I OSK 302/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Kraków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 387/09 w sprawie ze skarg P. Sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie i Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz P. Sp. z o.o w Krakowie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 października 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 387/09, po rozpoznaniu sprawy ze skarg P. Sp. z o.o. z siedzibą w K. i Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie dotyczącej reformy rolnej, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję tegoż Ministra z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...]. Jednocześnie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku i zasądził od organu administracyjnego na rzecz każdego ze skarżących kwoty po 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] lipca 1993 r. nr [...] Wojewoda Krakowski, po rozpoznaniu podania J. T., działając na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.), odmówił stwierdzenia, że nieruchomość położona w P. objęta księgami wieczystymi nr lwh [...] i lwh [...] gm. Kat. [...], stanowiąca własność przedsiębiorstwa "P." Sp. z o.o. w K., nie podlegała przejęciu na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. a dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.). Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez J. T. Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej decyzją z dnia [...] lutego 1996 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody Krakowskiego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 lutego 1998 r., sygn. akt IV SA/Wa 625/96 oddalił skargę J. T. na wymienioną wyżej decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] lutego 1996 r. Sąd przyjął, że skarżący nie legitymuje się interesem prawnym do jej wniesienia, co tym samym wyłącza możliwość dokonania oceny legalności zaskarżonej decyzji. Wnioskiem z dnia 10 maja 2006 r., uzupełnionym w piśmie z dnia 21 kwietnia 2008 r., "P." Sp. z o.o. w K. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] lutego 1996 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia [...] lipca 1993 r. podnosząc, że decyzje te wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w oparciu o art. 158 § 2 i art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdził, że decyzja Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] lutego 1996 r. nr [...] oraz utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody Krakowskiego z dnia [...] lipca 1993 r. nr [...] wydane zostały z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że Minister Gospodarki Żywnościowej decyzję skierował do osoby niebędącej stroną w sprawie, to jest do J. T. Tymczasem J. T. jako podmiot mający udziały w "P." Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością nie miał własnego interesu prawnego do występowania w sprawie dotyczącej tej spółki. Zachodzą zatem przesłanki do przyjęcia, że dotychczasowe decyzje dotknięte są wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 Kpa. Jednakże decyzja Ministra Gospodarki Żywnościowej została doręczona wnioskodawcy w dniu 1 marca 1996 r., zaś decyzja Wojewody Krakowskiego, zgodnie z oświadczeniem wnioskodawcy, została mu doręczona w dniu 14 lipca 1993 r. Ponieważ od daty doręczenia wymienionych decyzji upłynęło już ponad dziesięć lat stwierdzenie nieważności decyzji, mając na uwadze treść art. 156 § 2 Kpa jest już niedopuszczalne. Z tego powodu należało zdaniem Ministra stwierdzić, że decyzje wydane zostały z naruszeniem prawa. W wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, które złożyli "P." Sp. z o.o. oraz Prezydent Miasta Krakowa, decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2008 r. podzielając ustalenia i wyrażony pogląd prawny we wcześniejszej decyzji. Na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesione zostały trzy skargi: Gminy Miejskiej Kraków i Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Prezydenta Miasta Krakowa oraz "P." Sp. z o.o. w K. W skargach Gminy Miejskiej Kraków i Skarbu Państwa podniesiony został zarzut naruszenia art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niewzięcie pod uwagę prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 1998 r., a nadto naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 i art. 158 § 2 Kpa poprzez zastosowanie tych przepisów w sytuacji, gdy brak było podstaw do ich zastosowania. Skarżący wskazali, że decyzja Ministra Gospodarki Żywnościowej była już przedmiotem oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny, który