I OSK 1066/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 52/09 w sprawie ze skargi B. C. na uchwałę Rady Miejskiej w Pińczowie z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie likwidacji szkoły oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 52/09 oddalił skargę B.C. na uchwałę Rady Miejskiej w Pińczowie z dnia 30 kwietnia 2008 r., nr XXII/197/08 w przedmiocie likwidacji szkoły. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że uchwałą Nr XXII/197/08 z dnia 30 kwietnia 2008 r., Rada Miejska w Pińczowie na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, po uzyskaniu pozytywnej opinii Świętokrzyskiego Kuratora Oświaty orzekła o likwidacji z dniem 31 sierpnia 2008 r. Szkoły Filialnej w Unikowie o strukturze organizacyjnej klas I -III, podporządkowanej organizacyjnie Szkole Podstawowej Nr 1 w Pińczowie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, B.C. wniosła o stwierdzenie nieważności ww. uchwały. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 59 ust. 1 zd. 2 ustawy o systemie oświaty poprzez nie wykonanie ustawowego obowiązku prawidłowego powiadomienia rodziców uczniów likwidowanej szkoły o zamiarze jej likwidacji co najmniej na 6 miesięcy przed terminem tej likwidacji, oraz naruszenie art. 59 ust. 2 cyt. ustawy poprzez nieprzedstawienie Świętokrzyskiemu Kuratorowi Oświaty wszystkich niezbędnych danych uzasadniających likwidację szkoły i przez to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada powyższej normie prawnej. W uzasadnieniu skargi B.C. wskazała, że we wniosku złożonym do Świętokrzyskiego Kuratora Oświaty podano niepełne dane dotyczące warunków organizacji i wykonywania obowiązku dowozu dzieci do szkoły. Gmina poprzestała jedynie na przedstawieniu sposobu dotychczasowego dowozu do Szkoły Podstawowej w Pińczowie dzieci z klas IV-VI pochodzących z miejscowości z obrębu likwidowanej szkoły. Nieprawidłowo również podano odległość likwidowanej placówki od jednostki macierzystej, określając ją na 10 km, podczas gdy trasa dojazdu jest dłuższa i przekracza wymagane odległości. Zdaniem autora skargi likwidacja szkoły wpłynie na pogorszenie warunków dydaktycznych, opiekuńczych i wychowawczych uczniów, wydłuży drogę do szkoły i obniży poziom bezpieczeństwa, a co więcej zwiększy zagęszczenie klas. B.C. podała, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego opinia kuratora nie może się opierać na ogólnikach bez powołania danych źródłowych, na podstawie których ją sformułowano. W przedmiotowej sprawie natomiast, Gmina powołuje się na dane dotyczące prognoz demograficznych oraz koszów utrzymania placówki bez podania źródeł tych informacji. Skarżąca zarzuciła, że Gmina nie poinformowała wszystkich rodziców w sposób formalny o zamiarze przeprowadzenia likwidacji szkoły w Unikowie (nie odbyło się żadne zebranie rodziców w tym przedmiocie, organ również nie dysponuje żadnym dowodem potwierdzającym dokonanie zawiadomienia o likwidacji). Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2007 r. w sprawie o sygn. I OSK 66/07 B.C. podniosła, że okoliczności dotyczącej zawiadomienia o likwidacji szkoły nie można domniemywać. Jeśli chodzi o interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, skarżąca upatruje go w tym, że skarga pochodzi od rodziców dzieci uczęszczających do likwidowanej szkoły. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając, że w dniu 28 stycznia 2008 r. wystosowano do rodziców uczniów Szkoły Filialnej w Unikowie pismo z informacją o zamiarze i przyczynach likwidacji tejże szkoły, załączając zaskarżoną uchwałę. Zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 zd. 2 ustawy o systemie oświaty jest zatem chybiony, gdyż o zamiarze likwidacji rodzice uczniów zostali powiadomieni na zebraniach oraz w formie pisemnej, co zostało potwierdzone podpisami rodziców na dokumentach pocztowych. Ponadto organ wskazał, że w piśmie zawiadamiającym Kuratora Oświaty o zamiarze likwidacji szkoły wskazano liczbę dzieci, które miałyby uczęszczać do tej szkoły, zaś podstawę ustalenia liczby dzieci stanowiły dane uzyskane z ewidencji ludności. Rada Miejska w Pińczowie podkreśliła, że fakt prawidłowego działania Gminy przy likwidacji szkoły został potwierdzony przez Wojewodę Świętokrzyskiego pismem z dnia 30 maja 2008 r., w którym Wojewoda stwierdził, że nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Kielcach w dniu 22 kwietnia 2009 r. pełnomocnik organu złożył odpisy z dzienników szkolnych roku szkolnego 2007/2008 Szkoły Filialnej w Unikowie klas I, II i III oraz Oddziału Przedszkolnego celem wykazania, że B.C. nie jest rodzicem dziecka, które w roku szkolnym 2007/2008 uczęszczało do tej szkoły bądź do jej Oddziału przedszkolnego grupy zerowej oraz podał, że dziecko skarżącej urodziło się w 2006r. Pełnomocnik skarżącej nie kwestionował faktu, że dziecko B.C. nie uczęszczało do Szkoły Filialnej w Unikowie ani do jej oddziału przedszkolnego w roku szkolnym 2007/2008 oraz wyjaśnił, że interes prawny skarżącej został naruszony, gdyż jest ona matką dziecka, które w przyszłości mogłoby uczęszczać do szkoły, gdyby nie została ona zlikwidowana. W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że B. C. nie przysługuje w niniejszej sprawie legitymacja skargowa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) skargę oddalił. