II GZ 434/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Trzecki po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Ministra Klimatu i Środowiska na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2021 r. sygn. akt Vi SA/Wa 2191/20 w zakresie zawieszenia postępowania sądowego w sprawie ze skargi Fundacji A. w K. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zmiany koncesji na wydobywanie węgla brunatnego postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z 17 maja 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 2191/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), zawiesił postępowanie sądowe w sprawie ze skargi Fundacji A. w K. na decyzję Ministra Środowiska z [...] lipca 2020 r. w przedmiocie zmiany koncesji na wydobywanie węgla brunatnego. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Decyzją z [...] lipca 2020 r. Minister Środowiska zmienił koncesję nr [...] z [...] sierpnia 1994 r., zmienioną decyzją z [...] czerwca 1998 r. wydaną przez Ministra Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa na rzecz Kopalni B. w K. (obecnie C. S.A. w K.; dalej "Kopalnia") na wydobywanie węgla brunatnego ze złoża "[...]", położonego na terenie gmin [...], [...] i [...], w powiecie [...], woj. [...], w ten sposób, że punktowi 5 Koncesji nadano brzmienie "5. Koncesji udziela się do [...] sierpnia 2026 r.". Zaskarżonej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja została wydana, po rozpoznaniu wniosku Kopalni z [...] listopada 2019 r. o wydłużenie czasu obowiązywania Koncesji do [...] sierpnia 2026 r. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło bez uprzedniego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z uwagi na postanowienie art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. k ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2020 r., poz. 1064; dalej "p.g.g."). Skargę na powyższą decyzję złożyła Fundacja A. w K. (dalej "Fundacja"). WSA w Warszawie zawiesił postępowanie. Wskazał, że rozstrzygnięcie sprawy wymagałoby rozważenia, czy krajowa regulacja prawna zwalniająca, na zasadzie określonej w art. 72 ust. 2 pkt 2 lit k ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r. poz. 283 ze zm.; dalej "u.o.ś."), zmianę Koncesji w postaci wydłużenia okresu jej obowiązywania spod wymogu uprzedniego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach mieści się w kategorii dopuszczalnej, w myśl postanowień dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. Urz. UE L z 2012 r., Nr 26, str. 1 z 28 stycznia 2012 r.; dalej "Dyrektywa"), zmiany lub poszerzenia przedsięwzięć w rozumieniu art. 4 ust. 1 i ust. 2 w związku z postanowieniem pkt 24 Załącznika I i pkt 13 lit a Załącznika do dyrektywy. Sąd pierwszej instancji zauważył, że przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej zawisła sprawa C-121/21 Republiki Czeskiej przeciwko Rzeczpospolitej Polskiej. W ramach tej sprawy strona skarżąca podniosła zarzut naruszenia przez Rzeczpospolitą Polską m.in. przepisów art. 4 ust. i ust. 2 w związku z art. 4 ust. 4-6, art. 5 ust. 1 i 2, art. 6, 7, 8 i 9 dyrektywy poprzez wydłużenie terminu obowiązywania koncesji na wydobywanie węgla brunatnego w kopalni Turów o 6 lat, bez przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i wyłączeniu zainteresowanej społeczności z procedury udzielania koncesji na działalność wydobywczą. Zdaniem WSA, wykładnia postanowień dyrektywy dokonana w ww. sprawie przez Trybunał Sprawiedliwości pozwoli na sformułowanie wniosku co do zgodności z prawem Unii Europejskiej przepisu prawa krajowego zwalniającego z wymogu wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przy wydłużaniu terminu obowiązywania koncesji na wydobywanie węgla brunatnego. Wniosek ten z kolei będzie miał istotne znaczenie przy dalszej kontroli zaskarżonej decyzji przez Sąd i dokonanej w jej ramach oceny zastosowania ww. przepisu prawa krajowego w sprawie zmiany Koncesji. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył organ, wnosząc o jego uchylenie w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie i zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego. Organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż wykładnia postanowień dyrektywy dokonana w sprawie C-121/21 Republiki Czeskiej przeciwko Rzeczpospolitej Polskiej zawisłej przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej pozwoli na sformułowanie wniosku co do zgodności z prawem Unii Europejskiej przepisu prawa krajowego zwalniającego z wymogu wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przy wydłużaniu terminu obowiązywania koncesji na wydobywanie węgla brunatnego, co będzie miało istotne znaczenie przy dalszej kontroli zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji przez Sąd i dokonanej w jej ramach oceny zastosowania ww. przepisu prawa krajowego w sprawie zmiany koncesji, podczas gdy kwestionowany przepis art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. k) u.o.