oddalił wniesioną na nią skargę, a to oznacza, że Sąd musiał skontrolować decyzję merytorycznie. Naczelny Sąd Administracyjny miał zaś obowiązek z urzędu stwierdzić nieważność decyzji, jeżeli istniały ku temu przesłanki. Skoro Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził nieważności kontrolowanych decyzji, to ich legalność nie może już być kwestionowana, gdyż naruszałoby to powagę rzeczy osądzonej. Nieuzasadniony jest więc pogląd Ministra, że Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że decyzja skierowana została do osoby niebędącej stroną w sprawie. W skardze Spółki "P." podniesione zostały następujące zarzuty: 1. naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i 4 Kpa w związku z art. 61 § 1 Kpa oraz art. 127 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 Kpa poprzez przyjęcie, iż wszczęcie i prowadzenie postępowania bez wniosku strony nie stanowi rażącego naruszenia prawa, 2. naruszenia art. 158 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 4 Kpa i art. 156 § 2 Kpa poprzez przyjęcie, że dziesięcioletni termin do stwierdzenia nieważności decyzji biegnie od dnia doręczenia decyzji J. T., który nie został uznany za stronę, a nie od daty doręczenia Spółce P., co nigdy nie miało miejsca, 3. naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 105 Kpa oraz § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, który to przepis dawał podstawę do orzekania wyłącznie na wniosek strony, 4. naruszenia art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., z zastrzeżeniem art. 100, wiąże wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia, co oznacza, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi był związany oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 1998 r., 5. naruszenia art. 170 i 171 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez pominięcie oceny prawnej zawartej w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2008r., sygn. akt IV SA/Wa 2415/07. 6. naruszenia art. 365 i art. 366 Kpc poprzez niewzięcie pod uwagę prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego dla Krakowa – Podgórza w Krakowie z dnia 25 lutego 2005 r., sygn. akt I C 1057/02/P oraz wyroku Sądu Okręgowego w Krakowie z dnia 21 września 2005 r., sygn. akt II Ca 768/05, którym związany jest również Minister, zobligowany był w związku z tym stwierdzić nieważność decyzji objętych wnioskiem, 7. naruszenia art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 i art. 80 Kpa poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z uwagi na niedostateczne ustalenie faktów i ich znaczenia, co skutkowało dokonaniem błędnych ustaleń będących podstawą rozstrzygnięcia, 8. naruszenia art. 8 i art. 107 § 3 Kpa poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji (niewskazanie przyczyn dlaczego Minister nie uwzględnił podniesionych przez wnioskodawcę zarzutów), 9. naruszenia art. 2 ust. 1 lit. e i ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez uznanie, iż nieruchomość Spółki P. podpadała pod działanie przepisów tego dekretu w sytuacji, gdy nieruchomości te nie mogły być wykorzystywane na cele rolnicze, 10. naruszenia art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka poprzez przyjęcie, że nieruchomość stanowiąca mienie Spółki "P." nie podlega określonej w nim ochronie i przez to faktyczne wywłaszczenie prawowitego właściciela tej nieruchomości decyzjami Wojewody Krakowskiego i Ministra Rolnictwa W odpowiedzi na skargi Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skarg. Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skarg Gminy Miejskiej Kraków oraz "P." Sp. z o.o. w K. w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 października 2009 r. stwierdził na wstępie, że obie skargi zasługują na uwzględnienie, przy czym skarga Gminy podlega uwzględnieniu z przyczyn, które Sąd wziął pod rozwagę z urzędu. Z kolei nie wszystkie podniesione przez Spółkę P. zarzuty mogły być podstawą uchylenia kontrolowanych decyzji. W pierwszej kolejności Sąd odniósł się do najdalej idącego zarzutu Gminy Miejskiej Kraków naruszenia art. 170 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd wskazał, że zgodnie z treścią tego przepisu wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Gmina twierdzi, że niezależnie od powodów, które legły u podstaw oddalenia skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrok tego sądu oznacza, że kontrolowana decyzja nie była dotknięta wadą, która skutkowała stwierdzeniem jej nieważności, gdyby bowiem dotknięta była taką wadą, to Naczelny Sąd Administracyjny stwierdziłby jej nieważność. Wojewódzki