II OSK 1103/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Leszek Leszczyński sędzia del NSA Jacek Hyla Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. D. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1643/09 w sprawie ze skargi H. D. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1643/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. D. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] września 1999 r., znak: [...], nr [...] Prezydent Miasta L. zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. i Z. F. pozwolenia na rozbudowę i modernizację budynku handlowo-usługowo (produkcja cukiernicza) - mieszkalnego na działce nr ewid. [...] w Obr nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w L. Zgodnie zaś z decyzją nr [...] Prezydenta Miasta L. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] lipca 1998 r. ustalono warunki dla inwestycji obejmującej rozbudowę budynku handlowo-mieszkalnego, a nie zakładu produkcyjnego. W związku z powyższym, decyzją z dnia [...] września 2006 r., znak: [...] ([...]), Wojewoda Mazowiecki stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] września 1999 r., z uwagi iż została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.), z powodu niezgodności decyzji zezwalającej na budowę przedmiotowej inwestycji z wyżej wymienioną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania H. D. C., decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. uchylił decyzję z dnia [...] września 2006 r. w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] września 1999 r. Rozstrzygnięcie to, na skutek skargi J. R., zostało uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 95/07. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...] września 1999 r. Nr [...], wprowadziła nowe, dodatkowe określenie przeznaczenia budynku, tj. produkcję cukierniczą, co stanowiło niejako legalizację prowadzonej w tym budynku produkcji cukierniczej i nie wynikało z ustalonych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zawartych w decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lipca 1998 r. Nr [...]. Sąd zwrócił także uwagę, że organ I instancji słusznie wskazał, że terminy usługa i produkcja nie są tożsame i dlatego organ II instancji powinien wyjaśnić, czy rzeczywiście decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykracza poza dyspozycję decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, w zawiązku z wyżej wymienionym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2007 r., po ponownym rozpatrzeniu odwołania H. D. C., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2006 r. stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] września 1999 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż Prezydent Miasta L. wydał decyzję o pozwoleniu na rozbudowę, która wykraczała poza warunki określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i rozszerzyła pierwotne przeznaczenie obiektu budowlanego. Ponadto, zgodnie z wyżej wymienioną decyzją z dnia [...] lipca 1998 r., Nr [...], znak: [...] działka, na której usytuowana została sporna inwestycja w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, była przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, która dopuszczała lokalizację nieuciążliwych obiektów usługowych, a nie przewidywała obiektów związanych z produkcją. Rozpoznając skargę na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż wyrokiem z dnia 26 marca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006 r. uchylającą decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2006 r. w całości i odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] września 1999 r. nr [...]. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...] września 1999 r. nr [...] wprowadziła nowe dodatkowe określenie przeznaczenia budynku tj. produkcję cukierniczą, co stanowiło niejako legalizację prowadzonej w tym budynku produkcji cukierniczej i nie wynikało z ustalonych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zawartych w decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lipca 1998 r. Nr [...]. Sąd pierwszej instancji, ponownie rozpoznając skargę w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] września 1999 r., podzielił stanowisko organów administracji co do konieczności stwierdzenia nieważności powołanej decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] września 1999 r. nr [...]