ś. nie miał jakiegokolwiek zastosowania w sprawie C-121/21 Republiki Czeskiej przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej, jaka zawisła przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej, a podniesiony w tej sprawie zarzut naruszenia przez Rzeczpospolitą Polską przepisów art. 4 ust. i ust. 2 w związku z art. 4 ust. 4-6, art. 5 ust. 1 i 2, art. 6, 7,8 i 9 dyrektywy poprzez wydłużenie terminu obowiązywania koncesji na wydobywanie węgla brunatnego w kopalni Turów o 6 lat, bez przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i wyłączeniu zainteresowanej społeczności z procedury udzielania koncesji na działalność wydobywczą jest bezprzedmiotowy i nieaktualny. Organ podkreślił, że w sprawie przedłużenia koncesji w kopalni Turów art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. k u.o.ś. nie był stosowany, ponieważ wnioskodawca dołączył w nim do wniosku decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. W odpowiedzi na zażalenie Fundacja wniosła o jego oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W wypadku, o którym mowa w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd może zawiesić postępowanie z uwagi na prejudycjalność innego toczącego się postępowania, którego wynik będzie miał wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Warunkiem skorzystania z tej podstawy, mającej związek z wynikiem innego postępowania administracyjnego, w tym także przed Trybunałem Sprawiedliwości (postanowienie NSA z 6 lipca 2011 r., II FZ 278/11, OSP 2012/7–8, poz. 73, z glosą Z. Czarnika i L. Żukowskiego, OSP 2012/7-8). Celowość zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. powinna być analizowana z punktu widzenia wystąpienia w przyszłości zarówno przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją lub innym aktem, jak i przesłanek wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego na skutek rozstrzygnięcia wydanego w innym, już toczącym się, postępowaniu (zob. np. postanowienia NSA z 3 lipca 2014 r., II OSK 1696/14 i II GSK 1039/13; M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 125). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego występuje różna ocena stosowania art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez sądy pierwszej instancji. Z jednej strony prezentowane jest stanowisko, że praktyka sądowa opowiada się za szerokim interpretowaniem użytego w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zwrotu "rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania" (np. w postanowieniu NSA z 5 kwietnia 2011 r., II GZ 141/11). Z drugiej strony podkreśla się, że aby móc zastosować ten przepis, między daną sprawą sądowoadministracyjną a innym postępowaniem musi istnieć związek tego rodzaju, że wynik już toczącego się postępowania będzie miał charakter prejudycjalny dla sprawy, która ma być zawieszona. Rozstrzygnięcie w tej drugiej sprawie tylko wtedy będzie upoważniało do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, kiedy podjęte w niej rozstrzygnięcie będzie miało decydujące znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej, która ma być zawieszona (np. w postanowieniach NSA: z 28 lutego 2012 r., I GZ 27/12; z 6 marca 2012 r., II OSK 304/12; wyrokach NSA z 15 września 2017 r., I GSK 613/17; z 12 lutego 2021 r., I FSK 1560/20). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszym składzie taki związek wystąpił między rozpoznaniem skargi na zaskarżoną decyzję a rozstrzygnięciem przez TSUE sprawy o sygn. C-121/21. Jak bowiem wynika ze skargi złożonej przez Republikę Czeską w sprawie C-121/21 zarzucane jest m.in., że Rzeczpospolita Polska, umożliwiając wydłużenie terminu obowiązywania koncesji na wydobywanie węgla brunatnego o 6 lat bez przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko uchybiła zobowiązaniom wynikającym z art. 4 ust. 1 i 2 dyrektywy w związku z art. 4 ust. 4–6, art. 5 ust. 1 i 2, art. 6, 7, 8 i 9 tej dyrektywy (dokument dostępny na stronie internetowej curia.europa.eu). W niniejszej sprawie natomiast Fundacja zakwestionowała zmienienie przez organ koncesji poprzez wydłużenie jej obowiązywania do [...] sierpnia 2026 r,. a zatem o kolejne 6 lat licząc od daty dotychczas przyjętej w jej treści (tj. od [...] sierpnia 2020r.) bez uprzedniego przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Z dostępnych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokumentów wynika więc, że rozstrzygnięcie w sprawie C-121/21 będzie miało wpływ na wynik niniejszej sprawy, ponieważ orzeczenie TSUE może przesądzić o zgodności z prawem europejskim przepisów zastosowanych w sprawie niniejszej. Co prawda, w skardze Republiki Czeskiej przepisy u.o.ś nie zostały powołane, lecz przedmiotem wypowiedzi Trybunału będzie kwestia przedłużenia zezwolenia bez przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Natomiast twierdzenia organu, że w sprawie C-121/21 zostało ocenione oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko nie znajduje odzwierciedlenia w skardze złożonej do TSUE, a organ w żaden sposób tej okoliczności nie uprawdopodobnił. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał zawieszenie postępowania za prawidłowe i oddalił zażalenie na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a.