II SA/Go 99/09

Dnia 16 kwietnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant ref. staż. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi D.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. po rozpatrzeniu sprawy ze skargi D.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego, wyrokiem z dnia 20 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Go 627/08 uchylił zaskarżoną decyzję. W w/w wyroku Sąd wskazał, iż zasadniczy zarzut pod adresem rozstrzygnięcia organu odwoławczego dotyczył naruszenia przepisu art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) w zakresie nie zastosowania się do oceny prawnej wynikającej z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 19 kwietnia 2008 roku w sprawie II SA/Go 133/08 wydanego uprzednio w tej samej sprawie. Sąd zarzucił organom niekonsekwencję polegającą na tym, iż w jednej sprawie znają stan zdrowia a w innej z wiedzy posiadanej z urzędu nie korzystają. W wyroku tym Sąd wskazał jednoznacznie, iż w sprawie o zasiłek celowy w której przedmiotem wniosku jest zakup leków brak jest podstaw na uzasadnianie odmowy jego przyznania stwierdzeniem o możliwości poprawy sytuacji materialnej wnioskodawcy przez zamianę mieszkania na mniejsze oraz podkreślił, iż nie może być wątpliwości, że konieczność zakupu leków zalicza się do niezbędnych potrzeb bytowych, a przyznanie zasiłku na ich zakup nie może być w żaden sposób zależne od wielkości mieszkania i korzyści finansowych związanych z jego zamianą. Natomiast organy administracji publicznej mają możliwość zweryfikowania we własnym zakresie przez organ kosztu zakupu leków jak i dolegliwości na jakie są stosowane zwłaszcza, iż - jak wynikało ze skargi - skarżąca dysponuje specyfikacją cenową z apteki niezbędnych dla niej leków. Uwagi te nie znalazły odzwierciedlenia w orzeczeniu organu odwoławczego z dnia 11 sierpnia 2008 r. W ocenie Sądu, wyrażonej w wyroku z dnia 20 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Go 627/08, uzasadnienie decyzji organu II instancji nie odpowiada wymogom stawianym uzasadnieniu faktycznemu i prawnemu przez przepis art. 107 § 3 Kodeksu postępowania. Powyższe okoliczności stanowiły podstawę do uchylenia przez WSA w Gorzowie Wlkp. zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], na podstawie art. art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), z uwzględnieniem art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4, art. 39 ust. 1 i 2, ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2007 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.), w związku z art. 138 § 2 ustawy kodeks postępowania administracyjnego uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie zarzuca organowi odwoławczemu popełnienie błędów proceduralnych mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazuje jednak w swym orzeczeniu (in fine) kwestie, które należałoby wyjaśnić, a dotyczące postępowania dowodowego. W związku z tym w celu pełnego zachowania zasady dwuinstancyjności Kolegium uznaje za zasadne rozpatrzenie sprawy ponownie przez organy obu instancji. W skardze złożonej na powyższą i trzy inne decyzje organu odwoławczego skarżąca D.B. zarzucała im bezprawność i bezzasadność oraz to, że nie odpowiadają zgłoszonym przez nią żądaniom. Wnosząc o ich uchylenie domagała się min. przyznania jej prawa zgodnie z wnioskiem. Wyrażała niezadowolenie ze sposobu postępowania organów rozpoznających jej wnioski o pomoc zarzucając im powielanie uzasadnień wydawanych orzeczeń, obchodzenie prawa, niewłaściwe odnoszenie się do niej, przewlekłość postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. 153, poz. 1269, ze zmianami), sądy te sprawują kontrolę zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z prawem. W związku z powyższym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub przepisy postępowania w zakresie określonym w art. 145 § 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), przywoływanej w dalszej części jako: p.p.s.a. Ponadto wymaga podkreślenia, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a. ). Kontrolując zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z punktu widzenia powyższych zasad, skargę należało uznać za zasadną, choć z innych przyczyn niż w niej wskazano. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana z naruszeniem prawa procesowego mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia oraz z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli sądowej była w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...], która uchyliła w całości decyzję nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, odmawiającą prawa do zasiłku celowego w kwocie 200 złotych na zakup leków lub wydania talonu na ten cel, i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wskazania wymaga, iż kontrolowana decyzja została wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy po uchyleniu przez Sąd poprzednich rozstrzygnięcia organu odwoławczego. W takiej sytuacji, z mocy przepisu art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu administracyjnego wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną rozumie się przy tym powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje krytykę sposobu zastosowania w badanym akcie danej normy prawnej jak i wyjaśnienie dlaczego zastosowanie tej normy przez organ wydający akt zostało uznane za błędne. Wskazania co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania organu w toku ponownego rozpoznawania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci braków w materiale dowodowym czy lub innych uchybień procesowych (vide: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, B. Dauter i in., Zakamycze , 2006 wyd. II ). Dokonując analizy przedmiotowej sprawy w pierwszej kolejności należy wskazać na jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego – zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), która nakładająca na organy pierwszej i drugiej instancji obowiązek merytorycznej oceny tej samej sprawy w oparciu o zgromadzony, głównie w postępowaniu przed organem I instancji materiał dowodowy. W postępowaniu odwoławczym organ swojego postępowania nie może ograniczyć jedynie do kontroli legalności weryfikowanego rozstrzygnięcia, ale zobligowany jest do pełnej oceny merytorycznej sprawy, do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej oraz swobodnej oceny dowodów, organ odwoławczy dokonuje oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Dokonując tej oceny organ może stwierdzić prawidłowość postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ niższej instancji, bądź też wydanie decyzji przez ten organ mimo braku niezbędnego lub wystarczającego materiału dowodowego. Istotne braki postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w