Sąd Administracyjny pogląd ten uznał za nietrafny. W uzasadnieniu wyroku z dnia 5 lutego 1998 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że podstawową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia, a warunkującą możliwość merytorycznego rozpoznania sprawy jest legitymacja procesowa skarżącego. W tym kontekście Sąd stwierdził, że J. T. nie ma legitymacji do wniesienia skargi, co wyłącza możliwość dokonywania przez sąd administracyjny oceny legalności zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny w tamtym postępowaniu ograniczył się jedynie do zbadania, czy skarżący posiadał przymiot strony uprawniający go do wniesienia skargi. W sytuacji stwierdzenia, że skarżącemu taki przymiot nie przysługuje za niedopuszczalne uznał badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Oddalenie skargi z powodu uznania, że skarżącemu nie przysługuje status strony w istocie wywołuje takie skutki jak odrzucenie skargi. Odrzucenie skargi następuje wówczas, gdy jest oczywiste, że skargę wniosła osoba nieuprawniona, natomiast w sytuacji, gdy ustalenie tej okoliczności wymaga analizy materiału dowodowego wydawane jest orzeczenie o oddaleniu skargi. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej wówczas sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Organy administracji wszczęły postępowanie nieważnościowe w oparciu o wniosek złożony przez osobę nieuprawnioną, w toku postępowania osoba ta była traktowana jak strona. Z tych też względów skarga wniesiona przez tę osobę nie została odrzucona, lecz oddalona z braku legitymacji skargowej bez dokonania merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Tym samym Sąd nie podzielił poglądu skarżącej Gminy Miejskiej Kraków, że prowadzenie kolejnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] lutego 1996 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia [...] lipca 1993 r. prowadzi do naruszenia powagi rzeczy osądzonej. Wojewódzki Sad Administracyjny nie zgodził się także z zarzutem Gminy Miejskiej Kraków, że stwierdzenie, iż J. T. nie miał interesu prawnego we wniesieniu skargi, nie przesądza o tym, że nie miał on interesu prawnego do występowania w postępowaniu administracyjnym. Nie wdając się w rozważania na temat różnic w rozumieniu pojęcia interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym Sąd wskazał, że J. T. nie miał interesu prawnego zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym. Kwestionowane decyzje dotyczyły nieruchomości, która stanowiła własność Spółki "P.". Spółka z ograniczona odpowiedzialnością jest odrębnym bytem prawnym, którego reprezentacja była uregulowana w Kodeksie handlowym, a obecnie w Kodeksie spółek handlowych. Tylko organy spółki wskazane przepisami prawa mają prawo występować w jej imieniu, nie może w jej imieniu występować jej udziałowiec, jeśli jedynym uprawnieniem do działania w imieniu spółki, na jakie się powołuje, jest okoliczność że posiada udziały w spółce. Do uprawnień wspólnika, wynikających z faktu posiadania udziałów w spółce z o.o., nie wchodzi uprawnienie do reprezentowania spółki. J. T. miał jedynie interes faktyczny polegający na tym, że gdyby Spółka odzyskała nieruchomość, której dotyczyły przedmiotowe decyzje, powiększyłby się jej majątek, a w konsekwencji i jego majątek, gdyż wzrosłaby wartość posiadanych udziałów. Dopuszczalne jest więc w tej sytuacji ponowne badanie przez organy administracji decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] lutego 1996 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia [...] lipca 1993 r. pod kątem istnienia przesłanek, które dawałyby podstawę do stwierdzenia ich nieważności. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd z urzędu poddał ocenie stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że należy ograniczyć się do zbadania, czy wymienione wyżej decyzje nie zostały dotknięte uchybieniem wymienionym w art. 156 § 1 pkt 4 Kpa. Aczkolwiek Minister w decyzjach nie wyraził wprost takiego poglądu, jednakże zdaniem Sądu analiza uzasadnień tychże decyzji prowadzi do wniosku, że taki pogląd w istocie Minister prezentuje. W tym kontekście Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych jest postępowaniem nadzwyczajnym i wyjątkiem od zasady trwałości takich decyzji. Podstawy stwierdzenia nieważności decyzji wymienione są enumeratywnie w art. 156 § 1 Kpa. W sytuacji, gdy w sprawie występuje kilka różnych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji, za podstawę stwierdzenia nieważności należy przyjąć przesłankę najdalej idącą. Przyjęcie odmiennego poglądu byłoby, zdaniem Sądu, nie do