413589, z dnia 17 lipca 2008 r. sygn. akt II FSK 662/07- Lex nr 418809) Prawdą jest jednak to, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest wyjątkowo lakoniczne. Jak trafnie podnosi kasator w ogóle nie odnosi się do tych kwestii, które podnosi skarga oraz pisma, które ją uzupełniały. Zawiera jedynie konstatację, iż zarzuty skarżącego nie są zasadne i nie zasługują na uwzględnienie. To niewątpliwie za mało nawet jeśli się zważy, iż w konsekwencji rozstrzygnięcia Sądu sprawa miałaby być rozpoznawana ponownie przez organ I instancji. Jedyny zarzut kasacji, który należy uznać za uzasadniony to zarzut naruszenia art. 138 kpa, aczkolwiek i on nie jest w pełni poprawnie sformułowany. Otóż w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że podstawę umorzenia postępowania odwoławczego stanowi art. 105 § 1 kpa. Jednakże organ odwoławczy, który uchylił decyzję organu I instancji nie ma uzasadnienia dla jednoczesnego umorzenia postępowania przed tą instancją jeżeli odwołujący się żąda rozpoznania sprawy co do jej istoty. Żądanie takie świadczy bowiem o tym, że postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie dostrzegł jednak, iż organ odwoławczy (Dowódca Wojsk Lądowych) podejmując rozstrzygnięcie nie wskazał istnienia przesłanek przewidzianych w art. 138 § 2 kpa pozwalających na rozstrzygnięcie kasacyjne. Dokonując wykładni powyższego przepisu trzeba mieć na względzie także treść art. 136 kpa, co oznacza, iż należy przyjąć, że organ odwoławczy może powołać się na art. 138 § 2 zd. 1 kpa tylko wówczas gdy wykaże że przeprowadzenie przez niego dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 kpa nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji bowiem gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 kpa umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez niego decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów. Za taką interpretacją art. 138 § 2 kpa opowiedziała się judykatura. W szeregu orzeczeń wydanych w sprawach, w których konieczna była wykładnia tegoż przepisu wskazywano bowiem, że: 1) decyzję kasacyjną można uznać za zgodną z prawem gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji zawiera braki, które nie mogą być uzupełnione w ramach postępowania przeprowadzonego w granicach zakreślonych dyspozycją art. 136 kpa, 2) przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości jakie daje art. 138 § 2 kpa powinny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji, 3) konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego ( art. 136 kpa) wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji ( por. m.in. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 860/07 - Lex nr 469766) Przechodząc na grunt sprawy niniejszej zauważyć należy, iż organ II instancji wskazał, że konieczne do załatwienia sprawy jest ustalenie jedynie daty ukończenia nauki przez skarżącego oraz prawidłowe zwaloryzowanie jej kosztów. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę ponownie rozważy czy w tej sytuacji właściwe było podejmowanie przez ten organ decyzji kasacyjnej uwzględniając także i to, że od dnia wydania rozstrzygnięcia w I instancji do dnia wydania rozstrzygnięcia przez instancję odwoławczą upłynęło ponad dwa i pół roku. Podstawą rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego jest art. 185 § 1 p.p.s.a