pierwszej instancji nie podlegają konwalidacji w toku instancyjnej kontroli decyzji administracyjnej. Z dyspozycji art. 136 k.p.a. wynika jednoznacznie ograniczenie kompetencji organu II instancji w zakresie przeprowadzenia postępowania dowodowego. Jest on uprawniony jedynie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, co nie może prowadzić do przeprowadzenia go od nowa, bowiem w sytuacji, gdy istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ odwoławczy zobowiązany jest uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia ( art. 138 § 2 k.p.a. ). Rozstrzygniecie wydane w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a. ma charakter wyjątku, od ogólnej zasady merytorycznego rozpoznania i rozpatrzenia sprawy, której trzon określa art. 138 § 1 k.p.a. Ponieważ przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy to niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Decyzja taka nie może więc być wydana w innych sytuacjach, niż wskazane w art. 138 § 2 k.p.a. i żadne inne wady decyzji I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji tego typu ( vide: wyrok NSA w W-wie z dnia 29 marca 2006 r. II OSK 633/05, wyrok NSA w W-wie z 12 września 2007 r. I OSK 1850/06). Nakaz merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy oraz wynikające z niego ograniczenie możliwości cofnięcia sprawy do organu I instancji celem jej ponownego rozpoznania, jedynie do ściśle określonych przypadków, ma swoje uzasadnienie zarówno w zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), jak również w wynikającej z art. 12 § 1 k.p.a. zasadzie szybkości i ekonomiki postępowania. Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie podkreśla się, iż jednym z podstawowych elementów decydujących o sprawności działania administracji jest m.in. szybkość postępowania jej organów (E. Iserzon (w:) E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks..., s. 62; tenże, Ochrona interesów..., s. 79; por. także J.S. Langrod, O tzw. milczeniu władzy..., s. 7-9). Niezasadne powstrzymywanie się przez organ od wydania decyzji lub uchylanie się od rozstrzygnięcia sprawy narusza art. 12 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 1985 r., SA/Wr 90/85, GAP 1986, nr 4, stwierdził, że organ odwoławczy, który mimo przeprowadzenia rozprawy administracyjnej i dysponowania wiedzą o stanie faktycznym uchyla się od rozstrzygnięcia sprawy co do istoty zgodnie z art. 138 § 1 i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (art. 138 § 2) dopuszcza się również obrazy art. 12 § 1 k.p.a. W kontekście powyższych uwag, należy także podkreślić, iż uzasadnienie rozstrzygnięcia organu odwoławczego, wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., powinno wskazywać przesłanki, które zdecydowały o konieczności uchylenia zaskarżonej w odwołaniu decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji ( art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a.). W myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Oznacza to, w związku z art. 138 § 2 k.p.a., obowiązek organu II instancji wyraźnego wskazania istotnych braków postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ I instancji oraz wskazać czy organ niższego szczebla ma przeprowadzić postępowanie w całości czy też uzupełnić je w pewnym określonym zakresie. Organ odwoławczy musi również wykazać brak możliwości uzupełnienia stwierdzonych braków w ramach kompetencji przyznanych mu przez ustawodawcę przepisem art. 136 k.p.a. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie spełnia powyżej wskazanych warunków. W uzasadnieniu organ wskazał jedynie, iż wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wydany w przedmiotowej sprawie zarzucił organowi odwoławczemu popełnienie błędów proceduralnych mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał w swym orzeczeniu (in fine) kwestie, które należałoby wyjaśnić, a dotyczące postępowania dowodowego. W konsekwencji, powołując się na zasadę dwuinstancyjności, organ uznał za zasadne rozpatrzenie sprawy przez organy obu instancji i na tej podstawie uchylił decyzję Dyrektora MOPS, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. W istocie tak lakoniczne uzasadnienie nie pozwala na ocenę legalności postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego i wydanej w jego wyniku decyzji administracyjnej. De facto w zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Zarówno z treści uzasadnienia decyzji, jak i z akt administracyjnych sprawy wynika jednoznacznie, iż Kolegium faktycznie zaniechało ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Nadto organ nie wykazał, iż w sprawie zachodzi konieczność uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego od nowa lub też w znacznej jego części. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Kolegium wskazało jedynie, na konieczność rozpatrzenia sprawy przez organy obu instancji. Przesłanka ta nie mieści się jednakże w dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. uprawniającego organ do wydania decyzji kasacyjnej. W ocenie Sądu, za niewystarczające dla uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia należy uznać powołanie się na zasadę dwuinstancyjności. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie postępowanie organu odwoławczego w sposób rażący narusza wskazaną zasadę postępowania administracyjnego, bowiem uchylenie się od merytorycznej oceny sprawy przez ten organ (organ II instancji), skutkuje pozbawieniem odwołującej się praw wynikających z przepisu art. 15 k.p.a. Organ odwoławczy niewątpliwie nie wyczerpał możliwości postępowania odwoławczego w zakresie merytorycznego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, zaś jego działanie pozostaje w sprzeczności zarówno z obowiązującymi przepisami prawa procesowego, jak również z wiążącym ten organ wyrokiem WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 20 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Go 627/08. Tym samym w ocenie Sądu zaskarżona decyzja narusza zarówno przepisy art. 7, art. 11, art. 12 § 1, art. 77 oraz art. 107 § 3 , art. 138 § 2 k.p.a., jak również art. 153 p.p.s.a. Rozpatrując sprawę ponownie organ winien, zgodnie z przepisami ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, wnikliwie zebrać a później zbadać i rozważyć wszystkie dowody w sprawie. Jednocześnie obowiązkiem organu jest uwzględnienie uwag dotyczących jego postępowania zawartych zarówno w wyroku z dnia 20 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Go 627/08, jak i w niniejszym orzeczeniu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) , w zw. z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uznał, iż zaskarżoną decyzję należy wyeliminować z obrotu prawnego orzekając jak w sentencji.