pogodzenia z zasadą praworządności oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 7 i art. 8 Kpa). Wniosek skarżącej Spółki "P." wskazywał na istnienie wady uzasadniającej stwierdzenie nieważności decyzji, a mianowicie wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. Porównanie przesłanek nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 Kpa prowadzi do wniosku, że dalej idącą przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa. Możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu skierowania jej do osoby nie będącej stroną w sprawie ograniczona jest dziesięcioletnim terminem, liczonym od daty doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Stwierdzenie zaś nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest niedopuszczalne tylko wówczas, gdy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne (stwierdzenie nieważności decyzji z tego powodu nie jest ograniczone żadnym terminem). W konsekwencji swych rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że rozstrzygając wniosek skarżącej Spółki o stwierdzenie nieważności decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi winien był dokonać jej oceny także pod kątem istnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Ograniczenie się do oceny decyzji tylko pod kątem zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 Kpa w sytuacji, gdy wnioskodawca wskazywał na istnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa narusza art. 107 § 3 Kpa. Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazał powodów ograniczenia się do zbadania, czy decyzja Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej i utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody Krakowskiego dotknięte są wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 4 Kpa. Wskazana wadliwość mogła mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przyjęcie przez Ministra, że decyzje wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa mogłoby spowodować stwierdzenie ich nieważności z tej przyczyny i wyeliminowania ich z obrotu prawnego, chyba że decyzje te wywołały nieodwracalne skutki prawne. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżącą Spółkę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zbędne jest odnoszenie się do zarzutów opisanych w punktach 1, 3, 9 i 10 skargi. Zarzuty te zmierzają bowiem do wykazania, że decyzje wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa. Oceny zasadności tych zarzutów dokona Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Ustosunkowując się zaś do zarzutów opisanych w pkt 2, 4 i 5 skargi Sąd uznał je za bezzasadne. Termin określony w art. 158 § 2 Kpa rozpoczyna bieg od daty doręczenia decyzji osobie, która została przez organ administracji niezasadnie uznana za stronę postępowania. Osoba taka nie jest stroną w znaczeniu materialnoprawnym, ale jest stroną w znaczeniu procesowym. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nigdy zaś nie twierdził, że nie jest związany poglądem prawnym zawartym w wyroku NSA z dnia 5 lutego 1998 r., sygn. akt IV SA/Wa 626/96. Przeciwnie, uzasadniając twierdzenie, że decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, powoływał się na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w tym wyroku. Z kolei w wyroku z dnia 7 lutego 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 2415/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził jedynie, iż dopuszczalne jest wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody Krakowskiego przez Spółkę "P." pomimo tego, że decyzje te były już przedmiotem oceny na skutek wniosku złożonego przez J. T. Minister zastosował się do tego poglądu prawnego. Odnośnie zarzutu wymienionego w pkt 6 skargi Sąd wskazał jedynie, że wyrokiem z dnia 18 września 2009 r., sygn. akt II Ca 82/08 Sąd Okręgowy w Krakowie, po wznowieniu postępowania, uchylił wskazane przez skarżącą Spółkę wyroki i oddalił powództwo. Ocena znaczenia wskazanych przez skarżącą Spółkę orzeczeń sądów dla rozstrzygnięcia sprawy jest w tej sytuacji zbędna. Zarzut wymieniony w pkt 7 zdaniem Sądu jest zbyt ogólnikowy, by możliwe było merytoryczne odniesienie się do niego przez Sąd. Ostatni zarzut (pkt 8 skargi) naruszenia art. 107 § 3 Kpa oraz art. 8 Kpa Sąd uznał za słuszny, a skoro zagadnienia związane z naruszeniem tych przepisów zostały już omówione, stąd ich powtarzanie uznano za niepotrzebne i niecelowe. Z tych wszystkich powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnił skargi i orzekł o kosztach postępowania. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2009 r. skargi kasacyjne w jednym piśmie wnieśli: Gmina Miejska Kraków i Skarb Państwa, oboje reprezentowani przez Prezydenta Miasta Krakowa. Zaskarżając powyższy wyrok w całości w skargach kasacyjnych podnieśli zarzuty: 1) naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 170 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez błędne ustalenie, że Minister nie miał obowiązku zastosować tego przepisu w związku z istnieniem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 1998 r. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieuwzględnienie zarzutów zawartych w skardze, 2) naruszenia prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 w związku z pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że w sytuacji gdy zachodzi podstawa nieważności postępowania określona w art. 156 § 1 pkt 4 Kpa organ powinien zbadać, czy te same okoliczności nie powodują nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. W oparciu o te zarzuty wnoszący skargi kasacyjne domagali się uchylenia zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazania sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skarg kasacyjnych ich autor wskazał, że wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji decyzje Wojewody Krakowskiego z dnia [...] lipca 1993 r. oraz Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] lutego 1996 r. stanowiły już przedmiot kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 5 lutego 1998 r. oddalił skargę, a nie odrzucił ją. Wynika z tego, że Sąd musiał skontrolować te decyzje z punktu widzenia ich nieważności. Okoliczności na które powołuje się Spółka P. istniały już bowiem w chwili wydawania tego wyroku, stąd Naczelny Sąd Administracyjny posiadał o nich wiedzę. Odwołując się następnie do poglądu wyrażonego przez NSA w wyroku z dnia 10 lutego 2003 r., sygn. akt II SA 815/01 autor skargi kasacyjnej stwierdził, że wyrok oddalający skargę zamknął organom administracyjnym możliwość korzystania z nadzwyczajnych postępowań właściwych dla uchylenia wadliwych ostatecznych decyzji. Ponowna kontrola narusza więc powagę rzeczy osądzonej (art. 170 Ppsa), a obowiązujące przepisy nie stwarzają podstaw do przyjęcia, że niektóre merytoryczne wyroki powodują powstanie powagi rzeczy osądzonej, a niektóre nie. Wnoszący skargę kasacyjną nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że wszczęcie postępowania nieważnościowego na wniosek J. T., a następnie wydanie przez organy decyzji może być oceniane z punktu widzenia istnienia przesłanki stwierdzenia nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, gdyż okoliczności te stanowią podstawę do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 Kpa. Są to dwie oddzielne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, a druga z nich jako szczególna została przez organ zastosowana. Nie może przy tym budzić wątpliwości, że w każdej sytuacji uchybienie polegające na skierowaniu decyzji do osoby, która nie była strona w sprawie konsumuje ewentualne wcześniejsze uchybienie polegające na wszczęciu postępowania na wniosek osoby niebędącej stroną. W odpowiedzi na skargi kasacyjne "P." Sp. z o.o. w K. wniosła o ich oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 98/10 odrzucił skargę kasacyjną Skarbu Państwa i jednocześnie zawiesił postępowanie kasacyjne do czasu rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi Skarbu Państwa od decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie dotyczącej przeprowadzenia reformy rolnej. Po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z dnia 30 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 958/11 (po rozpoznaniu skargi Skarbu Państwa od wymienionej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi), podjęte zostało zawieszone postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna Gminy Miejskiej Kraków nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. W pierwszej kolejności należy się odnieść do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów realizowanych w granicach podstawy naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej Ppsa). Wnoszący skargę kasacyjną naruszenie przepisu art. 170 Ppsa upatruje w tym, że Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1998 r., sygn. akt IV SA 626/96 oddalający skargę na kontrolowaną w tamtym postępowaniu decyzję zamknął organowi administracji możliwość korzystania z nadzwyczajnego postępowania w celu stwierdzenia nieważności tej decyzji. Należy więc stwierdzić, że każde orzeczenie prawomocne, zgodnie z wypływającą z treści art. 170 Ppsa zasadą poszanowania prawa, wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Dokonując