. z powodu rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 lit b prawa budowlanego z 1994 r. Przepis ten w dacie wydania decyzji t. j. w dniu [...] września 1999 r. stanowił, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzja o warunkach zabudowy ustaliła warunki dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku handlowo-mieszkalnego poprzez nadbudowę pomieszczeń mieszkalnych i dobudowę klatek schodowych, natomiast pozwolenie na budowę określiło nadbudowę i modernizację budynku handlowo-usługowego - produkcja cukiernicza. Są to zatem w opinii Sądu zupełnie inne decyzje. Sąd uznał ponadto za niezasadny zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. bowiem skarżąca wiedziała o toczącej się sprawie oraz o uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2006 r., a zatem, że sprawa przez ten organ administracji będzie rozpoznawana ponownie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła H. D. C. zarzucając naruszenie prawa materialnego tj. art. 35 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez pominięcie faktu, że przedmiotem badania podczas wydawania pozwolenia na budowę jest dokumentacja projektowa, która staje się częścią decyzji. Treść decyzji zatwierdzającej projekt budowlany to nie tylko jej treść słowna, lecz przede wszystkim projekt techniczny zatwierdzonego do budowy obiektu co WSA w Warszawie całkowicie pominął. Strona skarżąca zarzuciła także zaskarżonemu wyrokowi WSA w Warszawie naruszenie art. 7, 77 i 107 k.p.a. w takim zakresie w jakim WSA w Warszawie badał zgodność zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającej decyzji Wojewody Mazowieckiego z tymi przepisami. Ponadto strona skarżąca zarzuca WSA w Warszawie obrazę art. 417 k.c. poprzez stwierdzenie w uzasadnieniu, że to obywatel ponosi odpowiedzialność materialną za skutki błędnych decyzji organów administracji państwowej. Strona skarżąca zarzuca także zaskarżonemu wyrokowi WSA w Warszawie, że merytorycznie oparty jest on o rozważania na temat różnicy pomiędzy usługami a produkcją, bez wskazania definicji legalnej tych pojęć. W ocenie strony skarżącej Sąd orzeka w oparciu o istniejące przepisy prawa i swoje rozważania o te przepisy powinien oprzeć. Natomiast WSA w Warszawie wyciąga wnioski przesądzające o losie zaskarżonej decyzji nr [...] Prezydenta L. bez zapoznania się z cała treścią przedmiotowej decyzji i bez wskazania podstaw prawnych jej uchylenia. Podstawą prawną nie może być w ocenie skarżącej kasacyjnie art. 35 prawa budowlanego, skoro zatwierdzony projekt nie przewidywał pomieszczeń produkcyjnych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż decyzja nr [...] z dnia [...] września 1999 r. badana w toku instancji przez WSA w Warszawie, dotyczyła wyłącznie rozbudowy istniejącego budynku. Wskazano ponadto, iż ani organy orzekające w sprawie, ani wojewódzki sąd administracyjny nie zapoznali się z dokumentacja techniczną, która jest integralną częścią decyzji administracyjnej. Jak twierdzi skarżąca projekt techniczny budynku nie przewiduje budowy żadnych pomieszczeń do produkcji, a w szczególności do produkcji ciast i lodów, tylko budowę pomieszczeń mieszkalnych i biurowych oraz piwnic. Skoro zatem decyzja nr [...] z dnia [...] września 1999 r. zatwierdzała do realizacji projekt techniczny nie przewidujący ani pomieszczeń sklepowych, ani pomieszczeń przewidzianych na jakąkolwiek produkcję, to zarzuty podniesione w toku instancji administracyjnych jakoby decyzja ta sprzecznie z planem zagospodarowania miasta L. zezwalała na budowę pomieszczeń produkcyjnych, są w sposób oczywisty oderwane od rzeczywistej treści przedmiotowej decyzji. W związku z powyższym strona skarżąca kasacyjnie uważa, że zarzuty odnoszące się do decyzji Wojewody Mazowieckiego i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że w sposób nie wyczerpujący rozpatrzyli zebrany materiał dowodowy (art. 77 k.p.a.) są oczywiste. Tym samym także uzasadniony jest zarzut naruszenia przez organy administracyjni wymienionych w skardze do WSA podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie nadzorcze jest nadzwyczajnym trybem postępowania. Organ administracyjny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzyganej w decyzji w trybie zwykłym, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Organ wydaje rozstrzygnięcie wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem. Nie jest zaś władny orzekać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja administracyjna, poddana kontroli w trybie nadzwyczajnym jest dotknięta jedną z wad, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji w stosunku, do której toczy się postępowanie nadzwyczajne. W okolicznościach przedmiotowej sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2006 r. stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] września 