I OSK 2013/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie sędzia NSA Anna Lech (spr.) sędzia del. WSA Elżbieta Kremer Protokolant asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Lubelskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 46/09 w sprawie ze skargi Z. M. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie waloryzacji odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 46/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie waloryzacji odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujący stan sprawy: Starosta J. decyzją z dnia [...] września 2008 r., nr [...], na podstawie art. 128 ust. 1 w związku z art. 132 ust. 3, art. 5 i w związku z art. 227 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), dokonał na rzecz I. C., K. M. i Z. M. waloryzacji odszkodowania za wywłaszczony decyzją Naczelnika Powiatu w J. z dnia [...] marca 1974r. grunt o pow. 0,2124 ha położony w B., gmina D., oznaczony w ewid. gruntów jako działka nr 187/2; organ ustalił, że poprzedni właściciel nieruchomości – F. M. – nie pobrał przyznanego odszkodowania w wysokości 10.521zł. Od tej decyzji Z. M. złożył odwołanie podnosząc, że decyzja została wydana w oparciu o waloryzację pierwotnie ustalonej ceny, a nie na podstawie operatu szacunkowego, który zawierałby nową wycenę nieruchomości wg aktualnej wartości rynkowej oraz odsetki od tak wyliczonego odszkodowania; decyzja nie uwzględnia ponadto utraconych korzyści. Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., Nr [...], uchylił wskazaną wyżej decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji, powołując się na art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym po wejściu w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty, której dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. W ocenie organu odwoławczego, w świetle powołanego przepisu, waloryzację odszkodowania należy rozumieć jedynie jako czynność techniczną, zaś spory dotyczące wysokości zwaloryzowanego odszkodowania podlegają kognicji sądów powszechnych, a nie organów administracji publicznej. Organ stwierdził, że wobec zmiany przepisu art. 132 ust. 3 powołanej ustawy i nadania waloryzacji charakteru wyłącznie czynności technicznej, nie znajduje w aktualnym stanie prawnym uzasadnienia pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 7 kwietnia 1993r., sygn. akt III AZP 3/93, iż waloryzacja odszkodowania dokonywana jest w drodze decyzji administracyjnej. Zdaniem organu zawarte w tej uchwale stanowisko opierało się na założeniu, że sprawa waloryzacji sprowadza się w istocie do ponownego ustalenia odszkodowania, a biorąc pod uwagę wcześniejsze brzmienie art. 132 ust. 3, który nie wskazywał podmiotu zobowiązanego do dokonania waloryzacji, zasadnym było przyjęcie, iż waloryzacji powinien dokonać w drodze decyzji administracyjnej ten sam organ, który był uprawniony do ustalenia odszkodowania. W odniesieniu do zarzutów odwołania, Wojewoda Lubelski stwierdził, że są one nieuzasadnione, ponieważ w istocie sprowadzają się do kwestionowania wysokości odszkodowania, które zostało ustalone ostateczną decyzją z dnia [...] marca 1974 r. o wywłaszczeniu, a więc ponowne orzekanie w tej samej sprawie jest niedopuszczalne. Na tę decyzję Z. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zarzucając wadliwą interpretację art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami podnosząc, że zmiana tego przepisu pozostaje bez wpływu na tryb, w którym dokonywana jest waloryzacja odszkodowania, ponieważ spór o rewaloryzację (podobnie, jak spór o odszkodowanie) nie jest sprawą cywilną. Zdaniem skarżącego, w dalszym ciągu zachowuje aktualność orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1993r., III AZP 3/93, dlatego organ powinien rozpoznać sprawę merytorycznie. Skarżący podkreślił również, że domagał się ponownego ustalenia wysokości odszkodowania z uwzględnieniem aktualnej wartości nieruchomości, utraconych korzyści i odsetek. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 46/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylając decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] grudnia 2008 r. stwierdził, że organ odwoławczy wadliwie uchylił decyzję organu pierwszej instancji, waloryzującą niewypłacone odszkodowanie ustalone decyzją z dnia [...] marca 1974 r. na rzecz F. M. i umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. W ocenie Sądu, prawidłowe jest stanowisko organu pierwszej instancji, iż sprawa o waloryzację odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest sprawą administracyjną i podlega załatwieniu w trybie decyzji administracyjnej. Wobec tego Sąd uznał, że zarówno cywilnoprawny charakter roszczenia o wypłatę zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, jak i ustawowe wskazanie podmiotów kompetentnych do dokonania waloryzacji nie zmienia administracyjnego trybu postępowania w takiej sprawie. Odnosząc się do zarzutu skargi, iż organ pierwszej instancji przy dokonywaniu waloryzacji ustalonego odszkodowania nie uwzględnił aktualnej wartości nieruchomości, Sąd stwierdził, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Sąd wskazał, że aktualna wartość nieruchomości jest brana pod uwagę przez organ już przy ustalaniu odszkodowania, natomiast waloryzacja jest jedynie urealnieniem tak ustalonego odszkodowania za pomocą ściśle określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami mechanizmów. W konsekwencji, organ dokonując waloryzacji odszkodowania ustalonego pozostającą w obrocie prawnym decyzją, nie może uwzględniać aktualnej wartości nieruchomości, utraconych korzyści czy odsetek. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę kasacyjną złożył Wojewoda Lubelski wnosząc o jego uchylenie w całości i merytoryczne rozpoznanie skargi – oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, to jest art.132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ dokonujący waloryzacji odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, dokonuje jej w formie decyzji administracyjnej, a nie czynności techniczno – obrachunkowej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że prezentowany przez Sąd Najwyższy w uchwale 7 sędziów z dnia 7 kwietnia 1993r., sygn. akt III AZP 3/93, pogląd prawny o waloryzacji odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej nie znajduje uzasadnienia w aktualnym stanie prawnym. Zdaniem organu ustawa z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004r. Nr 141, poz.1492 z późn. zm.) zmieniająca treść art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje na odejście ustawodawcy od konstrukcji waloryzacji odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej, bowiem w oparciu o tę samą podstawę prawną w przypadku waloryzacji dokonywanej przez organ, waloryzacja dokonywana byłaby w drodze decyzji administracyjnej, a w przypadku waloryzacji dokonywanej przez inne podmioty, stanowiłaby czynność techniczną (obrachunkową). Dlatego też zdaniem skarżącego kasacyjnie organu zmiana art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nakładająca obowiązek waloryzacji odszkodowania między innymi na podmioty zobowiązane do zapłaty odszkodowania wskazuje, że waloryzacja odszkodowania jest czynnością techniczno – obrachunkową, a nie przeliczeniem odszkodowania rozumianym jako ponowne ustalenie odszkodowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 wskazanej wyżej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Wskazać należy, że stosownie do przepisu art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wysokość odszkodowania ustalona w drodze decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. Zaznaczyć należy, że waloryzacja, to dokonanie ustaleń stanu faktycznego, a w następstwie autorytatywne określenie wysokości odszkodowania. W przypadku, gdy ustawa przyjmuje jednostronne, autorytatywne konkretyzowanie normy prawnej, formą tej autorytatywnej konkretyzacji jest forma decyzji administracyjnej. Taki kierunek wykładni wynika z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". W demokratycznym państwie prawnym autorytatywna konkretyzacja normy prawnej musi zostać dokonana w formie prawnej, która gwarantuje jednostce prawo do obrony na drodze prawa. Zatem, choć forma decyzji administracyjnej nie wynika wyraźnie z art. 132 ust. 3 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, to jednak nieokreślenie wprost formy decyzji do rozstrzygania spraw związanych z waloryzacją odszkodowania nie oznacza, że tryb decyzyjny jest wyłączony. O tym bowiem, czy dany akt jest decyzją administracyjną nie przesądza jego nazwa, czy forma, ale charakter sprawy. Pamiętać także należy, że art. 1 pkt 2 K.p.a. przyjmuje otwartą kompetencję ogólną do prowadzenia postępowania administracyjnego. Kompetencję tę mają nie tylko organy administracji publicznej (organy administracji rządowej, organy jednostek samorządu terytorialnego), ale też inne organy państwowe, inne podmioty, jeżeli na podstawie prawa lub na podstawie porozumień zostały powołane do załatwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnej. Na podstawie upoważnienia do wydawania decyzji mogą być z mocy ustawy powołane inne podmioty. Takie właśnie rozwiązanie przyjmuje art. 132 ust. 3 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiąc umocowanie dla innych osób lub jednostek organizacyjnych. Wymóg ten w ocenie Sądu wynika z materii, którą wskazany przepis normuje, przy czym waloryzacja, o której mowa w powołanym przepisie, jest przejawem działania organu skierowanym na zewnątrz, mającym swojego adresata usytuowanego poza strukturami administracji publicznej. Zauważyć także należy, iż w orzecznictwie podkreśla się również, że w sytuacji gdy uprawnienia strony nie powstają bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracji – jeśli nie jest przewidziana inna forma jego działania – obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej. Powyższe oznacza więc, że za wyłączeniem decyzyjnego trybu orzekania w sprawach dotyczących waloryzacji odszkodowania nie przemawia fakt, że w przepisie art. 132 ust. 3 ustawy nie została jednoznacznie określona taka forma prawna działania podmiotu zobowiązanego do dokonania waloryzacji. Dla wyjaśnienia tej formy przede wszystkim ocenić należy charakter prawny żądania, o czym już była mowa powyżej. Źródłem tego żądania jest akt administracyjny – decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości lub odrębna decyzja o ustaleniu odszkodowania. Podobne stanowisko zajął też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 122/08, oraz z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 894/09 i pogląd ten podziela w pełni Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Stwierdzić zatem należy, że ustalenie waloryzacji odszkodowania następuje w formie decyzji administracyjnej. Nie jest zatem zasadny zarzut skargi kasacyjnej, że do waloryzacji odszkodowania ustalonego w decyzji administracyjnej nie jest właściwa forma decyzji administracyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.