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wskazał, że bezspornym jest, iż w dacie orzekania w niniejszej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, dziecko skarżącej nie uczęszczało do szkoły objętej planem likwidacji, bo urodziło się w 2006 r. Wobec tego Sąd pierwszej instancji uznał, że aktualnie B.C. nie ma interesu prawnego, aby powyższą uchwałę zaskarżyć w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), a co za tym idzie, nie ma także podstaw do przyjęcia, ażeby skarżąca wykazała, że na datę orzekania w sprawie jej skargi, zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Pińczowie z dnia 30 kwietnia 2008 r., nr XXII/197/08, podjęta w przedmiocie likwidacji Szkoły Filialnej w Unikowie, w jakikolwiek sposób jej interes prawny naruszała. Zdaniem Sądu naruszenie interesu prawnego skarżącej nie może wynikać z faktu, że w przyszłości jej dziecko mogłoby uczęszczać do Szkoły Filialnej w Unikowie, gdyby nie została zlikwidowana. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł pełnomocnik skarżącej B.C. zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, a to: art.101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez przyjęcie, że skarżąca nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu wskazanej uchwały rady gminy, art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez nie stwierdzenie nieważność tej uchwały, mimo ustalenia, iż naruszono art. 59 ust. 1 zdanie drugie ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty w ten sposób, że o zamiarze likwidacji szkoły nie powiadomieni zostali prawidłowo co najmniej na 6 miesięcy przed terminem jej likwidacji rodzice uczniów szkoły, oraz art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty w ten sposób, że nie przedstawiono Świętokrzyskiemu Kuratorowi Oświaty wszystkich niezbędnych danych uzasadniających likwidację szkoły - i wadliwym, uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada powyższej normie prawnej. W konkluzji skargi kasacyjnej jej autor wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego orzeczenia, 2. przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, 3. zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że każdy mieszkaniec Unikowa mający dzieci, które przecież są lub będą objęte obowiązkiem szkolnym, ma interes w obronie istnienia szkoły. Powołując się na wyrok NSA z 9 czerwca 1995 r., IV SA 346/93 (ONSA 1996, nr 3, poz. 125) skarżąca podniosła, że naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym - to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących. Interes prawny osoby wnoszącej skargę powszechną do sądu administracyjnego może wynikać zarówno z jej uprawnień indywidualnych, jak też z jej uprawnień jako członka wspólnoty mieszkańców . Autor skargi kasacyjnej zaprezentował również pogląd, że pełnomocnictwo udzielone przez B. C. "w jednym dokumencie zawiera także upoważnienie innych mieszkańców Unikowa, tak więc można stwierdzić, iż w istocie skarga B.C. dotyczyła grupy mieszkańców". W dalszej części skargi kasacyjnej zarzucono, że Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił przy tym kwestii, w czyim imieniu została wniesiona skarga tylko w czyim imieniu został uiszczony wpis od skargi. Są to zaś odrębne zagadnienia. Jednocześnie kasator powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 978/07 (LEX nr 418987) w którym Sąd ten uznał, iż wszelkie występujące w praktyce wątpliwości co do dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym powinny być interpretowane, na korzyść ochrony praw obywateli i przynależnego im konstytucyjnego prawa do sądu. Zaskarżony wyrok, zdaniem autora skargi kasacyjnej, pozbawia skarżącą prawa do Sądu, do zbadania przez Sąd czy procedura likwidacji szkoły w Unikowie była zgodna z prawem. B. C. oraz wskazani w skardze inni mieszkańcy Unikowa nie zostali bowiem w sposób zgodny z prawem zawiadomieni o zamiarze likwidacji szkoły. Z korespondencji prowadzonej przez społeczność lokalną z władzami gminy Pińczów, przedstawioną w sprawie wynika, że likwidacja szkoły, która jest mieniem sołectwa zakupionym przez mieszkańców dotyka ich wszystkich. Niknie bowiem nie tylko placówka oświatowa ale także jedyne miejsce zaspakajające kulturalne i oświatowe potrzeby mieszkańców. Włodarze gminy przedstawiając mniej lub bardziej poprawne wyliczenia ekonomiczne zapominają o innych celach realizowanych przez szkoły. Jest to jedyne miejsce spotkań rodziców podczas szkolnych uroczystości, akademii z różnych okazji, funkcjonowanie kół zainteresowań, realizacji kulturalnych. Po likwidacji szkoły odległe od Pińczowa miejscowości, tak jak Uników, staną się "pustynią intelektualną". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie opiera się na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Nietrafnym jest zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że skarżąca "nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały rady gminy". Zgodnie z treścią art. 101 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym najważniejszymi cechami interesu prawnego są bezpośredniość i realność tego interesu. Bezpośredniość dotyczy związku sytuacji prawnej danego podmiotu z normą materialnoprawną, z której ten interes wywodzi. O naruszeniu interesu prawnego konkretnej osoby można mówić wówczas, gdy zaistnieje realne zagrożenie, istniejące już w chwili wejścia w życie uchwały, a jeżeli nie zostanie zniwelowane na skutek wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Istotnym jest, że naruszenie to nie może polegać na tym, że w przyszłości uchwała mogłaby wywołać skutki bliżej nieokreślone, czyli, stwarzać zagrożenie wystąpienia naruszenia w przyszłości (por. wyrok NSA z 22 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 277/08, LEX Nr 490092). Interes prawny musi być także własny, co oznacza, że nie można opierać go wyłącznie na sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie charakter związków tych podmiotów byłby nie tylko faktyczny, ale i prawny (postanowienie NSA z 4 kwietnia 2008 r., II OZ 304/08, LEX nr 505982, postanowienie NSA z 2 kwietnia 2008 r., II OZ 280/08, LEX nr 505982). Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z treścią art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1 tego artykułu, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Nieusprawiedliwionym jest jednak wywodzenie, że B.C. działała w imieniu innych mieszkańców gminy z dokumentu pełnomocnictwa jakie zostało udzielone m.in. przez ww. dla radcy prawnego W. Z. Pełnomocnictwo to świadczy jedynie o umocowaniu r.pr. W. Z. do reprezentowania osób udzielających to pełnomocnictwo w postępowaniu w sprawie zaskarżenia uchwały nr XXII/197/2008 Rady Miejskiej w Pińczowie z dnia 30 kwietnia 2008 roku o likwidacji szkoły w Unikowie. Do reprezentacji grupy mieszkańców gminy, na podstawie art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym konieczne jest udzielenie pisemnego pełnomocnictwa, w którym osoby je udzielające w sposób jednoznaczny, a nie dorozumiany, wyrażą pisemną zgodę do reprezentowania ich interesów przez wskazaną w pełnomocnictwie osobę. Tym samym za bezpodstawne uznać należało argumenty odnoszące się do występowania przez skarżącą "w imieniu innych mieszkańców Unikowa". Argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a dotycząca tego, że likwidacja szkoły dotyka interesów rodziców wszystkich dzieci, a więc także tych które w przyszłości uczęszczałyby do tejże szkoły, albowiem "w zależności od istnienia lub nie placówki szkolnej, sfera praw i obowiązków rodziców jest lub może być naruszona", stanowi jedynie próbę wykazania istnienia interesu faktycznego skarżącej w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, a nie jak chciałby autor skargi kasacyjnej wykazania naruszenia interesu prawnego. Brak jest bowiem normy materialnoprawnej z której skarżąca B.C. mogłaby wykazywać swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały rady miejskiej w Pińczowie z dnia 30 kwietnia 2008 r. w przedmiocie likwidacji Szkoły Filialnej w Unikowie. Tym bardziej zatem, wykonanie zaskarżonej uchwały nie mogłoby naruszyć tak rozumianego interesu prawnego. Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej tj. zarzutu naruszenia art. art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez nie stwierdzenie nieważność tej uchwały, mimo ustalenia iż naruszono art. 59 ust. 1 zdanie drugie ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty w ten sposób, że o zamiarze likwidacji szkoły nie powiadomieni zostali prawidłowo co najmniej na 6 miesięcy przed terminem jej likwidacji rodzice uczniów szkoły, oraz art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty w ten sposób, że nie przedstawiono Świętokrzyskiemu Kuratorowi Oświaty wszystkich niezbędnych danych uzasadniających likwidację szkoły - i wadliwym, uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada powyższej normie prawnej, wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji uznając, że skarga nie została wniesiona przez uprawniony podmiot i z tego względu oddalając skargę nie dokonywał oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w części objętej tą skargą. Tym samym zarzuty wskazane powyżej również nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.