1999 r. z uwagi na to, że Prezydent Miasta L. wydał decyzję o pozwoleniu na rozbudowę, która wykraczała poza warunki określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i rozszerzyła pierwotne przeznaczenie obiektu budowlanego. Tym samym za trafne uznać należy stanowisko Sądu pierwszej instancji oraz organów administracji wskazujące na sprzeczność pomiędzy decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lipca 1998 r., ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej rozbudowę budynku handlowo-mieszkalnego (trzech segmentów) - nadbudowa pomieszczeń mieszkalnych i dobudowa klatek schodowych oraz zaplecza budynku oraz urządzeń budowlanych związanych z tym obiektem, a decyzją tego organu z dnia [...] września 1999 r. zezwalającą M. i Z. F. na rozbudowę i modernizację budynku handlowo-usługowo (produkcja cukiernicza) wprowadzając nowe dodatkowe określenie przeznaczenia budynku tj. produkcję cukierniczą. Dlatego też stwierdzić należy, iż decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...] września 1999 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Powyższe skutkować musiało stwierdzeniem nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] września 1999 r. Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje również okoliczność, iż zarówno organ nadzoru budowlanego, jak i Sąd pierwszej instancji orzekające w niniejszej sprawie były związane oceną prawną zawartą w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 95/07 (zaakceptowaną następnie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1170/07). Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania prawne co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działania lub bezczynność były przedmiotem postępowania. Stwierdzenie, że "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu wiąże w sprawie ten sąd" oznacza, że ilekroć dana sprawa jest przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, jest on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy (wyrok SN z 25 lutego 1998r., sygn. akt III RN 130/97, OSNAPiUS 1999, nr 1, poz. 2 z aprobującą glosą B. Adamiak, OSP 1999, nr 5, poz. 101). Przez "ocenę prawną" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawa i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt zostało uznane za błędne. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawa oraz sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz jest zobowiązany do podporządkowania się temu poglądowi w pełnym zakresie (por. wyrok NSA z 22.III.1999r., sygn. akt IV SA 527/97). W tym miejscu wskazane jest powołanie art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przepis ten dotyczy prawomocności materialnej orzeczenia, która polega na związaniu tym orzeczeniem określonych podmiotów i wyraża się w tym, że muszą one brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu. Jeżeli zatem w sprawie niniejszej WSA w Poznaniu w prawomocnym wyroku z dnia 14 września 2006r. sygn. akt III SA/Po 353/06, dokonał wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawa i sposobu ich zastosowania w sprawie, to ocena ta wiąże w tym zakresie także Naczelny Sąd Administracyjny. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się bowiem w tym, że także inne sądy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza więc, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być ona już ponownie badana (wyrok NSA z dnia 11.X.2007r. sygn. akt I FSK 1358/06, wyrok NSA z dnia 6 marca 2008r. sygn. akt II OSK 152/07, por. J. Kunicki - glosa do postanowienia SN z dnia 21.X.1999r., I CKN 169/98, OSP 2001, z. 4, poz. 63). W związku z powyższym nie może zostać uwzględniony zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 7, 77 i 107 k.p.a. przez organ nadzoru budowlanego i Sąd pierwszej instancji bowiem przepisy prawne wskazane w skardze nie mogły zostać inaczej zinterpretowane i zastosowane odmiennie, aniżeli uczyniły to Sądy we wcześniejszych wyrokach – WSA w Warszawie w wyroku z dnia 26 marca 2007 r. i Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 kwietnia 2009 r. oddalającym skargę kasacyjną H. D. C. od tego wyroku. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 417 k.c., a więc przepisu którego postanowienia umożliwiają dochodzenie roszczenia odszkodowawczego m.in. w przypadku wydania decyzji z naruszeniem przepisów art. 156 § 1 k.p.a., stwierdzić należy, iż w tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny zająć stanowiska, bowiem zagadnienie to może być przedmiotem oceny tylko w postępowaniu przed sądem powszechnym. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.