jednakże oceny zakresu związania prawomocnym orzeczeniem sądu należy mieć na względzie, że wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia (art. 171 Ppsa). Oznacza to, że zakres związania prawomocnym wyrokiem sądu i powaga rzeczy osądzonej (res iudicata) odnoszą się do tego, co było przedmiotem rozstrzygnięcia w konkretnej, rozpoznawanej przez sąd sprawie. W kolejnym postępowaniu, w którym pojawi się dana kwestia już rozstrzygnięta, nie może ona stanowić przedmiotu oddzielnego badania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1103/10 – Lex nr 992476 i z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1395/10 – Lex nr 1068391). Słusznie zatem przyjął Sąd pierwszej instancji, że w sytuacji gdy do organu administracji wpłynie podanie zawierające żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, w stosunku do której uprzednio sąd administracyjny prawomocnym wyrokiem oddalił skargę, rzeczą tego organu na wstępnym etapie jest dokonanie oceny, czy nie zachodzi prawna przeszkoda do nadania dalszego biegu temu podaniu. Wymaga to zbadania, co było przedmiotem rozstrzygnięcia w prawomocnym wyroku Sądu. Oddalenie bowiem skargi na określoną decyzję, w wyniku przeprowadzonej przez sąd administracyjny kontroli jej zgodności z prawem, zamyka organowi administracji możliwość uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania zmierzającego do stwierdzenia nieważności tej decyzji, jednakże – co umknęło autorowi skargi kasacyjnej – nie w każdej sytuacji, lecz tylko w takim zakresie, w jakim dana kwestia prawna została już rozstrzygnięta w prawomocnym wyroku oddalającym skargę. W takim zakresie prawomocny wyrok ma powagę rzeczy osądzonej. Odwołując się do stanowiska i argumentacji Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartej w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 (ONSAiWSA 2010 r. Nr 2, poz. 18) należy stwierdzić, że w trakcie wstępnego badania konieczne jest ustalenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku kontroli decyzji w jej całokształcie, a zatem także przy uwzględnieniu okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia na podstawie art. 156 § 1 Kpa. Jeżeli tak, to wyrok prawomocny zamknie organowi administracji możliwość prowadzenia postępowania w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż ponowna kontrola wkraczałaby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej. Nie stanowi natomiast przeszkody dla merytorycznego prowadzenia postępowania nieważnościowego wydanie przez sąd administracyjny wyroku oddalającego skargę z powodu braku legitymacji skargowej po stronie skarżącego, w takim bowiem przypadku poza zakresem kontroli pozostawała uprzednio kwestia zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Tylko skuteczne wniesienie skargi przez podmiot do tego uprawniony umożliwia merytoryczne rozpoznanie sprawy (por. również uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt I OPS 1/04 – ONSAiWSA 2005 r. Nr 4, poz. 62). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że bezspornym jest, iż Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 lutego 1998 r., sygn. akt IV SA 626/96 po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. T. na decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] lutego 1996 r. w przedmiocie stwierdzenia, czy nieruchomość stanowiąca własność "P." Sp. z o.o. podlegała przyjęciu na cele reformy rolnej skargę tę oddalił z braku legitymacji do jej wniesienia przez skarżącego. W pisemnych motywach tego wyroku Sąd jednoznacznie wskazał, że "uznanie skarżącego za podmiot nie mający legitymacji do wniesienia skargi wyłącza możliwość dokonywania przez sąd administracyjny oceny legalności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Krakowskiego odmawiającej stwierdzenia, że należąca do spółki nieruchomość nie podlegała przejęciu na cele reformy rolnej". W tej sytuacji nie mogą odnieść zamierzonego celu twierdzenia wnoszącego skargę kasacyjną, że Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w stanie prawnym pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) z uwagi na treść art. 21 tej ustawy obowiązany był dokonać kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w pełnym zakresie. Także w okresie obowiązywania poprzedniej ustawy normującej postępowanie w sprawie z zakresu kontroli działalności administracji publicznej w orzecznictwie i doktrynie ukształtowany był pogląd, że stwierdzenie braku legitymacji czynnej po stronie skarżącego wyłącza merytoryczną kontrolę, także w zakresie istnienia przesłanek nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 Kpa. Zasadnie więc przyjął Sąd pierwszej instancji, że wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku oddalającego skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z braku legitymacji skarżącego nie stanowiło prawnej przeszkody we wszczęciu i prowadzeniu postępowania w trybie nadzwyczajnym, w konsekwencji rozpoznaniu co do istoty żądania "P." Sp. z o.o. w K. Zauważyć przyjdzie, że taki sam pogląd wyrażony również został w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 2415/07, którym uchylona została decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2007 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2006 r. o umorzeniu postępowania wszczętego na wniosek Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 12 grudnia 2005 r. o wydanie, w trybie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, decyzji stwierdzającej, że przedmiotowa nieruchomość ziemska podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Z przytoczonych powodów pozbawiony podstaw okazał się zarzut wydania zaskarżonego wyroku z naruszeniem art. 170 Ppsa. Wobec zaś niewskazania innych naruszeń procesowych, zgłoszony w ramach omawianej podstawy kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutów naruszenia materialnoprawnych przepisów art. 156 § 1 pkt 2 i 4 Kpa przez dokonanie ich błędnej wykładni w punkcie wyjścia należy stwierdzić, że przepisy te określają przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Wadami kwalifikowanymi są zarówno wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), jak i skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie (pkt 4). Wystąpienie którejkolwiek z tych przesłanek stanowi samodzielną podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, chyba że zachodzi przesłanka negatywna, których katalog wyczerpująco określony został w art. 156 § 2 Kpa. Wbrew zarzutowi wnoszącego skargę kasacyjną żaden przepis nie wyłącza możliwości badania, czy decyzja obarczona wadą nieważności w postaci skierowania jej do osoby, nie będącej stroną w sprawie, nie jest dotknięta jeszcze innymi wadami powodującymi jej nieważność, w tym w postaci wydania takiej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Nie można bowiem wykluczyć takiej sytuacji, że z powodu istotnych uchybień proceduralnych oraz wadliwości o charakterze materialnoprawnym w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, poczynając od chwili wszczęcia aż do jego zakończenia, organ administracyjny dopuści się naruszeń, które doprowadziły do wydania decyzji obarczonej wadami kwalifikowanymi, o których mowa w pkt 2, jak i 4 art. 156 § 1 Kpa. Zatem decyzja nieważna z powodu skierowania jej do osoby nie będącej stroną w sprawie, może być również, z powodu innych wadliwości, dotknięta nieważnością wobec wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. Jak już zauważono, stwierdzenie w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przesłanki negatywnej (art. 156 § 2 Kpa) wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności dotychczasowej decyzji pomimo wystąpienia wady kwalifikowanej w rozumieniu art. 156 § 1 Kpa. Słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że podzielenie argumentacji strony skarżącej, ponowionej w skardze kasacyjnej, doprowadziłoby do sytuacji, że stwierdzenie że decyzja skierowana została do osoby nie będącej stroną w sprawie, a ponadto wydana została z rażącym naruszeniem prawa, po upływie dziesięciu lat od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia wyłączałoby dopuszczalność stwierdzenia nieważności, a jedynie uprawniałoby do podjęcia decyzji na podstawie art. 158 § 2 Kpa. Tymczasem, w omawianej sytuacji, dopuszczalność stwierdzenia wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa nie została ograniczona żadnym terminem, co wynika expressis verbis z treści art. 156 § 2 Kpa. Z przytoczonych powodów nie do obrony okazał się zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni omawianych przepisów. Zaskarżony wyrok nie może być również postrzegany jako wydany z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, skoro brak jest podstaw do przyjęcia, by zachodziły przyczyny uzasadniające uchylenie kontrolowanej decyzji z powodu naruszenia przepisów prawa materialnego przez organ, którego decyzję zaskarżono. Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, oddalił skargę kasacyjną na mocy art. 184 Ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego, które sprowadzają się do wynagrodzenia pełnomocnika procesowego będącego adwokatem, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 Ppsa.